【재결요지】 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 처분 당사자가 아닌 제3자의 청구로서 청구인 적격이 있는지 여부에 대해 살펴보면, 청구인들의 소유지분은 이 사건 조합의 소유로 신탁등기를 마친 점, 청구인들은 이 사건 조합의 조합원들이었으나, 이 사건 조합과 분양계약을 체결하지 않아「도시 및 주거환경정비법」제47조에 따라 조합원의 자격을 상실하여 이 사건 조합에 대하여 현금청산금 지급을 요구할 권리만을 가지는 지위에 있는 현금청산자들로서 이 사건 처분의 취소로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 없다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는「행정심판법」제13조에 의한 심판청구요건을 결한 부적법한 청구이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 8. 30. ◌◌◌◌아파트주택재건축조합에게 한 준공인가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인들은 청구외 ○○아파트주택재건축정비사업조합(이하 “조합”이라 한다)의 관리처분변경인가에 대한 부동의자들로 조합은 신탁법 제63조 및 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘집합건물법’이라 한다) 제48조의 규정에 따라 2009. 9. 17. 이후 2개월 이내에 청구인들과 협의 및 매도청구 절차를 이행하여야 함에도 이를 이행하지 않아 2009. 11. 17.자로 신탁에 의한 소유권에 대한 권리를 상실한 조합에 대하여 한 준공검사 인가(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 처분은 위법하므로 취소되어야 한다며 2013. 11. 29. 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 조합은 2005. 6. 사업시행인가, 2005. 12. 관리처분계획인가 처분을 통하여 조합원 종전토지의 소유권에 대해 권리를 확정하여 처분을 득한 바 있으며 2007. 9. 8. 관리처분계획변경결의를 한 후 2007. 11. 7. 인가 신청 후 2007. 12. 4. 울산지방법원 2007카합995, 2008카합314, 2007가합6303 판결에 의해 위 결의는 집합건물법 제47조에 따른 재건축결의 변경으로 조합원 동의 4/5에 미치지 못해 무효라는 판결 이후 피청구인은 인가처분을 보류한 후 판결에 따라 보완을 요구하였고 2007가합6303 판결에 따라 보완에 따른 새로운 결의를 인정 2009. 9. 17. 관리처분계획변경인가 처분을 하였다.
나. 청구인들은 피청구인이 이 사건 조합에 행한 관리처분계획변경인가처분의 부동의자들로 처분일로부터 집합건물법 제48조 및 도정법 제39조에 따른 매도청구대상자로 신탁계약은 이때부터 종료사유의 발생으로 정지되고 구 신탁법 제63조에 의해 청산을 위한 신탁의 유지로 신탁등기로 인한 소유권의 권리는 상실하였음에도 2개월 이내에 협의 및 매도청구를 이행한 바 없어 2009. 11. 17.자로 신탁에 의한 소유권에 대한 권리를 모두 상실하였다.
다. 피청구인은 2009. 9. 17. 관리처분계획변경인가 처분 이후 청구인과 피청구인간 행정소송에서 인가처분을 위해 정관 제18조 등에 따라 전체 조합원의 과반에 과반인 25% 이상 또는 조합원 동의는 필요 없다고 주장하나, 이는 피청구인이 도정법 제48조에 따라 인가신청일인 2007. 11. 7. 신청이후 2007. 12. 6.까지 처분결정을 하여야 하나 법적 기한을 경과하여 2007.(2009의 오기로 판단됨) 9. 17. 인가처분을 하므로 조합에게 500억 원 이상의 피해를 입혔다.
라. 과거 집합건물법 제47조의 재건축결의는 현행 도정법 제16조제2항, 동법 시행령 제26조와 동일한 내용이고, 피청구인은 2009. 1. 도정법 제16조제2항의 절차를 요구한 바 있어 위 주장을 스스로 번복하는 공정성을 잃은 자기 모순적 주장에 불과하고, 도정법 제16조제2항에 관해서는 인가신청이후 동법 시행령 제26조 각 항의 변경 없이는 동의를 변경할 수 없는데 이러한 내용을 무시하고 추가동의에 의한 보완으로 새로운 결의를 인정하여 인가처분을 하므로 스스로도 집합건물법 제47조에 관한 적용을 인정하고 있다.
마. 청구인들이 도정법 제47조 현금청산대상자에 따른 소유권 상실
- 위에서 본바와 같이 청구인들은 도정법 제47조에 따른 현금청산대상자가 아닌 동법 제39조 및 집합건물법 제48조 매도청구대상자로 조합의 분양계약과 관계가 없으며, 매매계약의 의제일인 집합건물법 제48조에 의거 2개월을 경과하여 조합은 청구인들에 대해 조합원으로서의 도정법 제47조에 따른 적용을 할 수 없다.
- 민법상 사인 간에 이루어진 신탁계약은 계약내용에 따라야 하고, 청구인과 조합의 신탁계약은 재건축사업의 진행상 형식적인 절차에 필요한 동의에 대한 신탁으로 매매 등으로 인한 권리변동에 대한 신탁이 아니므로 신탁종료 사유의 발생에 의한 소유권 확보 또한 이유 없다.
- 이 사건 조합 및 피청구인의 주장을 백번 양보하여 2010. 12. 24. 분양계약 미체결에 관한 도정법 제47조의 적용으로 현금청산대상자가 된다 하더라도 150일 이내인 2011. 5. 25.까지 협의 및 청산금 소송을 통한 신탁등기말소등기 및 소유권이전(변경)등기를 하였어야 하나, 이를 이행하지 않아 신탁계약으로 인한 소유권의 권리를 상실하였다.
바. 청구인들은 2009. 9. 17. 재건축결의 변경에 따른 부동의자들로 2009. 11. 17.이후 집합건물법 제48조 매도청구 기간을 넘겨 신탁에 의한 소유권을 상실한 조합에 대해 2013. 8. 30. 준공검사 인가 처분을 한 것은 위법하므로 취소되어야 하고(대법원 2010다73215판결 참조), 청구인들은 2010. 12. 24. 분양계약 미체결에 의한 현금청산대상자라고 하더라도 도정법 제47조에 의해 2011. 5. 25.까지 협의 및 청산을 신탁등기말소등기 및 소유권이전(변경) 등기를 한 바 없어 피청구인이 2013. 8. 30. 이 사건 조합에 대한 준공검사 인가처분은 토지소유권에 대한 권리가 없는 자에게 행한 처분으로 위법하므로 취소되어야 한다.(대법원 2010다19204판결 참조)
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 사업시행인가 및 준공인가 처분 경위
(1) ○○아파트재건축정비사업조합은 2003. 6. 30. 피청구인으로부터 조합설립인가를 받고 2005. 6. 16. 사업시행인가를 받아 ◌◌ ○○구 ○○동 223번지 외 15필지 45,063㎡를 계획면적으로 하여 주택재건축 사업을 시행하는 재건축주택조합이고 2005. 6. 16. 사업시행계획에 대하여 인가를 하고 2005. 6. 24. 이를 고시하였다.
(2) 그 후 조합은 인근부지 편입으로 구역면적이 증가함에 따라 2007. 3. 28. 피청구인에게 사업시행변경인가 신청을 하였고, 피청구인은 2007. 6. 11. 조합에 대하여 사업시행변경인가를 하고 2007. 6. 15. 이를 고시하였고, 조합은 2007. 9. 8. 관리처분계획 변경안을 수립한 후 정기총회를 개최하여 관리처분변경 및 기타 안건을 의결하였고, 피청구인은 2009. 9. 17. 위 관리처분계획(변경)인가를 하고, 2009. 9. 18. 이를 고시하였다.
(3) 조합은 공사감리자의 의견서에 소정 서류를 첨부하여 2013. 8. 19. 피청구인에게 준공인가 신청을 하였고, 피청구인은 2013. 8. 30. 준공인가하고 이를 고시하였다.
나. 이 사건 청구의 적격여부
(1)「행정심판법」제13조제1항은 ‘취소심판의 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 청구할 수 있다’라고 규정하고 있으며 여기서 말하는 ‘법률상의 이익’은 당해 처분의 근거가 되는 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하는 것이고, 간접적이거나 사실적ㆍ경제적인 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 않는다 할 것이다.
(2) 그런데 청구인들은 조합원의 자격을 상실한 현금청산자들로서 청구인들이 구하는 준공인가 취소로 보호되는 직접적이고 구체적인 아무런 이익이 없으므로 준공인가 취소를 구할 수는 없다 할 것이다.
다. 청구인들은「집합건물법」제47조의 규정에 의한 재건축 결의, 즉「도시 및 주거환경정비법」에 의한 조합설립에 동의한 자로서 매도청구 대상이 아니므로 신탁과 관련한 소유권 상실과 준공인가의 위법성을 주장할 근거가 없다.
- 청구인들(현금청산대상자)에 대해 조합에서「도시 및 주거환경정비법」제47조의 규정에 따라 협의 및 현금청산 절차를 이행하고 공탁을 완료한 바, 대법원 판례(2010. 9. 9. 선고, 2010다19024)에서 신탁등기를 마친 조합원이 현금청산자가 됐다면 해당 조합원의 재산은 조합에 귀속되기 때문에 별도의 소유권 이전등기 절차를 거치지 않아도 된다고 판시하고 있다. 따라서 이미 조합 명의로 신탁을 원인으로 한 소유권 이전 등기된 신탁재산인 토지지분은 조합으로 귀속된 바 청구인들의 부동산에 대하여 조합의 소유권 상실 사유가 없으므로 준공인가의 위법성을 다툴 여지가 없다.
라. 이상에서 본 바와 같이 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구일 뿐만 아니라 청구 이유가 없으므로 각하되어야 한다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「행정심판법」제13조
○「도시 및 주거환경정비법」제47조
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 등 각종 증거 서류와 청구인과 이해관계인이 행정심판 구술심리에 출석하여 한 진술 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 이 사건 조합은 ◌◌광역시 ○○구 ○○1동 223외 15필지 지상에 있던 산호아파트의 소유자들을 조합원들로 하여 위 아파트의 재건축 사업을 목적으로 2003. 6. 30. 피청구인으로부터 재건축주택조합설립 인가를 득하였고, 2005. 6. 16. 재건축정비사업시행 인가를 득하였다.
(나) 청구인 김◌◌은 2003. 5. 2. ○○동 산호아파트의 재건축을 결의하고 ‘재건축 결의 및 사업계획서 동의서’, ‘조합규약 동의서’, 대표자선정 동의서‘를 제출하였으며, 청구인 윤◌◌는 일자불상, 청구인 심◌◌는 2004. 5. 18. 산호아파트 주택재건축정비사업조합 가입동의서를 제출함에 따라 청구인들은 이 사건 조합의 재건축 결의에 동의한 조합원들이다.
(다) 또한, 재건축사업을 위하여 이 사건 조합과 청구인들을 포함한 조합원들의 소유부분에 관하여 2005년에 신탁계약을 체결하였고, 이를 원인으로 하여 이 사건 조합의 명의로 소유권 이전등기가 완료되었다.
(라) 피청구인은 2009. 9. 17. 이 사건 조합에게 사업시행자의 성명ㆍ주소와 사업시행 면적에 대한 관리처분계획(변경) 인가를 결정 통지하고 이를 ◌◌광역시 ○○구 고시 제2009-65호(2009. 9. 18)로 고시하였다.
(마) 이 사건 조합은 2010. 12. 24.까지를 분양신청기간으로 정하여 청구인들에게 분양계약 신청을 최고하고 2011. 2. 14. 분양계약기간을 2011. 2. 24.까지로 연장하여 분양계약에 대한 최종 최고장을 송부하였으나, 청구인들은 분양신청을 거부함에 따라 2011. 12. 29. 다음과 같은 공탁원인사실로 하여 금전 공탁하였다.
- 공탁원인사실 : 청구인들에 대하여 이 사건 조합의 조합원으로 조합정관 및 관리처분계획에 의하여 분양계약 기간 내 분양계약을 체결하지 않아 현금청산자가 되었고, 이후 당 조합의 수차 독촉에도 협의 청산 절차에 응하지 않아 부득이(중간생략) 공탁함
(마) 피청구인은 2012. 11. 16. 이 사건 조합에게 아래와 같이 주택재건축정비사업 조합설립변경인가(24차) 통보하였다.
- 변경내역
ㆍ조합원수 : 719세대 → 713세대
ㆍ현금청산자 조합원 제명(6명) : 김◌◌, 심◌◌, 윤◌◌ 외 3명
(바) 피청구인 2013. 8. 30. 이 사건 조합에게 준공인가 통지하고 같은 날 ◌◌광역시 ○○구 고시 제2013-117호로 고시하였다.
(사) 청구인은 이에 불복하여 2013. 11. 29. 행정심판을 청구하였다.
(2) 살펴보건대,
(가)「행정심판법」제13조제1항에는 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있고,
(나)「도시 및 주거환경정비법」제47조제1항제1호에는 사업시행자는 토지등 소유자가 분양신청을 하지 아니한 자에 대하여 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있다.
(3) 위 인정 사실에 의하면,
- 먼저, 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 처분 당사자가 아닌 제3자의 청구로서 청구인 적격이 있는지 여부에 대해 살펴보면,
ㆍ청구인들의 소유지분은 이 사건 조합의 소유로 신탁등기를 마친 점, 청구인들은 이 사건 조합의 조합원들이었으나, 이 사건 조합과 분양계약을 체결하지 않아「도시 및 주거환경정비법」제47조에 따라 조합원의 자격을 상실하여 이 사건 조합에 대하여 현금청산금 지급을 요구할 권리만을 가지는 지위에 있는 현금청산자들로서 이 사건 처분의 취소로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 없다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는「행정심판법」제13조에 의한 심판청구요건을 결한 부적법한 청구이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
