【재결요지】 공법상 계약이라 함은 공법상 효과의 발생을 목적으로 하는 복수당사자의 의사의 합치에 의하여 성립되는 공법행위를 말하고 이에는 행정주체와 사인간의 공법상 계약의 예로 임의적 공용부담ㆍ계약직 공무원 채용계약ㆍ행정사무위탁계약ㆍ특별행정법관계설정합의(지원입대) 등이 있다. 통장은 원래 지방자치단체가 수행하여야 할 사항 중에 주민들의 협조를 필요로 하는 비권력적 사실행위를 원활하게 달성하기 위한 방편으로 직업공무원이 아닌 주민일부가 위촉되는 것으로 그 행하는 임무가 지방자치단체의 공무이고 그 위촉근거 규정이 지방자치법에 근거하고 있는 외에 본래의 직업을 가지면서도 실비변상적인 의미에서 공과금을 면제받고 상여금을 지급받는 점 등을 종합하여 보면, 위 통장의 위촉은 사법상의 근로계약의 체결이라거나 행정상의 행정처분이라고는 볼 수 없고 공법상 계약이라고 할 것이다(서울고등법원 1997. 10. 2. 선고 97구5307 판결 참조). 결국 「지방자치법」 제4조의2 제5항에 따라 제정된 「서울특별시 도봉구 통ㆍ반 설치 조례」에 따라 이루어진 통장 위촉행위는 공무원 임명행위와 달리 당사자의 의사의 합치(합의)에 의하여 성립되는 공법상 계약의 성질을 지닌다고 할 것이다. 나아가 위 조례에서 정한 사유가 있어 이를 이유로 한 위촉행위 해제도 공법상 계약을 해지한 것으로 이를 행정처분으로 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 위 조례 제7조 제4호에 해당한다고 보아 청구인에 대하여 한 이 사건 위촉해제행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없고, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 4. 23. 결정한 청구인에 대한 통장위촉해제처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2012. 7. 9. ‘생활안전거버넌스○○구 순회교육’에 참석하였으며, 교육종료 후 진행자였던 피청구인 소속 직원을 폭행한 사건과 관련하여 법원에서 상해 및 공무집행방해로 벌금형을 선고받았다.
나. 피청구인은 「서울특별시 ○○구 통ㆍ반 설치 조례」에 따라 ○○○○동장에게 청구인에 대한 통장 위촉해제 절차를 이행토록 하였고, 2013. 4. 22.○○○동 통장추천심사위원회 심의결과 통장 위촉해제 안건이 가결됨에 따라, 2013. 4. 23.자로 청구인에 대하여 통장위촉해제를 하였다.
2. 청구인 주장
가. 2012. 7. 9. 청구인은 ‘생활안전거버넌스 ○○구 순회교육’에 참석하여 ○○○동을 대표하여 발표하였다. 그러나 사회를 맡은 공무원이 발언 중 구청의 부서를 이야기 했다는 이유로 일방적으로 발언을 끊었다. 이에 청구인은 토론회를 마치고 사회를 맡았던 공무원에게 정당한 항의와 사과를 요구하는 과정에서 몸싸움이 일어났고 쌍방이 약간의 부상을 입게 되었다. 해당 공무원은 청구인을 흥분시키며 사건화하는데 원인제공을 하였다.
나. 청구인은 이 사건으로 벌금 150만원의 형을 받고○○구 통반장 설치조례에 따라 통장직에서 해촉되었다. 이 사건은 일방적으로 회의진행을 한 관계공무원과의 감정충돌로 빚어진 사건으로, 「서울특별시 ○○구 통ㆍ반 설치 조례」 제7조 제4호의 ‘사회적 물의’의 내용이 너무나 포괄적이고 모호하다. 또한 이 사건은 조례 적용에 있어 대단히 일방적이고 주관적이며, 사회적 물의라는 것이 개인간의 분쟁도 해당되는 것인지 주민들과의 관계 속에서 발생한 사안이어야 하는지 그 판단기준이 없고, 조례의 관련조항을 보다 구체적으로 개정할 필요가 있다.
다. 공직에 있는 자가 약식기소 벌금형을 받았다면 적정한 징계처분이 내려졌을 것이나 청구인의 경우는 해촉 처분 밖에 없고, 쌍방과실이 있는 사안에 대하여 일방만 책임을 지는 것은 형평성의 문제가 있으며, 청구인은 이 사건과 관련하여 대법원에 상고 중인데도 약식 벌금형이 결정된 때부터 통장해촉을 시달한 피청구인의 행정조치는 재량권 일탈과 남용행위로 헌법에 따른 무죄 추정의 원칙에 위반하는 위법한 처분이다.
3. 피청구인 주장
가. 통장 위촉행위는 공무원의 임명행위와 달리 당사자의 합의에 의한 공법상 계약의 성질을 지닌다고 할 것이어서 그 위촉행위를 해지한 피청구인의 이 건 위촉해제 행위가 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없으므로 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이므로, 청구인의 청구는 각하되어야 한다.
나. 그렇지 않더라도 청구인의 직원 폭행사건에 대한 자체 민원조사 및 재판결과 형법 제136조 제1항, 제257조 제1항의 적용을 받아 벌금형에 처한 범죄사실로 확인됨에 따라, 「서울특별시○○구 통ㆍ반 설치 조례」 제7조 제4호 “사회적 물의를 일으키거나 민원을 발생시켜 통ㆍ반장의 품위를 손상하였을 때”에 해당되어 조례 규정에 따라 적법한 절차를 거쳐 위촉해제 하였으므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부
가. 관계 법령
행정심판법 제2조, 제3조
나. 판단
1) 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 청구인은 2012. 7. 9. ‘생활안전거버넌스 ○○구 순회교육’ 후 피청구인 소속 직원을 폭행하였고, 피청구인 소속 직원은 2012. 7. 13. ○○경찰서에 청구인을 고소하였다.
나) 청구인은 2012. 11. 29. 서울북부지방법원으로부터 상해, 공무집행방해로 벌금 150만원의 형을 선고받았으며, 이에 항소하였으나 2013. 3. 28. 위 항소가 기각되었고, 2013. 4. 4. 대법원에 상고하였으나, 2013. 6. 17. 위 상고가 기각되었다.
다)○○○○동장은 2013. 4. 22. ○○○동 통장추천심사위원회를 개최하여 청구인의 통장위촉해제 안건을 심의한 결과(가결)를 피청구인에게 통보하였다.
라) 피청구인은 2013. 4. 23.자로 청구인에 대하여 통장위촉을 해제하였다.
2) 직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다.
가) 「행정심판법」 제2조 제1호 및 제3조 제1항에 의하면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로, 행정청의 처분 또는 부작위는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정되어 있다.
또한 「서울특별시 ○○구 통ㆍ반 설치 조례」 제7조에 의하면, 구청장과 동장은 통ㆍ반장이 사회적 물의를 일으키거나 민원을 발생시켜 통ㆍ반장의 품위를 손상하였을 때에는 위원회 심의를 거쳐 해당 통ㆍ반장의 위촉을 즉시 해제하여야 한다고 되어 있다.
나) 이 사건에 관하여 본다.
공법상 계약이라 함은 공법상 효과의 발생을 목적으로 하는 복수당사자의 의사의 합치에 의하여 성립되는 공법행위를 말하고 이에는 행정주체와 사인간의 공법상 계약의 예로 임의적 공용부담ㆍ계약직 공무원 채용계약ㆍ행정사무위탁계약ㆍ특별행정법관계설정합의(지원입대) 등이 있다.
통장은 원래 지방자치단체가 수행하여야 할 사항 중에 주민들의 협조를 필요로 하는 비권력적 사실행위를 원활하게 달성하기 위한 방편으로 직업공무원이 아닌 주민일부가 위촉되는 것으로 그 행하는 임무가 지방자치단체의 공무이고 그 위촉근거 규정이 지방자치법에 근거하고 있는 외에 본래의 직업을 가지면서도 실비변상적인 의미에서 공과금을 면제받고 상여금을 지급받는 점 등을 종합하여 보면, 위 통장의 위촉은 사법상의 근로계약의 체결이라거나 행정상의 행정처분이라고는 볼 수 없고 공법상 계약이라고 할 것이다(서울고등법원 1997. 10. 2. 선고 97구5307 판결 참조).
결국 「지방자치법」 제4조의2 제5항에 따라 제정된 「서울특별시 도봉구 통ㆍ반 설치 조례」에 따라 이루어진 통장 위촉행위는 공무원 임명행위와 달리 당사자의 의사의 합치(합의)에 의하여 성립되는 공법상 계약의 성질을 지닌다고 할 것이다. 나아가 위 조례에서 정한 사유가 있어 이를 이유로 한 위촉행위 해제도 공법상 계약을 해지한 것으로 이를 행정처분으로 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 위 조례 제7조 제4호에 해당한다고 보아 청구인에 대하여 한 이 사건 위촉해제행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없고, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.
