【재결요지】 이 사건 업소에서 발생된 유증상자들이 다른 공통음식 섭취력이 없고, 증상발생 시기가 일부 기간에 집중된 상황에 의해 이 음식점에서 음식을 섭취한 후 발생한 것으로 추정된다고 통보한 사실을 고려할 때, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것이다. 그러나, 최근 국내외 어려운 경제상황 등 미치는 여파 등 이 사건처분과 관련하여 청구인이 이 사건 업소를 운영하는데 경제적인 상황 등을 감안할 때, 이 사건 처분은 다소 과중하다 할 것으로 「식품위생법 시행규칙」제53조 [별표15]의 일반기준의 11의 규정을 적용하여 3분의 1을 감경하기로 한다.
【주문】 피청구인이 2008. 12. 30. 청구인에 대하여 한 영업정지 1월에 갈음한 과징금 24,600,000원 부과처분은 3분의 1을 경감한 과징금 16,400,000원으로 변경한다.
【청구취지】 피청구인이 2008. 12. 30. 청구인에 대하여 한 영업정지 1월에 갈음한 과징금 24, 600,000원 부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
○ 청구인이 운영하고 있는 제주시 ○○동 ○○번지 소재 ○○○ 일반음식점(이하 “이 사건 업소”라 한다)에서 ‘08. 10. 30.(20:30경) 생선회 등 음식물을 섭취한 손님 8명중 같은 날(23:00경) 3명, 익일(01:00경) 1명이 설사 및 구토증상에 의하여 관내 한라병원에 이송된 4명(이하 “환자”라 한다)을 진료한 결과 급성장염 판정을 받은 사실에 대하여
○ 피청구인은 ‘08. 10. 31. 신고에 의해 접수를 받고 이 사건 업소를 현지 확인 후, 제주보건소장에게 관내 식중독 환자가 발생하였다는 통보에 의거 제주보건소에서 자체 역학조사반을 편성하였고, 역학조사반과 함께 이 사건업소에서 환자가 섭취한 가검물 등 채취와 조리종사자 7명을 상대로 직장도말 검체를 한 후, 제주보건소 및 도 환경자원연구원에 실험실(세균검사, 바이러스)검사를 의뢰한 결과, 환자 중 2명, 조리종사자 6명으로부터 노로바이러스(GⅡ-4) 동일한 유전자형이 검출되었다는 사실에 의거하여, 청구인에게 「식품위생법」제4조제3호 규정을 위반한 것이라는 이유로 ’08 12. 30. 영업정지 1월에 갈음한 과징금 24,600,000원을 부과하는 행정처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 사고 경위
사건업소에서 음식물을 섭취한 뒤 노로바이러스에 의한 식중독이 발생하였다는 환자는 이 사건 당일인 2008. 10. 30. 20:30경 일행 8명과 같이 와서 음식물을 제공받았다.
그리고 다음날인 2008. 10. 31. 새벽에 위 일행 중 2명이 식중독 증상이 발생하였다는 연락을 해왔고, 그 직후 민원이 접수되었다며 피청구인 소속 위생관리과 직원과 제주보건소 직원이 사건업소를 방문하여, 도마, 칼 등 음식조리도구, 음용수 및 음식물을 채취하고, 종사자들로부터 채변을 하였다.
그 후 1주일 뒤, 도마, 칼 등의 음식조리도구, 음용수 및 여러 가지 음식물에서는 음성반응이 나왔으나 청구인을 포함한 조리종사자 7명 중 6명이 노로바이러스에 감염되었다는 검사 결과가 나왔다.
나. 노로바이러스에 의한 식중독 발생에 대하여
1) 노로바이러스에 의한 식중독 발병 시간에 대하여
노로바이러스에 의한 식중독 증상은 바이러스에 감염되고 24∼48시간이 지난 뒤에 나타나는 것이 일반적이며, 12시간 경과 후 증상을 보이는 경우도 있다.
그런데 환자는 이 사건 당일인 2008. 10. 20. 20:30경부터 식사를 하였고, 식사 후 약10시간 이내인 다음 날인 2008. 10. 31. 새벽에 청구인에게 식중독 증세가 발생하였다는 연락을 하여왔다.
이는 일반적인 노로바이러스에 의한 식중독 발병 시간인 24∼48시간에 미치지 못하는 것으로서 사건업소에서 섭취한 음식물로 인해 노로바이러스에 감염되었다는 사실을 입증 할 수 없고, 사건업소에서 음식물을 섭취하기 이전에 다른 경로를 통하여 이미 감염된 상태였다고 볼 수도 있는 것이다.
<보충서면>
이 사건 처분의 적법성에 관하여 특별한 사정이 없는 한 이 사건 사고가 청구인의 귀책사유로 발생하였다는 점은 피청구인이 이를 주장ㆍ입증하여야 할 것인바,
이 사건 환자들은 2008. 10. 30. 23:00부터 다음 날인 10. 31. 01:00까지 사이에 노로바이러스 식중독이 발병하였으므로, 최소한 발병일시부터 24시간 전인 2008. 10. 29. 23:00 이전에 이 사건 업소가 아닌 다른 장소에서 노로바이러스에 감염되었다고 보기에 충분하고, 사건업소의 조리종사자의 노로바이러스 감염원 및 감염 경로는 이미 노로바이러스에 감염된 상태로 사건업소를 방문한 이 사건 환자들과 접촉(식기구 접촉 및 호흡기 흡입 등)에 의하여 감염되었을 가능성이 매우 높다.
결국 이 사건 환자들의 노로바이러스 감염원인이 사건업소에서 섭취한 음식물이었음을 입증할 만한 사유가 전혀 없다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 그 처분 근거가 없는 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 것이다.
2) 노로바이러스 전염성에 대하여
노로바이러스는 소량만 있어도 쉽게 감염 될 수 있는 것으로 노로바이러스에 오염된 음식물을 섭취하거나 오염된 물건을 만진 손으로 입을 만지는 등 직접 접촉이나 공기 전파로 인한 전염도 가능할 정도로 매우 전염성이 강하다.
그런데 이 사건 당일인 2008. 10. 30. 사건업소에서 제주검역소 직원회식, 제주해양경찰서 직원회식 등 약 200여명의 손님이 음식물을 섭취하였으나 환자 외에 단 한 명의 손님도 청구인에게 식중독 증세가 발생하였다는 연락을 하여 온 일이 없다.
그리고 환자가 사건업소에서 음식을 섭취하기 이전에 노로바이러스에 감염된 상태였다고 가정한다면, 환자가 사건업소에서 사용한 수저, 그릇, 물수건 등을 통해 사건업소의 종사자들이 노로바이러스에 감염되었을 수 있는 것으로 보여 진다.
또한 노로바이러스의 전염성은 증상의 발현기에 가장 심하며 회복 후 3∼4일 까지 전파가 가능하다고 하는바, 이 사건 다음날인 2008. 10. 31. 제주시청 직원 등이 조리종사자들의 채변을 하고 그 결과가 나온 약 1주일 동안에 그와 유사한 사건이나 그 외 다른 식중독 증세로 인한 문의는 한 건도 없었을 뿐만 아니라 조리종사자들의 가족 중에서도 장염 등 식중독 증세를 보인 사람이 전혀 없었다.
다. 이 사건 처분의 근거 규정에 대하여
피청구인은 「식품위생법」제4조제3호의 규정을 위반하였다는 이유로 청구인에 대하여 과징금 부과처분을 하였으나,
「식품위생법」
제4조(위해식품 등의 판매 등 금지) 다음 각 호의 1에 해당하는 식품 등을 판매하거나 판매할 목적으로 채취, 제조, 수입, 가공, 조리, 저장 또는 운반하거나 진열하지 못한다.
3. 병원미생물에 의하여 오염되었거나 그 염려가 있어 인체의 건강을 해할 우려가 있는 것
피청구인의 역학조사 결과에 의하면 사건업소에서 채취한 조리기구 및 음식물 등에서는 노로바이러스 등이 검출된 사실이 없으나, 조리종사자에게서 환자와 같은 노로바이러스가 검출되었다는 것인바, 이러한 결과만을 근거로 환자에게서 발생한 식중독 증상이 사건업소에서 노로바이러스에 오염된 음식물을 섭취하여 발생한 것이라고 단정할 수 없을 뿐만 아니라 그 인과관계가 성립하였다고 볼 여지도 없다.
더구나 위 「식품위생법」제4조제3호 규정은 오염된 식품 등의 판매를 목적으로 하는 행위를 금지하는 규정이지 세균 등에 감염된 조리종사자의 조리행위를 금지하는 규정이 아닌 것이 분명하므로 이 사건 업소에서 판매한 음식물에서 노로바이러스가 검출되지 않은 이상 피청구인이 위 규정을 근거로 청구인에 대하여 이 사건 처분을 한 것은 법령에 의하지 않은 위법한 처분에 해당한다 할 것이다.
라. 청구인의 정상
청구인은 남편과 함께 사건업소를 임차하여 운영하고 있고, 6살, 8살 된 아들을 양육하고 있다.
청구인은 조리종사자 5명을 고용하여 사건업소를 운영하고 있고, 저녁시간에는 아르바이트생 5명 정도가 근무하고 있으며, 모두 가족처럼 지내고 있다.
청구인은 경기불황으로 인해 매상이 급격히 감소하고 있는 상황에서 이 사건 처분을 받게 되어 그 운영에 어려움을 겪고 있고, 과징금을 납부하지 못하여 영업정지를 받게 된다면 이 사건 업소의 폐업을 고려할 정도의 심각한 위기에 빠져있다.
청구인은 이 사건 처분을 받기 전에는 위법행위로 인한 어떠한 행정처분이나 처벌을 받은 적이 없다.
마. 결론
따라서 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 그 인과관계가 성립하지 않거나 법령에 의하지 않은 위법한 것이므로 취소되어야 할 것이다.
가사 이 사건 처분이 적법하다 하더라도, 청구인의 이 사건 사고 경위 및 정상 등에 비추어보면 재량권의 범위를 넘어서는 가혹한 처분이라고 할 것이므로 위 부과된 과징금은 상당한 금액으로 감액되어져야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 사고 발생 경위
사건업소에서 음식물을 섭취한 뒤 노로바이러스에 의한 식중독이 발생하였다는 환자와 사건업소 종사원 모두에 대하여 제주보건소에서 역학조사 결과, 청구인을 포함한 조리종사자 7명 중 6명이 노로바이러스에 감염되었다는 검사 결과가 나왔는바, 사건업소에서 원인제공을 하지 아니하였다고 달리 입증할 근거가 없으며,
나. 노로바이러스 식중독 발생에 대하여
1) 노로바이러스에 의한 식중독 발병 시간에 대하여
역학조사에서 검출되어서는 아니 되는 식중독 원인 노로바이러스가 검출된 것은 조리장 청결관리, 종사자 개인위생관리 등 업소의 위생관리에 문제점이 있다고 생각되어지며, 이는 노로바이러스에 의한 식중독 발생시간인 24∼48시간에 미치지 못하는 것이 중요한 것이 아니라 평소 업소 위생관리를 어떻게 하고 있는지 반성해야 될 것이다.
2) 노로바이러스 전염성에 대하여
이 사건 당일 200여명이 손님이 사건업소에서 음식을 섭취하였으나 환자 외에 단 한명의 손님도 청구인에게 식중독 증세가 발생하였다는 연락을 하여 온 일이 없다고 하고 있으나, 사건업소의 단골 손임인 경우 조금 아프거나 불편하여도 전화를 못하고 그냥 참고 견디는 손님들이 있다는 사실을 알아야 할 것이다.
역학조사반이 현장에서 환경조사 결과, 사건업소 음용수는 정수기, 조리수는 상수도를 사용하고 있고 수도전에 대한 잔류염소 측정 결과는 0.2ppm이었으며, 조리장 바닥에 ‘식자재’를 놓고 손질하는 등 위생 상태는 매우 불량하였다고 역학조사보고서에서 지적하고 있다.
다. 이 사건 처분의 근거 규정에 대하여
식품의약품안전청장은 식중독 발생에 따른 행정처분 지침(2006. 8. 23. 식품관리팀-16523)에서 병원 미생물에 의한 식중독 사고가 발생할 경우「식품위생법」 제4조제3호를 적용하여 행정처분을 하도록 규정하였으며,
「식품위생법」제2조제1호에는 “식품이라 함은 모든 음식물을 말한다. 다만 의약품으로 섭취하는 것은 제외한다.”라고 정의되어 있는바, 청구인은 병원성 미생물인 노로바이러스(GⅡ-4) 보균자를 종사시키고, 이 종사자로 하여금 음식물을 조리케 하고 야채 등을 손질하게 하면서 노로바이러스(GⅡ-4)를 전파시켰다고 아니할 명확한 근거가 없어 이 사건 처분을 하였다.
라. 결론
역학조사반의 여러 가지 검사결과 등 고찰에 의하면, 노로바이러스는 지역사회, 학교, 사회복지시설, 가정 등에서 발생하는 비세균성 위장염의 주요 원인체로 소수로부터 수 백 명에 이르기까지 다양한 규모의 집단발생을 일으킨다.
주요한 전파경로는 분변, 구강, 혹은 구토에 의한 비말형성으로 이루어지며 식품매개, 감염자와의 접촉, 수인성 등으로 전파되고 이 중 식품매개에 의한 비율이 가장 높다.
임상증상으로는 설사, 구토 구역, 복통, 미열이 있으며 잠복기는 12∼48시간(평균 33시간)이다.
사건업소에서 공통 음식을 섭취한 시기를 최초 위험노출 시기로 볼 때, 잠복기는 일치하지 않으나 환자들이 공통 음식을 섭취한 장소이고 조리종사자에게서도 노로바이러스(GⅡ-4) 동일 유전자형이 검출된 것으로 보아 사건업소에서 발생한 것으로 추정된다고 판단하고 있으므로 이 사건 처분은 적법 타당한 처분이라고 주장한다.
４. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「식품위생법」제2조, 제4조제3호, 제7조, 제58조제1항제1호, 제65조 및 67조
2) 「식품위생법 시행규칙」제53조 [별표 15]
나．판 단
가) 이 사건 업소에서 노로바이러스에 의한 식중독사건과 관련하여 피청구인은 ‘08. 10. 31.제주보건소와 도 환경자원연구원에 환자와 이 사건 업소의 조리종사자 7명에 대한 인체검체(세균검사 10종, 바이러스 4종) 및 조리장의 도마, 칼 등 음식 조리도구, 음용수 및 음식물에 대한 환경검체(세균검사 9종)를 임상실험실 검사 의뢰한 결과를 종합하여 볼 때, 환자 중 2명과 조리종사자 6명에 대한 인체검사에서 노로바이러스(GⅡ-4) 동일 유전자형이 검출되었다는 사실과 아울러 제한점으로는 식품에 대한 노로바이러스 검사부재 및 환경검체가 모두 확보되지 않은 점 등으로 나머지 인체검사 및 환경검체의 세균검사에서 불검출 되었다는 사실, 이와 같은 사실에 대하여 제주보건소장의 역학조사 결론이 “이번 사례에서 공통음식을 섭취한 시기를 최초 위험노출 시기로 볼 때, 잠복기는 일치하지 않으나 환자들이 공통음식을 섭취한 장소이고 조리종사자에게서도 노로바이러스 동일유전자형이 검출된 것으로 보아 해당음식점에서 발생한 것으로 추정된다.”라고 보고한 내용에 근거하여 피청구인은 청구인에게「식품위생법」제4조제3호 규정을 위반한 이유로 이 사건 처분을 하였다.
나) 청구인은 노로바이러스의 식중독 증상의 잠복기 12∼48시간(평균33시간)을 감안한다면, 환자들이 이 사건 업소에서 음식물을 섭취하기 전 다른 경로를 통하여 이미 감염된 상태였다고 볼 수 있다고 할 것이고, 조리종사자로부터 검출된 노로바이러스에 대해서도 감염 경로 등이 뚜렷이 확인되지 아니한 상황에서 환자들이 사용했던 식기구 접촉 및 호흡기 흡입 등에 의하여 감염되었을 가능성이 매우 높다고 주장하고 있다.
또한 이와 같은 사실에 적용한 관계법령인「식품위생법」제4조제3호에서 뜻하는 바는 오염된 식품 등의 판매를 목적으로 하는 행위를 금지하는 규정이지, 세균 등에 감염된 조리종사자의 조리행위를 금지하는 규정이 아니라는 것이 분명한 만큼 환자가 이 사건 업소에서 판매한 음식물을 섭취한 후 노로바이러스가 검출되었다는 사실 등 정황이 명백히 나타나지 아니한 이상, 이 사건 처분은 인과관계가 성립되지 않거나 법령에 의하지 않은 위법한 처분이라 주장하면서 취소 또는 부과 처분한 과징금의 상당한 금액을 감경하여 줄 것을 요구하고 있다.
다) 관계규정을 살펴보면,「식품위생법」제4조제3호에서 “병원미생물에 의하여 오염되었거나 그 염려가 있어 인체의 건강을 해할 우려가 있는 식품 등은 판매하거나 판매할 목적으로 채취ㆍ제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ저장 또는 운반하거나 진열하지 못한다.”라고 규정하고 있고, 노로바이러스 식중독 예방을 위한 지침서(보건복지부 식품의약품안정청)에서 노로바이러스의 주요 감염경로는 식품, 음료수, 조리종사자, 호흡기를 통해 감염되어 설사, 복통, 구토 등 증상을 일으킨 다음 1 ∼3일 이내 자연 치유된다는 것으로 식품을 조리하는 종사자가 노로바이러스에 감염된 경우에는 완치 후 임상증상의 유무에 상관없이 바이러스를 계속 배출하므로 식품조리과정에 참여하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
라) 피청구인은 이 사건업소에서 발생된 식중독 사건의 경위 등 청구인이 주장하는 여러 가지 정황을 종합적으로 살펴본 바
청구인이「식품위생법」제4조제3호의 규정은 오염된 식품 등의 판매를 목적으로 하는 행위를 금지하는 규정이지, 세균 등에 감염된 조리종사자의 조리행위를 금지하는 규정이 아니라는 것이라고 주장하지만, 식품의약품안전청장은 식중독 발생에 따른 행정처분 지침(2006. 8. 23. 식품관리팀-16523)에서 병원 미생물에 의한 식중독 사고가 발생할 경우「식품위생법」제4조제3호를 적용하여 행정처분을 하도록 규정하였는바, 이 사건 처분과 관련하여 청구인에게 위 규정을 적용한 것은 적법하다고 할 것이다.
또한, 청구인은 노로바이러스 잠복기를 감안할 때, 이 사건 업소에 감염된 조리종사자 6명은 환자들이 사용했던 식기구 접촉 및 호흡기 흡입 등에 의하여 감염되었을 가능성이 매우 높다고 한 주장에 대하여 제주보건소 역학조사결과에 의해 “조리종사자에게서도 노로바이러스 동일 유전자형이 검출된 것으로 보아 해당 음식점에서 발생한 것으로 추정 된다.”라고 한 사항을 반증할 만한 입증자료를 제시하지 못한 점과, 청구인이 노로바이러스 잠복기 관련 식중독 발병사건의 의무사항을 해결하는데 도움을 얻고자 피청구인이 보건복지부 질병관리본부에 질의(위생관리과-4071,‘08. 3. 6.)한 바, 회시(역학조사팀-503, ‘09. 3. 17.)된 내용에 의하면, 노로바이러스 감염증의 잠복기는 보통 12∼48시간(33∼36시간)으로 알려져 있으나, 12시간 이내에도 발생할 수 있고, ’08년 발생한 63건 중 잠복기가 12 시간 미만이 5건이 있었다고 하면서 이 사건 업소에서 발생된 유증상자들이 다른 공통음식 섭취력이 없고, 증상발생 시기가 일부 기간에 집중된 상황에 의해 이 음식점에서 음식을 섭취한 후 발생한 것으로 추정된다고 통보한 사실을 고려할 때, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것이다.
그러나, 최근 국내외 어려운 경제상황 등 미치는 여파 등 이 사건처분과 관련하여 청구인이 이 사건 업소를 운영하는데 경제적인 상황 등을 감안할 때, 이 사건 처분은 다소 과중하다 할 것으로 「식품위생법 시행규칙」제53조 [별표15]의 일반기준의 11의 규정을 적용하여 3분의 1을 감경하기로 한다.
５. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 일부 이유 있으므로 이 사건 처분은 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
