【재결요지】 보건복지부장관(식품정책과장)은 질의 회신에서 질병 치료 효능으로 소비자에게 오인ㆍ혼동을 줄 수 있으므로 사용하지 않는 것이 바람직하다고 하면서도 식품위생법 위반여부를 판단하기 어렵다고 언급한 점, 이 사건 제품광고가 특정 질병의 치료ㆍ예방을 주된 목적으로 한다는 내용을 포함하고 있지 않은 점, 사회일반인의 평균적 인식 기준에서 볼 때 이 사건 제품광고 내용이 식품광고가 아닌 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 표현이라고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 판단해볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은「식품위생법」을 확대해석 한 위법한 처분이라 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 1. 23. 청구인에 대하여 한 15일의 영업정지처분을 취소한다
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 23. 청구인에 대하여 한 15일의 영업정지처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 청구인이 인터넷 홈페이지(http://○○○○○○○○○○.co.kr. 이하 ‘이 사건 홈페이지’라 한다)를 통하여 ‘마달발 니라 시럽’이라는 제품을 판매ㆍ홍보하면서 “체내의 독소정화”, “자연정화 요법”, “지나치게 많은 지방 또는 축적물을 우리 몸에서 제거하는 것을 목적” 등의 표현(이하 ‘이 사건 제품 광고’라 한다)으로 소비자들로 하여금 질병 치료에 효능이 있는 것으로 오인ㆍ혼동할만한 표시 광고를 함으로써 허위표시 등을 금지하고 있는「식품위생법」제13조를 위반하였다는 이유로 2013. 1. 23. 청구인에 대하여 15일의 영업정지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 제품 광고는 특정질병의 치료ㆍ예방 등이 직접적이고 주된 목적인 양 광고하지 않았고, 문제가 된 “체내의 독소정화”, “자연정화 요법” 등의 표현이 소비자들에게 질병치료에 효능이 있는 것으로 오인 혼동할 내용도 아니며, 경쟁회사에서 신고한 것 이외에는 허위광고라고 문제를 제기하고 있는 소비자도 없었다. 또한 다른 동종업체에서도 이 사건 제품 광고와 같은 정도의 표현을 일반적으로 하고 있으므로, 이 사건 제품 광고 표현에 다소 문제가 있었다면 행정지도를 통해서도 충분히 그 목적을 달성할 수 있음에도 불구하고 영업처분을 한 것은 재량권 남용이며, 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
이 사건 처분의 이유가 된 “체내의 독소정화”, “자연정화 요법”, “지나치게 많은 지방 또는 축적물을 우리 몸에서 제거하는 것을 목적” 등의 광고 표현에 대한 피청구인의 자의적 해석을 방지하기 위해 보건복지부 및 서울시 식품안전과 질의회신을 통해「식품위생법」규정에 위반됨을 확인 후 처분한 것으로 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
식품위생법 제13조 제1항, 제75조
식품위생법 시행규칙 제8조, 제89조 별표 23
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2012. 8. 7. 이 사건 홈페이지에서 소비자를 우롱하는 과대광고를 하고 있으니 철저히 조사하여 조치를 취해야 한다는 민원을 접수하였다.
나) 피청구인은 2012. 10. 04. 보건복지부장관에게 특정 질병 명칭에 대한 표시 없이 “체내의 독소정화”, “자연정화 요법”, “지나치게 많은 지방 또는 축적물을 우리 몸에서 제거하는 것을 목적” 등의 광고 표현을 사용했을 경우 허위 표시등의 금지를 규정한 「식품위생법」제13조에 위반되는지 여부를 질의하였다.
다) 보건복지부장관은 2012. 12. 13. 특정 질병 명칭의 표시가 없는 경우에는 「식품위생법」 위반여부를 판단하기 어려우나, “체내의 독소정화”, “자연정화 요법”, “지나치게 많은 지방 또는 축적물을 우리 몸에서 제거하는 것을 목적” 등의 표현은 질병 치료 효능으로 소비자들에게 오인ㆍ혼동을 줄 수 있으므로 사용하지 않는 것이 바람직하는 내용으로 질의 회신하였다.
라) 피청구인은 2012. 12. 26. 청구인에 대하여「식품위생법」제13조 허위표시 등의 금지 위반을 이유로 영업정지 15일의 행정처분을 사전통지하고 청문 안내 및 의견제출 기회를 부여하였으며, 청구인은 2013. 1. 10. 청문에 출석하고 의견을 진술하였다.
마) 피청구인 2013. 1. 23. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 관하여 살펴본다.
가)「식품위생법」제13조, 제75조 및 같은 법 시행규칙 제8조, 제89조 별표 23에 의하면 누구든지 식품 등의 명칭ㆍ제조방법, 품질ㆍ영양 표시, 유전자 재조합식품 등 및 식품이력추적관리 표시에 관하여는 질병의 예방 및 치료에 효능ㆍ효과가 있거나 의약품 또는 건강기능식품으로 오인ㆍ혼동할 우려가 있는 내용의 표시ㆍ광고, 사실과 다르거나 과장된 표시ㆍ광고, 소비자를 기만하거나 오인ㆍ혼동시킬 우려가 있는 표시ㆍ광고, 다른 업체 또는 그 제품을 비방하는 광고에 해당하는 허위ㆍ과대ㆍ비방의 표시ㆍ광고를 하여서는 아니 되고, 이를 위반한 경우에는 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있다고 정하고 있으며, 질병의 예방 또는 치료에 효능이 있다는 내용으로 허위 표시 또는 과대광고를 한 경우 1차위반시 영업정지 15일과 해당제품의 폐기를 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
위 인정사실 및 관련자료 등에 의하면, 피청구인은 이 사건 제품 광고가「식품위생법」제13조의 허위표시 금지조항을 위반하여 소비자로 하여금 질병 치료에 효능이 있는 것으로 오인ㆍ혼동할 우려가 있는 내용의 표시 광고라는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 위 법령 규정은 식품의 약리적 효능에 관한 표시ㆍ광고를 전부 금지하고 있는 것으로 볼 것은 아니므로 그러한 내용의 표시ㆍ광고라 하더라도 그것이 식품으로서 갖는 효능이라는 본질적 한계 내에서 식품에 부수되거나 영양섭취의 결과 나타나는 효과임을 표시ㆍ광고하는 것과 같은 경우에는 허용된다고 보아야 한다. 즉, 위 법령조항은 식품 등에 대하여 마치 특정 질병의 치료ㆍ예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시ㆍ광고하여 소비자로 하여금 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 표시ㆍ광고만을 규제하고 있는 것이라고 한정적으로 해석하여야 할 것이고, 어떠한 표시ㆍ광고가 식품광고로서의 한계를 벗어나 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 것인지는 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 법적용기관이 구체적으로 판단하여야 하는 것이다(대법원 2006.11.24. 선고 2005도844 판결 참조).
비록 피청구인은 보건복지부장관의 질의회신을 토대로 이 사건 처분을 하였다고는 주장하나, 보건복지부장관(식품정책과장)은 질의 회신에서 질병 치료 효능으로 소비자에게 오인ㆍ혼동을 줄 수 있으므로 사용하지 않는 것이 바람직하다고 하면서도 식품위생법 위반여부를 판단하기 어렵다고 언급한 점, 이 사건 제품광고가 특정 질병의 치료ㆍ예방을 주된 목적으로 한다는 내용을 포함하고 있지 않은 점, 사회일반인의 평균적 인식 기준에서 볼 때 이 사건 제품광고 내용이 식품광고가 아닌 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 표현이라고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 판단해볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은「식품위생법」을 확대해석 한 위법한 처분이라 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
