【재결요지】 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」제58조 제1항 제4호 및 「제주특별자치도 도시계획조례」 별표1 분야별 검토사항[라. 주변지역과의 관계(2호)] “개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 우려가 없을 것” 이라고 규정되어 있어 개발행위허가 불가처분 및 건축허가시 축산분뇨로 인한 주변 환경오염 등 소수의 이익보다는 공익에 우선한 불가처분으로 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2010. 11. 15. 청구인에 대하여 한 개발행위허가 불가에 따른 건축허가 불가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2010. 09. 08 피청구인에게 제주시 ○○읍 ○○리 4414번지 외 1필지 상 임야 9,547.0㎡에 연면적 7,130.91㎡, 지상2층, 11동, 동물및식물관련시설(이하 이 사건 ‘계사’라 한다) 건축을 위하여 건축허가 및 개발행위허가를 신청하였다. 피청구인은 이 사건 ‘계사’ 설치 시에 발생하는 축산분뇨 냄새를 차단할 수 없고, 당해 지역은 물론 그 주변 지역에 축산분뇨 냄새로 인한 대기오염 등에 의해 환경오염의 발생을 초래할 우려가 있어, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위허가 검토사항 중 주변 지역과의 관계 부분에 적합하지 않다고 판단되어 2010. 11. 15 개발행위허가를 불허하고 건축허가 불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 2009. 2. 11. 법인을 설립하고 이 사건 육계 사업을 추진하기로 하여 2010. 8. 10. 청구인 법인 명의로 사업자등록을 하였으며, 2010. 8. 13. 제주시 구좌읍 종달리 4414 토지를 매수하여 사업부지를 확보 하였고, 2010. 8. 16. 청구인 법인이 신축할 육계시설에 대하여 지오건축사무소와 설계 및 감리계약을 체결하였으며, 2010. 9. 8. 제주시 ○○읍 ○○리 4414, 4414-3 상에 건축면적 3,668.16㎡의 계사를 신축한다는 내용의 건축허가신청을 같은 부지 9,547.0㎡에 대한 개발행위(토지형질변경)허가신청과 복합민원으로 피청구인에게 제출하였다.
나. 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가가 재량행위에 속한다고 하더라도 피청구인이 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하지 말아야 되고 사실 오인을 하거나 비례ㆍ평등의 원칙에 위배되지 않아야 한다. 또한, 육계시설은 양계시설과는 달리 분뇨냄새로 대기오염과 토지오염 가능성이 없는 친환경시설이며, 민원 발생 우려가 없는 시설이므로 불가 등 처분은 위법ㆍ부당하다.
다. 피청구인이 본 건 건축허가신청을 수리하지 않을 법령상의 제한사유도 없고 또한 중대한 공익상의 필요가 있음을 인정할 만한 아무런 증거도 없는 이상 위와 같은 피청구인의 주장은 일방적인 주장에 불과하다. 이 사건 계사시설을 하려고 하는 장소는 마을 끝부분과도 직선거리로 3.6Km이상 떨어져 있으며(주위에 마을이 없음) 거문오름이나 성산일출봉은 보이지도 않을 뿐더러 10Km이상 떨어져 있어 전혀 관계가 없는 곳이다. 청구인은 이 사건 처분 허가를 신청하면서 건축물 경관심의위원회의 심의를 거쳤고 관계된 각 부서의 의견을 수렴하였지만 아무런 문제도 발견되지 않았다.
라. 다른 지역의 예를 보더라도 피청구인의 이 사건 불허처분은 그 하자가 중대할 정도로 형평을 잃고 있다. 한림읍 지역의 경우 육계시설을 운영하는 업자가 민원발생시 자진철거 및 농작물 재배하우스로 전환하겠다는 각서를 제출하여 가설건축물 축조신고가 이루어져 운영이 되어 오고 있는데, 아직까지 단 한건의 민원도 발생하지 않았다. 조천읍 지역의 경우에는 기존 축사부지에 증축신고가 아니라 신축이었으며 관할 이장의 의견을 수렴하지도 않았고, 다만 조천읍에서는 육계가 아닌 타 축종에 대한 사육시 자진철거 하겠다는 각서를 받고 신축허가를 하였던 바 있다.
마. 이 사건 처분과 동일한 육계시설에 관하여 대전지방법원 2009구합2384호 건축및산지전용불허가처분취소 사건에서는 원고의 청구가 인용되었으며, 병아리 부화장 설치와 관련한 청주지방법원 2008구합803호 개발행위신청불허가처분취소 사건에서도 원고의 청구가 인용되었는데, 기본적으로 위 판결에서는 환경오염이 발생할 가능성이 있다는 점에 대한 피고의 입증이 부족하고 이 사건과 같은 육계시설이나 부화장은 양계시설과는 전혀 다르다는 전제하에서 피고의 불허가처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다고 판시하였다. 특히, 2009년경에는 구좌읍이 아닌 성산읍 지역 등지에서 육계시설에 대한 건축허가가 이루어졌던 사정에 비추어 보면 피청구인의 이 사건 처분은 비례, 평등의 원칙에도 위배되는 것이다.
바. 청구 외 ○○○이 제기하였던 제주지방법원 2009구합380 건축신고반려처분등 취소사건은 국민권익위원회에서 조사관이 파견되어 중재를 한 결과 원만히 합의가 되었기 때문에 상고취하를 하였던 것일 뿐이다. 피청구인은 최근 제주시 한림읍 금악리에 돈사건축을 위하여 개발행위허가 및 건축신고를 하였다가 거부된 경우를 들고 있으나, 위에서 적시한 것처럼 돈사와 이 사건 육계시설과는 전혀 다르며 위와 같은 사례를 본건에 적용할 여지는 전혀 없으므로 이 사건 처분은 부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 「국토이 계획 및 이용에 관한 법률시행령」제56조 별표 1의2 분야별 검토사항 [라. 주변지역과의 관계]는 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없는 것으로 규정하고 있는바, 개발행위 허가시에 처분권자가 모든 여건을 종합적으로 검토하여 거부처분을 할 수 있다는 것이 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
나. 또한, 「제주특별자치도 도시계획조례」 별표1 분야별 검토사항[라. 주변지역과의 관계(2호)] “개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 우려가 없을 것” 사항에 의거하여 개발행위 허가기준에 부적합하다고 판단됨으로 개발행위허가 불가함에 따라 건축허가불가 처분하였으며, 건축허가시에는 축산분뇨로 인한 주변 환경오염 등으로 인하여 소수의 이익보다는 공익보호차원에서 개발행위허가 불가에 따른 건축허가 불가 처분한 사항이다.
다. 청구인은 청구 외 오미애 등이 2회에 걸쳐 건축허가 및 개발행위허가를 신청하였으나 제주시 건축민원과에서 축산분뇨냄새로 인한 대기오염 및 주변 환경오염 발생우려 등으로 인한 사유로 개발행위허가 불가에 따른 건축허가 불가처분을 한 바도 있다. 따라서, 구좌읍 지역에 육계 용도의 건축물을 건축시에는 축산분뇨 냄새로 인한 대기오염이 의한 환경오염 발생이 우려 될 뿐만 아니라, 여러 차례에 걸쳐 개발행위 불가에 따른 건축허가 불가처분으로 행정소송과 행정심판 제기되어 원고 “기각” 된바 있어 행정의 신뢰성ㆍ형평성을 유지하기 위해서 적절한 처분을 하였다.
라. 구좌읍 세화리에 위치한 제주양계단지 등 축산단지의 축산분뇨 냄새 등으로 인하여 인근 주민들의 고통을 당하고 있다. 특히 하절기에는 축산단지와 직전거리로 4~5km 떨어진 종달리까지도 축산분뇨 냄새가 나고 있는 실정에 있으며, 이 사건 계사시설 부지의 경우 인가에서 직선거리 3.6km 떨어진 곳에 있다하여 영향이 없다고 할 수 없다.
마. 국민권익위원회에서 중재 역할을 통하여 합의서 작성한 사항은 지역주민과 청구인과의 사안으로써 합의서 작성을 하였다 하여 행정청에서 합의서를 근거로 하여 건축허가 처리 하여야 할 사항은 아니며, 관련(기관)부서 협의를 통하여 관계법령에 적합여부를 검토하여 건축허가 처리 여부를 판단하고 있으며, 지역주민의 의견은 단지 건축허가시 참고 사항이다.
바. 개발행위허가 불가에 따른 건축허가 불가 처분으로 소수의 재산권 제약을 받는 것은 사실이나 제주도의 자연환경 보호가 우선되어 혜택을 모두가 공유 할 수 있음은 물론, 장래 후손들에게 동등한 혜택이 돌아갈 수 있도록 영원히 보전되어야 할 것으로 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조
나. 「제주특별자치도 도시계획조례」제19조 별표1 개발행위허가 기준
5. 인정사실
이 사건 당사자가 우리 위원회에 제출한 자료들을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 2009. 2. 10. 제주시 ○○읍 ○○리 1366-3번지에 ○○○법인을 설립하기 위하여 정관을 작성하고 조합원 8인으로 발기하였다.
나. 청구인은 2010. 08. 10. ○○○ 법인명으로 하고 관할 세무서에 사업자 사업개시 등록을 하였다.
다. 청구인은 2010. 08. 26. 이 사건 계사에 동물 및 식물관련시설에 대하여 건축계획심의 결과 원안동의를 받은 적이 있다.
라. 청구인은 2010. 09. 08. 피청구인에게 ○○○법인 종달리 계사 신축공사를 전용목적으로 이 사건 계사에 임야 9,547.0㎡에 연면적 7,130.91㎡, 지상2층, 11동, 동물및식물관련시설 건축을 위하여 건축허가 및 개발행위허가를 신청하였다.
마. 같은 리에서는 마을에 중요한 사항이라 판단되어 2010. 9. 30. 육계 신축과 관련하여 개발위원 및 동장 연석회의를 개최한 바 있으며, 참석전원이 만장일치로 육계 신축에 반대하여 부결 되였으며, 2010. 10. 22. 리민 임시총회를 개최한 결과(투표인수 140명, 찬성 2명, 반대 135명, 무효 3명) 육계 설립에 반대하였다.
바. 이에, 피청구인은 2010. 11. 15. ‘계사’ 설치 시 주변지역에 축산분뇨 냄새, 대기오염 등 환경오염 우려로 개발행위허가를 불허하고 건축허가 불가처분 하였다.
6. 판단
가. 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」제58조 제1항 제4호 및
「제주특별자치도 도시계획조례」 별표1 분야별 검토사항[라. 주변지역과의 관계(2호)] “개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 우려가 없을 것” 이라고 규정되어 있어 개발행위허가 불가처분 및 건축허가시 축산분뇨로 인한 주변 환경오염 등 소수의 이익보다는 공익에 우선한 불가처분이라 할 것이다.
나. 판단하건대, 제주시 ○○읍은 세계자연유산인 거문오름 용암동굴계가 위치한 지역인 사실, 1988년 이후 지속적으로 구좌읍에 동물 축사의 건축허가를 불허가 또는 반려해왔고 하절기 냄새민원 다발지역으로 축산사업장 상주공무원을 지정하여 중점적으로 관리ㆍ점검 해온 사실, 이 사건 토지 주변에 오름이나 동산, 구릉과 제주올레 1코스가 위치하고 있고 이 사건 토지로부터 2.5㎞ 내지 4㎞ 떨어진 지점에 구좌읍 종달리, 상도리가 위치하고 있는 사실......중략......위 인정사실에다가 유네스코가 지정한 세계자연유산인 제주특별자치도의 청정 자연환경 보전을 위하여 국토계획법과는 별도로 제주도 특별법을 마련함으로써......중략......이 사건 처분이 객관적으로 합리적이 아니어서 타당하지 않다거나 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙이나 과잉금지 원칙에 위배하여 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 보기는 어렵다(제주지법 2009구합380 건축신고 반려 처분 등 취소)라고 판시하고 있고,
다. 또한, 계사 신축에 따른 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다(대법원 2005. 7. 14. 선고2004두6181판결)고 할 것이므로, 이 사건 계사 신축에 따른 개발행위허가가 이루어질 경우, 당해 지역은 물론 그와 동일한 조건의 구좌읍 지역 마을에서 이 사건과 유사한 개발행위허가 및 건축신고 신청이 들어올 경우 이를 허용할 수밖에 없는 점, 개발행위가 허용이 되면, ○○읍의 환경이 현저히 훼손될 우려가 예상되는 점, ○○읍은 세화리에 위치한 제주양계단지 등 대규모 축산단지의 축산분뇨 냄새 등으로 인하여 지역 주민들이 수년간 고통을 당하고 있는 점 등을 종합적으로 검토하여 처분한 사항으로 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
