【재결요지】 사건 처분의 경우 ① 이 사건에 적용되는 「구 도정법」 제13조 제2항은 개정된 현행 「도정법」제13조 제2항과 달리 ‘시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다.’라고만 규정하고 있었을 뿐 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자의 동의 시기를 정비구역 지정 고시 이후로 제한하는 규정을 두고 있지 않았던 점, ② 구 도정법 제3조 및 제4조에 의하면 특별시장ㆍ광역시장 또는 시장이 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위가 포함된 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 수립하면 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장은 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비사업의 명칭, 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 시ㆍ도지사에게 정비구역 지정을 신청하도록 되어 있는 점, ③ 「서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례」제6조도 구청장이 주민요구에 의하여 정비구역의 지정을 입안하고자 하는 때에는 토지등소유자 총수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 하고, 이 경우 「구 도정법」 제13조 제2항의 규정에 의하여 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자도 정비구역 지정 입안에 동의한 것으로 본다고 규정함으로써 정비구역 지정 전 추진위원회의 구성 및 승인을 예정하여 장차 정비사업시행자인 조합으로 발전할 추진위원회로 하여금 정비계획의 수립단계에서부터 참여할 수 있도록 하고 있는 점, ④ 건설교통부 장관이 2003. 9. 2.자로 시행ㆍ하달한「정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준」에 의하면, 도시ㆍ주거환경정비기본계획이 수립되어 있던 시는 당해 지역이 기본계획에 반영되어 있는 경우에는 정비구역 지정 전이라도 추진위원회 승인이 가능하도록 하고 있었던 점, ⑤ 「구 도정법」제17조, 「구 도정법 시행령」(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 제5호는 추진위원회의 승인신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지등소유자의 동의자 수에서 제외하도록 규정함으로써 토지등소유자로 하여금 승인신청 전에는 언제라도 동의를 철회하도록 보장하고 있는 점 등을 종합하면, 비록 이 사건 승인처분이 정비구역의 지정ㆍ고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 이루어진 것이라고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2006. 8. 7. 공덕동단독주택재건축정비사업조합설립추진위원회에 대하여 한 설립승인처분은 무효임을 확인한다.
【이유】 1. 사건개요
공덕동단독주택재건축정비사업설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라 한다)가 2006. 6. 7. 정비예정구역인 서울시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다) 토지 등 소유자 180명의 동의를 얻어 피청구인에게 조합설립추진위원회 승인신청서를 제출하자, 피청구인은 2006. 8. 7. 주택재건축정비사업조합설립추진위원회 설립을 승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 청구인은 2013. 4. 19. 이 사건 처분의 무효 확인을 구하는 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 정비구역은 아파트나 연립주택과 같은 법정 주택단지가 존재하지 않는 단독주택지역으로 「도시 및 주거환경정비법」에 근거하여 시행하는 주택재건축사업은 정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자를 동의 대상자로 하여 시행할 수 있는 것이다. 그러나 피청구인은 서울시의 이 사건 정비구역에 대한 주택재건축정비구역 지정ㆍ고시가 이루어지지 않은 상태에서 이 사건 처분을 하였는바, 정비구역이 지정되지 않았다면 토지 등 소유자의 범위를 확정할 수 없으므로 이 사건 처분은 당연무효이다.
3. 피청구인 주장
이 사건 정비구역은 2006. 3. 23. 서울시 도시ㆍ주거환경정비기본계획(서울시 고시 제2006-95)이 수립되어 정비예정구역으로 지정되어 토지 등 소유자의 범위가 확정되어 있었고, 당시 처분 법률은 추진위원회 구성에 관한 토지 등 소유자의 동의시기를 정비구역 지정고시 이후로 제한하는 별도 규정이 없었으므로 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
구 도시 및 주거환경정비법(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도정법’이라 한다) 제2조, 제3조, 제4조, 제13조
구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 9. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도정법 시행령’이라 한다) 제28조
구 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례(2008. 2. 1. 서울특별시조례 제4601호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 서울시 도시정비 조례’라 한다) 제6조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 서울시장은 2006. 3. 23. 이 사건 정비구역이 포함된 서울시 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 수립하여 고시(서울시 고시 제2006-95호)하였다.
나) 이 사건 추진위원회는 2006. 6. 7. 이 사건 정비구역내 토지 등 소유자 180명의 동의를 얻고 대표자를 청구외 홍○○로 하는 조합설립추진위원회설립 추진신청서를 피청구인에게 제출하였다.
다) 피청구인은 2006. 8. 7. 이 사건 처분을 하였다.
라) 서울시장은 2011. 6. 30. 공덕1주택재건축정비구역 지정 및 지형도면 고시를 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가)「구 도시 및 주거환경정비법」제13조, 제17조 및 같은 법 시행령 제28조는 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하기 위해 조합을 설립하고자 하는 경우 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 건설교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다고 하면서 추진위원회의 승인신청 전 또는 조합설립의 인가신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지등소유자의 동의자수에서 제외하는 것으로 규정하고 있다. 같은 법 제3조 및 제4조는 특별시장ㆍ광역시장은 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위 등이 포함된 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 10년 단위로 수립하여야 하고, 시장ㆍ군수는 기본계획에 적합한 범위안에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비사업의 명칭, 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 한다고 규정하고 있다.
「구 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례」제6조는 「도시 및 주거환경 정비법」제13조의 규정에 의하여 승인받은 조합설립추진위원회와 토지 등의 소유자는 관할 구청장에게 정비구역지정에 대한 입안을 제안할 수 있으며, 제13조제2항의 규정에 의하여 조합설립추진위원회의 구성에 동의한 자는 정비구역지정의 입안제안에 동의한 것으로 본다고 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 청구인은 정비구역 지정이 없는 상태에서는 그 토지 등 소유자의 범위를 확정할 수 없으므로 이 사건 처분이 무효라고 주장하는바, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대ㆍ명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결, 대법원 2007. 9. 21. 선고 2005두11937 판결 등 참조). 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없는 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결 등 참조).
(2) 이 사건 처분의 경우 ① 이 사건에 적용되는 「구 도정법」 제13조 제2항은 개정된 현행 「도정법」제13조 제2항과 달리 ‘시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다.’라고만 규정하고 있었을 뿐 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자의 동의 시기를 정비구역 지정 고시 이후로 제한하는 규정을 두고 있지 않았던 점, ② 구 도정법 제3조 및 제4조에 의하면 특별시장ㆍ광역시장 또는 시장이 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위가 포함된 도시ㆍ주거환경정비기본계획을 수립하면 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장은 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비사업의 명칭, 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 시ㆍ도지사에게 정비구역 지정을 신청하도록 되어 있는 점, ③ 「서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례」제6조도 구청장이 주민요구에 의하여 정비구역의 지정을 입안하고자 하는 때에는 토지등소유자 총수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 하고, 이 경우 「구 도정법」 제13조 제2항의 규정에 의하여 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자도 정비구역 지정 입안에 동의한 것으로 본다고 규정함으로써 정비구역 지정 전 추진위원회의 구성 및 승인을 예정하여 장차 정비사업시행자인 조합으로 발전할 추진위원회로 하여금 정비계획의 수립단계에서부터 참여할 수 있도록 하고 있는 점, ④ 건설교통부 장관이 2003. 9. 2.자로 시행ㆍ하달한「정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준」에 의하면, 도시ㆍ주거환경정비기본계획이 수립되어 있던 시는 당해 지역이 기본계획에 반영되어 있는 경우에는 정비구역 지정 전이라도 추진위원회 승인이 가능하도록 하고 있었던 점, ⑤ 「구 도정법」제17조, 「구 도정법 시행령」(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 제5호는 추진위원회의 승인신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지등소유자의 동의자 수에서 제외하도록 규정함으로써 토지등소유자로 하여금 승인신청 전에는 언제라도 동의를 철회하도록 보장하고 있는 점 등을 종합하면, 비록 이 사건 승인처분이 정비구역의 지정ㆍ고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 이루어진 것이라고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
