【재결요지】 관련 법령의 취지와 목적 등에 비추어 볼 때 대수선허가 여부의 판단기준은 「국토계획법」에서 규정한 ‘건폐율 기준’뿐만 아니라 「건축법」에서 정한 대수선 허가요건도 모두 충족하여야 할 것이다. 결국 이 사건 건축물이 ‘한옥’이 아닌 이상 이에 대한 대수선 허가는 불가하므로, 피청구인에 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 5. 22. 청구인에 대하여 한 대수선허가신청 반려처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2013. 5. 20. 피청구인에게 서울시 ○○구 ○○○가 15번지(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)상의 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대해 대수선 허가 신청을 하였으나 피청구인은 2013. 5. 22. 청구인에게 이 사건 건축물이 건축법 등에 적합하지 아니하다는 이유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 건축물은 1970년대에 「도시 및 주거환경정비법」에 따라 도시환경정비구역으로 지정된 이 사건 토지상에 위치하고 있어 개별필지별 건축은 불가하고 기존 건축물에 대한 대수선만 가능한바, 청구인은 안정등급 D등급으로 판정받은 이 사건 건축물을 대수선하고자 2013. 2.경 이 사건 건축물의 무허가부분을 자진 철거 하였다.
나. 이후 이 사건 건축물에 대한 대수선허가를 받고자 피청구인과 협의한 결과 건폐율이 기준보다 높아서 허가가 불가하다는 구두 회신을 받고 국토교통부와 서울시에 질의를 하여 답변을 받은 후, 2013. 5. 20. 피청구인에게 대수선허가신청서를 접수하였으며, 2013. 5. 22. 이 사건 처분을 받게 되었다.
다. 건축물의 건폐율 및 용적률 관련사항은 「건축법」이 아닌 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, ‘국토계획법’이라 한다)」에서 규정하고 있는 사항으로,「국토계획법」제82조 및 같은 법 시행령 제93조에 따르면 기존 건축물이 법령 또는 도시ㆍ군 계획조례의 재정ㆍ개정 등으로 인해 규정에 부적합하게 된 경우 건폐율ㆍ용적률 등이 증가되지 아니하는 범위 내에서 대수선 등을 허가하고 있는 바, 피청구인의 처분은 위법 부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 건축물은 1978. 9. 26. 공평도심재개발구역으로 지정, 1979. 12. 28. 공평구역 도심재개발사업계획 결정된 이 사건 토지상에 위치하고 있어「도시 및 주거환경정비법」제5조, 같은 법 시행령 제13조의 4 및 서울시 지침 ‘도시환경정비구역내 비존치 건축물 건축행위 기준’에 의거 대수선은 가능하나, 현행법에 맞지 아니한 건축물에 해당하여 기존의 건축물 등에 관한 특례를 규정하고 있는「건축법」제6조, 같은 법 시행령 제6조의2 및 「서울특별시건축조례」 제4조에 근거하여 판단하여야 한다.
나. 위 관련법에 근거해서 판단해 볼 때, ‘예외적으로 대수선이 허용되는 경우는 한옥에 한정’되어 있으므로 한옥이 아닌 이 사건 건축물에 대해서는 대수선 허가가 불가하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
국토계획법 제82조
국토계획법 시행령 제93조
건축법 제6조
건축법 시행령 제6조의2
서울특별시건축조례 제4조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 이 사건 토지는 1978. 9. 26. 공평도심재개발구역으로 지정되었고, 1979. 12. 28. 공평구역 도심재개발사업계획 결정된 ‘일반상업지역, 중심지미관지구, 정비구역’에 해당하며 이 사건 건축물은 건축물대장상 허가일 및 사용승인 일자가 공란인 ‘규모 지상 3층, 연면적 310.75㎡, 용도 영업용’인 건물이다.
나) 청구인은 2008. 5. 이 사건 건축물에 대한 구조안전진단을 의뢰하여 ‘D등급 판정’을 받고 2013. 2.경 무허가부분을 자진 철거하였다.
다) 청구인이 대수선을 의뢰한 건축사는 2013. 4. 23. 국토교통부에 이 사건 건축물의 대수선허가 관련하여 질의 하였고, 국토교통부 관계자는 2013. 4. 26. 「국토계획법」제93조 제1항에 해당되는 경우 대수선은 가능하나 이 사건 건축물이 이 법의 적용 대상이 되는 지는 해당 지자체에 문의하라는 내용의 회신을 하였다.
라) 위 건축사는 2013. 5. 7. 서울특별시 건축기획과에 ‘대수선하는 경우 기존건축물 특례적용에 대한 질의’를 하였고, 서울특별시 담당자는 ‘건축법령 상에서는 기존 건축물을 대수선하는 경우는 한옥에 대해서만 기존건축물의 특례를 인정하고 있을 뿐이므로 「국토계획법」에 따른 건폐율 등을 제외한 건축법령에 따른 건축 기준은 현행 건축법령을 따라야 할 것으로 사료된다.’는 내용의 회신을 하였다.
마) 청구인은 2013. 5. 20. 피청구인에게 ‘대수선허가 신청서’를 제출하였다.
바) 피청구인은 2013. 5. 22. 이 사건 건축물이 「건축법」 제6조, 같은 법 시행령 제6조의2, 「서울특별시 건축조례」 제4조 등에 적합하지 않다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「국토계획법」제82조 및 같은 법 시행령 제93조에 따르면 기존 건축물이 법령 또는 도시ㆍ군계획 조례의 제정ㆍ개정 등으로 인해 규정에 부적합하게 된 경우 건폐율ㆍ용적률 등이 증가되지 아니하는 범위 내에서 대수선을 할 수 있다고 규정하고 있으며「건축법」제6조 및 같은 법 시행령 제6조의2에서는 법령의 제정ㆍ개정이나 도시ㆍ군 관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경이 있는 경우, 도시ㆍ군계획시설의 설치, 도시개발사업의 시행 또는 「도로법」에 따른 도로의 설치 등으로 인해 대지나 건축물이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라서 건축을 허가할 수 있다고 정하고 있다.
「건축법」의 위임을 받아 제정된「서울특별시건축조례」제4조는 대수선 등을 허가할 수 있는 경우로 ‘기존 한옥을 한옥으로 개축 또는 대수선하는 경우’로 정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
첫째, 이 사건 건축물이 ‘기존 건축물에 대한 특례’의 적용대상인지에 대하여 살펴본다.
이 사건 건축물은 건축물 대장상에 1949. 10. 31. 청구외 백구빈이 소유자로 등록되어 있는바, 적어도 위 시점에는 이 사건 건축물이 건축이 완료되었음을 미루어 짐작할 수 있고, 「건축법」과 「국토계획법」의 제정일은 각각 1962. 1. 20., 2002. 2. 4. 이며, 피청구인이 2013. 5. 22. 청구인에 대하여 이 사건 건축물이 건폐율 등을 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 건축물은 ‘법령의 제정 또는 개정’ 등으로 법령 등에 규정에 적합하지 아니하게 된 ‘기존의 건축물’에 해당한다고 보아야 할 것이다. 따라서 이 사건 건축물은 ‘기존 건축물에 대한 특례’의 적용대상에 해당된다.
둘째, ‘기존 건축물의 특례’에 관해 규정하고 있는 근거 법률간의 관계 및 대수선허가 여부의 판단기준에 관하여 살펴본다.
「국토계획법시행령」 제93조에 따르면 기존 건축물이 법령ㆍ조례의 개정 등으로 인하여 건축기준에 부적합하게 된 경우에도 건폐율 등이 증가되지 아니하는 범위내에서는 행정청의 판단에 따라 대수선을 허가할 수 있으나 「건축법」제6조, 같은 법 시행령 제6조의2 및「서울특별시건축조례」제4조에서는 대수선이 가능한 경우는 ‘기존 한옥을 한옥으로 개축 또는 대수선 하는 경우’로 한정하고 있다.
이처럼 법령의 해석이 문제되는 경우 법령의 해석은 당해 법령의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하여 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 하는바(대법원 2012. 7. 5. 선고 2011두19239 판결 참조), 청구인은 「국토계획법」제82조 및 같은 법 시행령 제93조의 규정을 들어 대수선이 가능하다고 주장하나, 관련 법령의 취지와 목적 등에 비추어 볼 때 대수선허가 여부의 판단기준은 「국토계획법」에서 규정한 ‘건폐율 기준’뿐만 아니라 「건축법」에서 정한 대수선 허가요건도 모두 충족하여야 할 것이다.
결국 이 사건 건축물이 ‘한옥’이 아닌 이상 이에 대한 대수선 허가는 불가하므로, 피청구인에 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
