【재결요지】 청구인은 건축법상 주용도가 ‘고시원’인 이 사건 건물에서 ‘불특정 다수인’을 상대로 영업을 함에 따라 「구 특별법」 제9조 제1항에서 규정하고 있는 ‘다중이용업주’에 해당되며, 피청구인이 위 법 위반사항에 대하여 청구인에게 시정명령을 하고 그 시정명령이 이행되지 않자 관련 법령에 규정된 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 또한 청구인은 피청구인이 2012. 9. 11. 청구인에게 시정ㆍ보완명령처분을 하면서 「행정절차법」 제21조 제1항에 따른 사전통지 절차를 거치지 않았으므로, 위 시정ㆍ보완명령처분에 근거한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, 위 시정ㆍ보완명령은 상당한 기간을 정하여 「구 특별법」 위반 사항에 대하여 다중이용업주에게 불법을 시정할 기회를 부여하는 처분이므로, 「행정절차법」 제21조 제4항 제3호에서 규정하고 있는 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당된다고 봄이 상당한 바, 청구인의 위 주장은 이유없다.
따라서 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 13. 청구인에 대하여 한 이행강제금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 서울시 oo구 00동 000-22 소재 지하 1층 내지 지상 5층 및 옥탑1층의 주용도가 제2종근린생활시설(고시원)인 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유주로서, 피청구인은 이 사건 건물의 지하1층 통로상 방화문을 구획하여 비상구(계단)를 폐쇄한 사실을 확인한 후, 청구인에게 위 방화문을 제거하고 비상구를 확보할 것을 명하는 시정ㆍ보완 명령 및 이행강제금 부과처분 사전예고를 하였으나, 청구인이 이를 이행하지 않자 2012. 11. 13. 청구인에 대하여 200만원의 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인의 주장
피청구인은 이 사건 건물이 「건축법」상 ‘고시원’으로 건축허가를 받았다는 점에 착안하여 청구인이 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」상 ‘고시원’을 하고 있다는 전제하에서 이 사건 처분을 하였으나, 위 특별법은 화재 등 재난 그 밖의 위급한 상황으로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호함을 목적으로 하는데 반하여, 「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조 및 설비의 기준과 건축물의 용도 등을 정하여 건축물의 안전 등을 도모함을 목적으로 하는 것으로 위 각 법률은 입법목적과 규율대상이 전혀 다르므로, 위 특별법상의 안전시설 등의 기준을 위반하였는지 여부는 「건축법」이 아닌 위 특별법의 독자적인 기준에 따라 판단하여야 할 것이다.
위 특별법은 불특정 다수인이 이용하는 영업만 다중이용업으로 정의하고 있는데, 청구인은 이 사건 건물을 주택으로 각 임차인에게 임대함으로써 주택과 같이 특정 다수인이 이용하고 있다는 점에서 고시원업 시설로 볼 수 없으며, 이 사건 건축물의 구획된 방은 건축물의 용도만 고시원일 뿐 원룸으로 임대하고 계약기간도 장기이므로 유동인구도 많지 않아 화재 등 재난으로 인한 피해발생 우려가 크지 않은 바, 청구인은 위 특별법이 정한 다중이용업 중 고시원업을 하고 있는 것이 아니기 때문에 피청구인이 위 특별법을 적용하여 한 이 사건 처분은 위법하며, 또한 피청구인이 2012. 9. 11. 청구인에 대하여 시정보완 명령을 하면서 그 이전에 어떠한 처분의 사전통지를 한 사실이 없었다는 점에서도 위 시정보완 명령에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」은 다중이용업소의 소방시설 및 안전시설 등의 설치ㆍ유지 및 안전관리와 화재위험평가에 필요한 사항을 정함으로써 화재 등 재난이나 그 밖의 위급한 사항으로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하여 공공의 안전과 복리 증진에 이바지함을 목적으로 하고 있고, 법 제2조 제1호 및 같은 법 시행령 제2조에서 다중이용업을 열거하고 있으며, 법 제9조 제1항, 같은법 시행령 제9조 및 같은 법 시행규칙 제9조 별표2는 다중이용업소에 설치하는 안전시설등의 설치기준을 제시하고 있는 바, 위 특별법의 입법목적, 관련 규정 내용 및 공익상의 필요 등을 종합할 때, 피청구인으로서는 다중이용업소에 해당하는지 여부를 실질영업내용이 아니라 허가내용에 기하여 판단하여야 할 것이므로, 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
건축법 제2조
건축법 시행령 제3조의4
구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2012. 2. 22. 법률 제11336호로 개정되기 전의 것, 이하 ’구 특별법‘이라고만 한다) 제2조, 제9조, 제26조
구 특별법 시행령(2012. 12. 27. 대통령령 제24257호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제24조
행정절차법 제21조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 청구인은 2011. 6. 15. 피청구인으로부터 주용도가 제2종근린생활시설(고시원)인 이 사건 건물의 신축에 따른 사용승인을 받았고, 2011. 8. 17. 이 사건 건물에 대한 소유권을 취득하였다.
나) 피청구인은 2012. 7. 9.부터 2012. 7. 20.까지 자체 종합감사를 실시하고 이 사건 건물 지하1층 비상구 통로를 룸(B01)으로 구획하여 사용함으로써, 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 제9조 제2항을 위반한 사실을 적발하였다.
다) 피청구인은 2012. 9. 11. 청구인에 대하여 2012. 10. 11.까지 위 법 위반사항에 대한 시정ㆍ보완명령을 하였다.
라) 청구외 oo구청장은 2012. 9. 11. 위 위반 사항에 대하여 ‘이 사건 건물 지하1층 직통계단 통로를 구획하여 룸으로 사용’하고 있다는 내용으로 이 사건 건물의 건축물대장에 위반건축물 등재를 하였다.
마) 청구인은 2012. 9. 28. oo행정법원에 위 시정ㆍ보완명령 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다.
바) 피청구인은 2012. 10. 15. 위 시정ㆍ보완명령사항에 대한 이행여부 확인을 위하여 현장을 확인한 결과, 위 법 위반사항에 대한 시정이 불이행되어 있는 것을 확인하였다.
사) 피청구인은 2012. 10. 22. 청구인에 대하여 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」제9조 제2항 위반을 사유로 이행강제금 부과처분 사전예고를 하였다.
아) 피청구인은 2012. 11. 13. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다.
자) 청구외 서울oo구청장은 2012. 12. 24. 청구인이 위 위반사항을 시정완료 함에 따라, 2012. 9. 11.자로 이 사건 건물의 건축물대장에 위반건축물로 등재한 사항을 해제하였다.
차) 서울oo법원은 2013. 4. 9. 청구인이 제기한 시정ㆍ보완명령 취소 청구소송에 대하여 기각판결을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「건축법」제 2조 제2항 및 같은 법 시행령 제3조의4 별표1은 용도별 건축물의 종류를 열거하면서, ‘고시원(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것)으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것’은 제4호의 제2종 근린생활시설의 하나로 규정하고 있고, 「구 특별법」 제2조 제1항의 규정에 의하면 ‘다중이용업’이란 불특정 다수인이 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명ㆍ신체ㆍ재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 것으로서 대통령령으로 정하는 영업을 말한다고 되어 있으며, 「구 특별법」 시행령 제2조는 다중이용업의 종류를 열거하면서 제7의2호에서 ‘구획된 실(室) 안에 학습자가 공부할 수 있는 시설을 갖추고 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태의 영업’인 ‘고시원업’을 다중이용업의 하나로 규정하고 있다.
또한 「구 특별법」 제9조 제1항은 다중이용업주 및 다중이용업을 하려는 자는 영업장에 대통령령으로 정하는 소방시설 등, 영업장 내부 피난통로, 그 밖의 안전시설(이하 ‘안전시설등’이라 한다)을 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 설치ㆍ유지하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 소방본부장이나 소방서장은 안전시설등이 행정안전부령으로 정하는 기준에 맞게 설치 또는 유지되어 있지 아니하는 경우에는 그 다중이용업주에게 안전시설등의 보완 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제26조 제1항, 제7항 및 같은 법 시행령 제24조 제1항 별표24는 소방방재청장, 소방본부장 또는 소방서장은 제9조 제2항에 따라 조치 명령을 받은 후 그 정한 기간 이내에 그 명령을 이행하지 아니하는 자에게는 1천만원 이하의 이행강제금을 부과하되, 안전시설등의 작동ㆍ기능에 지장을 주지 아니하는 경미한 사항에 대하여는 200만원의 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다.
그리고 「행정절차법」 제21조의 규정에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등의 사항에 대하여 미리 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 청구인이 「구 특별법」 제9조 제1항에서 규정하고 있는 ‘다중이용업주(고시원업)’에 해당하는지 여부에 관하여 본다.
청구인은 이 사건 건물의 각 실을 벽돌로 구획하고 각 실마다 화장실을 별도로 설치하여 ‘원룸’의 형태로 대학생, 회사원 등에게 1년~2년 정도의 장기로 각 실을 임대하여 주는 등의 ‘임대업’을 한 것으로, 「구 특별법」이 정한 다중이용업 중 ‘고시원업’을 하고 있는 것이 아니기 때문에 청구인이 「구 특별법」상 ‘고시원업’을 하고 있다는 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있다.
그러나 위 인정사실 및 제출된 기록에 의하면, 이 사건 건물은 건축법상 주용도가 제2종근린생활시설의 하나인 고시원의 용도로 건축허가를 받아 신축되었음은 물론 그 용도로 사용ㆍ승인이 이루어졌고, 청구인이 이 사건 건물을 주거용 ‘원룸’의 형태로 개조하여 임대하였다고는 하나, 이는 「건축법」 상의 적법한 용도 변경허가에 따른 것이 아닌데다가 위와 같은 부분 개조만으로는 다가구주택이나 다세대주택 또는 원룸형 주택의 허가요건을 모두 갖추게 되는 것도 아니므로 이 사건 건물은 여전히 고시원에 해당한다.
또한 「구 특별법」 제2조 제1항에서의 ‘불특정 다수인’이라 함은 사람의 개성이나 특성 또는 상호간에 특별한 관계가 없는 2인 이상의 사람을 말하는 것으로서, 불특정 다수가 특별한 제한 없이 시설의 이용을 개시할 수 있다면, 설령 업주가 단순히 이용자의 인적 사항을 알고 있다거나 이용 개시 후 일부 이용자와 거래관계를 장기간 유지하더라도 이는 이용의 방법이나 기간의 문제일 뿐 특별한 사정이 없으면 이로써 이용자가 ‘특정 다수인’으로 전환될 수 없는 바, 고시원 이용자들은 상호 간에 특별한 인적관계나 공통점을 가지고 있지 않으며, 전ㆍ출입이 자유롭고, 이용자들이 빈번하게 교체되므로 위 법률조항에서 말하는 ‘불특정 다수’가 이용하는 시설이라고 할 수 있고 그 특성상 다층으로 이루어진 건물에 좁은 개인적 공간이 밀집되어 있어 화재 등 재난 발생시 생명ㆍ신체ㆍ재산상의 피해가 발생할 우려가 큰 곳에 해당한다고 볼 수 있다.
따라서 위 제반 사정을 고려하여 볼 때, 청구인은 건축법상 주용도가 ‘고시원’인 이 사건 건물에서 ‘불특정 다수인’을 상대로 영업을 함에 따라 「구 특별법」 제9조 제1항에서 규정하고 있는 ‘다중이용업주’에 해당되며, 피청구인이 위 법 위반사항에 대하여 청구인에게 시정명령을 하고 그 시정명령이 이행되지 않자 관련 법령에 규정된 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
(2) 이 사건 처분이 근거하고 있는 2012. 9. 11.자 시정ㆍ보완명령의 사전통지절차 위반 여부에 관하여 본다.
청구인은 피청구인이 2012. 9. 11. 청구인에게 시정ㆍ보완명령처분을 하면서 「행정절차법」 제21조 제1항에 따른 사전통지 절차를 거치지 않았으므로, 위 시정ㆍ보완명령처분에 근거한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, 위 시정ㆍ보완명령은 상당한 기간을 정하여 「구 특별법」 위반 사항에 대하여 다중이용업주에게 불법을 시정할 기회를 부여하는 처분이므로, 「행정절차법」제21조 제4항 제3호에서 규정하고 있는 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당된다고 봄이 상당한 바, 청구인의 위 주장은 이유없다.
(3) 따라서 위와 같은 제반사정을 고려하여 볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
