【재결요지】 이 사건 제2차 설립변경인가 처분은 이 사건 최초 설립인가처분과는 별개의 새로운 조합설립인가처분으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 제2차 설립변경인가처분은 이 사건 최초 설립인가처분과는 전혀 다른 새로운 조합설립인가처분으로 봄이 상당한 이상, 이 사건 최초 설립인가처분이 무효가 되었다고 하더라도 그 하자가 이 사건 제2차 설립변경인가처분과 이를 기초로 이루어진 이 사건 처분에 영향을 준다고 할 수 없다. 또한 이 사건 처분은 기존 분양공고 및 분양신청결과와 이를 반영한 관리처분계획인가 및 수차례의 변경인가 과정에서 이미 분양계약체결기간에 분양계약을 체결하지 않음으로써 법리상 조합원의 지위를 상실한 자들에 대한 분양분을 조합원 분양분에서 제외시키는 내용에 불과하므로 새롭게 분양공고를 하고 분양을 기다리는 절차를 거치지 않더라도 이미 조합원의 지위를 상실한 자들에게 손해가 된다고 할 수 없으며, 오히려 참가인 조합과 조합원들에게는 새로이 분양절차를 거치도록 하는 것은 동일한 절차의 무용한 반복을 요구하고 추가적 비용도 지출하도록 하는 것이 되어 부당하다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 피청구인이 관련법에서 정한 절차에 따라 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 4. 22. 참가인 조합에 대하여 한 관리처분계획변경인가처분은 무효임을 확인한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 아현제4구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회는 2006. 9. 12. 서울시 ○○구 ○○동○○○번지 일대 64,452.96㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에 지상 22층 이하 아파트 18개동(1,150세대) 및 부대복리시설을 신축하는 주택재개발사업을 추진하고자 이 사건 정비구역 내의 전체 토지등 소유자의 5분의 4이상의 동의를 얻어 조합설립인가신청을 하였고, 피청구인은 2006. 11. 29. 아현제4구역주택재개발정비사업조합(이하 ‘참가인 조합’이라한다) 설립을 인가(이하 ‘이 사건 최초 설립인가처분’이라 한다) 하였다.
나. 위 조합의 일부조합원들이 2009. 9. 30. 이 사건 최초 설립인가처분에 대해 조합설립무효확인의 소를 제기하자 참가인 조합은 2010. 5. 10. 피청구인에게 조합설립변경인가 신청을 하였고, 피청구인은 2010. 5. 31. 참가인 조합에 대하여 조합설립변경인가처분(이하 ‘이 사건 제1차 설립변경인가처분’이라 한다)을 하였다.
다. 그 후 일부 조합원들이 2010. 8. 24. 제1차 설립변경인가처분 취소의 소를 제기하였고, 서울행정법원이 2011. 4. 1. 제1차 설립변경인가 처분을 취소하는 판결을 선고하자 참가인 조합은 2011. 5. 13. 피청구인에게 조합설립변경인가신청을 하였으며, 피청구인은 2011. 5. 20. 참가인 조합에 대하여 조합설립변경인가처분(이하 ‘이 사건 제2차 설립변경인가처분’이라 한다)을 하였다.
라. 한편, 대법원은 2012. 12. 27. 이 사건 최초 설립인가 처분이 무효임을 판결을 선고하였고, 참가인 조합이 2013. 3. 26. 소요비용추산액, 수입추산액 및 분양대상토지 등의 소유자 종전평가액, 공동주택 및 상가분양 처분계획 등의 변동으로 관리처분계획변경인가를 신청하자, 피청구인은 2013. 4. 22. 관리처분계획변경인가처분(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다)을 하고 이를 고시하였다. 이에 청구인은 이 사건 처분의 무효 확인을 구하는 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 최초설립인가처분이 대법원 판결로 무효 확인되었기 때문에 아현제4구역재개발정비사업은 기본계획수립, 구역지정만 유효하고 조합설립인가 이후 모든 절차는 무효이며, 따라서 이 사건 처분 역시 무효이다.
나.「도시 및 주거환경정비법」에 위임규정이 없음에도 정관에 분양신청 후 분양계약을 체결하지 않은 자를 현금청산자로 규정하였고, 조합원의 숫자에 변동이 있으려면 분양신청 마감 후 관리처분계획을 변경하여야 하나 분양신청 마감이 없었으므로 이 사건 처분은 무효이다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 최초설립인가처분이 대법원 판결로 무효가 되었다고 이 사건 제2차 설립변경인가 처분(서울고등법원은 실질적으로 조합설립 인가요건 충족에 따라 이루어진 새로운 조합설립 인가 처분이라고 보았다)까지 무효가 되는 것은 아니다. 따라서 참가인 조합의 관리처분변경계획 수립 행위가 유효한 이상 이 사건 처분은 적법하다.
나. 참가인 조합과 일부 조합원간의 조합원 지위와 관련 소송에서 서울서부지방법원이 ‘분양계약 체결기간 내에 분양계약을 체결하지 아니하였다면 정관에 따라 현금청산자로 될 뿐 아니라 조합원으로서의 지위를 상실한다’ 고 판시한 바 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
도시 및 주거환경정비법 제47조 제1항, 제48조 제1항
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 아현제4구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회가 2006. 9. 12. 조합설립인가신청을 하자, 피청구인은 2006. 11. 29. 이 사건 최초설립인가처분을 하였다.
나) 참가인조합은 2007. 9. 경 조합원들로부터 분양신청을 접수받은 후 2007. 10. 25. 관리처분 총회를 개최하여 분양신청결과를 토대로 수립한 분양설계 및 관리처분계획기준(안) 등을 승인하는 내용의 관리처분계획(안) 승인의 건을 의결하여 2007. 11. 29. 피청구인에게 관리처분계획 인가를 신청하였고, 피청구인은 2008. 6. 5. 관리처분계획인가처분을 하였는데 청구인은 현금청산대상자로 분류되었다.
다) 참가인 조합의 일부 조합원들은 2009. 9. 30. 조합설립동의서의 효력을 문제 삼아 이 사건 최초 설립인가 처분에 대해 조합설립무효확인의 소를 제기하였다.
라) 참가인 조합은 2009. 11. 30. 임시총회를 개최하고 전체 조합원의 과반수(834명 중 476명, 동의율 57.07%)의 찬성으로 관리처분계획인가 변경의 건을 의결하였고, 피청구인은 2010. 4. 1. 관리처분계획변경인가처분을 하였다.
마) 국토해양부 장관은 2010. 3. 5. 각 지방자치단체에 “동의서 상에 비용분담에 관한 사항이 명확하게 기재되어 있지 않다는 등의 사유로 조합설립 무효 확인 소송이 진행 중에 있는 경우 새로이 건축규모, 건축물의 설계개요와 비용부담에 관한 사항을 기재하여 토지등소유자의 4분의 3이상 및 토지 면적의 2분의 1이상의 토지소유자의 동의를 득해 주택재개발조합설립 변경인가를 신청하는 경우에는 그 변경인가가 가능하다” 고 질의회신 사례를 통보하였다.
바) 참가인 조합은 2010. 5. 8. 정기총회를 개최하여 종전 분양신청결과를 토대로 동ㆍ호수 추첨사항 및 추첨결과를 반영하여 조합설립변경의 건을 의결하고 건설되는 건축물의 설계의 개요, 공사비 개요액을 기재한 조합설립동의서를 받아 이를 첨부하여 2010. 5. 10. 피청구인에게 조합설립변경인가 신청을 하였고, 피청구인은 2010. 5. 31. 참가인 조합에 대하여 이 사건 제1차 설립변경인가처분을 하였다.
사) 참가인조합은 2010. 10. 15. 임시총회를 개최하여 조합원 829명 중 610명이 참석한 가운데 582명의 찬성으로 2010. 5. 8.자 정기총회에서 의결된 동ㆍ호수 추첨사항 및 추첨 결과를 재확인하는 내용의 ‘동ㆍ호수 추첨 확인의 건’을 의결함과 아울러 ‘관리처분 계획 수립의 건’을 의결하였고, 피청구인은 2010. 11. 29. 관리처분계획변경인가처분을 하였다.
아) 참가인조합의 일부조합원들은 2010. 8. 24. 이 사건 제1차 설립변경인가처분에 대해 취소 소송을 제기하였고, 서울행정법원은 2011. 4. 1. 제1차 설립변경인가처분의 취소를 명하는 판결을 선고하였다.
자) 참가인조합은 ‘건설되는 건축물의 설계 개요’, ‘공사비 개산액’을 기재한 조합설립동의서를 새로 받은 후 2011. 5. 11. 정기총회를 개최하여 새로운 집행부를 구성하고, 동의서를 첨부하여 조합설립변경인가신청을 하였고, 피청구인은 2011. 5. 20. 이 사건 제2차 설립변경인가 처분을 하였다.
차) 참가인조합은 2011. 8. 5. 새로 관리처분 총회를 개최하여 2010 5. 8. 의결한 관리처분계획에서 정한 분양가를 분양시점에 맞게 조정하는 내용을 반영한 관리처분계획안을 의결하였고, 피청구인은 2011. 8. 26. 관리처분계획변경인가처분을 하였다.
카) 대법원은 2012. 12. 27. 이 사건 최초 설립인가처분이 무효임을 확인하였다.
타) 참가인 조합이 2013. 3. 26. 소요비용추산액, 수입추산액 및 분양대상토지 등의 소유자 종전평가액, 공동주택 및 상가분양 처분계획 등의 변동으로 관리처분계획변경인가를 신청하자, 피청구인은 2013. 4. 22. 이 사건 처분을 하고 2013. 4. 25 이를 고시(마포구 고시 제2013-74호)하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가)「도시 및 주거환경정비법」제48조 제1항에 의하면 사업시행자는 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청 현황을 기초로 분양설계, 분양대상자의 주소 및 성명, 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기, 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세, 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액, 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경ㆍ중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같다고 규정하고 있다. 같은 법 제47조에 의하면 사업시행자는 토지등 소유자가 분양신청을 하지 아니한 자 또는 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자이거나 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 해당하는 경우에는 분양신청기간 종료일의 다음 날 또는 그 관리처분계획의 인가를 받은 날의 다음 날로부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 청구인은 이 사건 최초 설립인가처분이 대법원에서 무효로 확인되었으므로 이 사건 처분도 무효라고 주장한다.
그러나 참가인 조합은 정비구역내 토지등 소유자들을 상대로 조합설립동의서를 새로 받은 후 정기총회를 개최하고, 이후 새로운 집행부를 구성하여 피청구인에게 2차조합설립변경인가신청을 하였으며, 피청구인은 위 신청에 대하여 참가인 조합이 새로 받은 조합설립동의서에 의할 때 법정동의율을 충족하였다고 판단하여 이 사건 제2차 설립변경인가처분을 하였던 것인바, 조합설립변경인가처분도 정비사업조합에게 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초 조합설립인가처분과 다를 바 없으므로, 조합설립인가처분의 위법 여부 또는 효력 유무에 관한 다툼이 있어 조합이 처음부터 다시 조합설립인가에 관한 절차를 밟아 조합설립변경인가를 받았고, 그 조합설립변경인가처분이 새로운 조합설립인가처분으로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있다(대법원 2013. 2. 28. 선고 2012다74816 판결 참조)고 할 것이므로 이 사건 제2차 설립변경인가 처분은 이 사건 최초 설립인가처분과는 별개의 새로운 조합설립인가처분으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 제2차 설립변경인가처분은 이 사건 최초 설립인가처분과는 전혀 다른 새로운 조합설립인가처분으로 봄이 상당한 이상, 이 사건 최초 설립인가처분이 무효가 되었다고 하더라도 그 하자가 이 사건 제2차 설립변경인가처분과 이를 기초로 이루어진 이 사건 처분에 영향을 준다고 할 수 없다.
(2) 또한 청구인은「도시 및 주거환경정비법」에 위임규정이 없음에도 정관에 분양신청 후 분양계약을 체결하지 않은 자를 현금청산자로 규정하였고, 조합원의 숫자에 변동이 있으려면 분양신청 마감 후 관리처분계획을 변경함에도 분양신청 마감이 없이 이 사건 처분을 하였으므로 무효라고 주장한다.
그러나, 분양계약 체결기간 내에 분양계약을 체결하지 아니함으로써 특별한 사정이 없는 한 현금청산대상자가 될 수 있다는 정관 규정은 조합원으로 하여금 관리처분계획이 인가된 이후라도 조합원의 지위에서 이탈하여 현금청산을 받을 기회를 추가로 부여하기 위한 데에 그 취지가 있으므로 그 내용이「도시 및 주거환경정비법」에 위배되어 무효라고 볼 수 없고(대법원 2011.7.28. 선고 2008다91364 판결 참조), 이 사건 처분은 기존 분양공고 및 분양신청결과와 이를 반영한 관리처분계획인가 및 수차례의 변경인가 과정에서 이미 분양계약체결기간에 분양계약을 체결하지 않음으로써 법리상 조합원의 지위를 상실한 자들에 대한 분양분을 조합원 분양분에서 제외시키는 내용에 불과하므로 새롭게 분양공고를 하고 분양을 기다리는 절차를 거치지 않더라도 이미 조합원의 지위를 상실한 자들에게 손해가 된다고 할 수 없으며, 오히려 참가인 조합과 조합원들에게는 새로이 분양절차를 거치도록 하는 것은 동일한 절차의 무용한 반복을 요구하고 추가적 비용도 지출하도록 하는 것이 되어 부당하다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다.
따라서 피청구인이 관련법에서 정한 절차에 따라 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
