【재결요지】 1) 60일의 기간이 지나도록 재결신청을 하지 않았거나 이에 대한 명시적인 거부처분을 하지 않았다고 하여 그 기간경과로서 이를 거부처분으로 의제한다는 등의 특별한 규정을 두고 있지 아니하므로 가사 청구인들의 재결신청청구일로부터 60일이 경과하였다고 하여 아무런 법률상 근거 없이 이로써 거부처분이 의제되거나 존재한다고 볼 수는 없다. 따라서 청구인들의 이 부분 심판청구는 존재하지 아니하는 처분의 취소를 구하는 것으로 부적법하다.
2) 청구인들의 재결신청청구에 응할 경우 하는 사업시행자의 재결신청은 사업시행자가 재결신청청구인과 동등한 관계에서 준사법적 기관인 관할 토지수용위원회에 적법한 보상금액의 결정을 구하는, 법률절차에 의한 분쟁해결을 청구하는 것에 불과하므로 이를 ‘법집행’으로서의 ‘공권력의 행사’ 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고는 볼 수 없고 이를 의무이행심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 이 부분 심판청구도 부적법하다
【주문】 청구인들의 청구를 모두 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 5. 19. 청구인들에 대하여 한 재결신청의 청구에 대한 거부처분은 이를 취소하고 청구인들의 재결신청의 청구에 대하여 ‘서울시 지방토지수용위원회’에 재결을 신청하라.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인들은 서울시 ○○구 ○○동 ○가 ○○○-○번지 외 2필지 소재 토지와 건물을 수인이 공유하고 있는 자들로서 분양신청 기간 내에 피청구인에게 각자 분양신청을 하였다.
나. 청구인들은 2013. 3. 18. 분양신청기간 종료일 다음날인 2007. 10. 24. 또는 2009. 10. 15. 대법원 확정판결일 이후 현금청산대상자의 지위에 있으므로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제30조에 따라 재결신청청구를 한다고 주장하면서 피청구인에게 내용증명을 보냈으나 피청구인이 현금청산에 대한 협의 또는 위 재결신청청구에 대한 회신 등의 조치를 취하지 아니하자 위 재결신청청구로부터 60일이 경과한 시점인 2013. 5. 19.을 재결신청청구에 대한 거부처분일이라고 하면서 그 거부처분에 대한 취소와 「행정심판법」 제5조 제3호, 제13조 제3항 및 제43조 제5항에 따라 피청구인에게 재결을 신청하여 줄 것을 청구하는 이 사건 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인들 주장
가. 2007. 10. 24. 분양신청 마감일 다음날 또는 2009. 10. 15. 대법원 확정판결일 이후 청구인들이 분양자격이 없어 청산자임에 분명해졌음에도 피청구인 조합에서는 청산에 대한 절차 및 협의를 진행하지 않고 3년 넘게 방치하고 있어 「공익사업법」 제30조 제1항에서 말하는 협의 불성립에 해당한다.
나. 또한 수인이 1인의 분양대상자로 신청하는 경우 신청자의 성명을 기재하도록 되어 있으나 청구인들은 개별적으로 분양신청을 하여 이 부분이 공란으로 되어있는바 조합원 중 누가, 몇 명이 모여 1개의 분양자격이 있는 자로 구성되어 있는지 여부를 전혀 알 수 없어 무효인 분양신청서에 해당한다. 청구인들이 신청한 평형대는 110.96, 84.54, 148.82로 총 3가지 평형대를 각자 신청하고 있어 전원이 1개의 분양자격을 가지고 일치된 의사로 분양신청을 했다고 볼 수 없고 청구인들은 분양신청 기간에 분양신청 행위 자체가 없는 자들에 해당하여 분양신청의 마감일 2007. 10. 24.에 조합원의 지위를 상실하고 청산자의 지위를 득했다 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 조합원들의 분양신청 이후에 이를 토대로 관리처분계획을 수립하게 되는데, 관리처분계획은 ‘조합원 등으로부터 분양신청을 받은 다음 이를 토대로, 정비사업 시행으로 조성될 토지 및 건축물에 관한 권리를 일정한 기준하에 조합원 및 일반에 배분하는 것과 조합원들이 부담할 사업비용 등에 관한 포괄적 계획’으로 관리처분계획을 통해 비로소 분양대상조합원과 현금청산조합원의 지위가 확정되게 된다. 그런데 피청구인 조합은 아직 관리처분계획을 인가받은 사실이 없는바 청구인들은 조합원으로서 분양신청을 한 사실이 있을 뿐, 분양신청을 철회한 사실이 없으므로 법적으로는 여전히 분양신청자의 지위에 있다.
나. 청구인들은 현금청산자의 지위에 있지도 않은 점, 사업시행자가 토지소유자 등의 재결신청의 청구를 거부하는 경우 재결신청은 ‘처분’이 아니므로 사업시행자는 ‘처분’을 하여야 할 의무는 없으며, 재결신청을 거부한다 하더라도 이를 ‘거부처분’이라 볼 수 없어 이에 대한 취소 및 의무이행심판은 불가능하다.
4. 이 사건 각 심판청구의 적격 여부
가. 관계 법령
행정심판법 제2조, 제3조
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제30조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 서울 ○○구 ○○동○가 ○○○번지 66,512.5㎡ 일대를 사업시행구역(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)으로 하여 2007. 1. 26. 성동구청장으로부터 조합설립인가를 받고, 2007. 9. 20. 사업시행인가를 받았으며, 그 후 서울 특별시고시 제2012-208(2012. 8. 2.)호로 정비구역이 변경되어 2013. 3. 14. 주택재개발사업시행 변경인가를 받았다.
나) 피청구인은 2007. 9. 22.부터 2007. 10. 31.까지 조합원 분양신청을 받았는바, 청구인들을 포함한 관계인들은 아래와 같은 내용의 분양신청을 하였고 피청구인이 수립한 관리처분계획상 조합원 개인별 분양설계에 의한 배정계획은 아래와 같이 공유부동산별로 1세대의 아파트를 배정하는 것으로 계획되어있으나 아직 관리처분계획 인가를 받지는 못하였다.
다) 한편, 청구인 박○○, 김○○를 제외한 나머지 청구인들은 서울 행정법원 2007구합43723호로 각자 단독으로 분양을 받을 조합원 지위에 있음을 확인하는 행정소송을 제기하여 2008. 10. 15. 원고들 승소판결을 선고받았으나, 항소심(서울고등법원 2008누31590호)에서는 서울 ○○구 ○○동 ○가 ○○○-○토지 및 그 지상 건물의 경우 공유자인 청구인 박○○, 이○○, 주○○, 및 청구외 김○○(청구인 오○○이 2012. 5. 6. 상속재산 협의분할로 위 토지 및 건물에 관한 권리를 포괄승계하였다), 이○○, 송○○이, 서울○○구 ○○동○가○○○-○토지 및 그 지상 건물의 경우 공유자인 청구인 오○○, 박○○, 정○○ 및 청구외 조○○, 황○○, 안○○이 각 공동조합원의 지위를 가질 뿐이지 각자 단독으로 분양을 받을 수 있는 조합원의 지위에 있지 아니한다는 이유로 원고들 패소판결을 선고받았고, 위 항소심판결은 상고심인 대법원에서 심리불속행으로 상고가 기각되어 확정되었다.
라) 청구인들은 2013. 3. 18. 자신들이 현금청산대상자의 지위에 있고, 공익사업법 제30조에 따라 재결신청청구를 한다고 주장하면서 피청구인에게 내용증명을 보냈으나 피청구인은 이에 대하여 아무런 조치를 취하지 아니하였으며, 청구인들은 2013. 5. 29. 이 사건 행정심판을 청구하였다.
2) 이 사건 각 청구에 관하여 살펴본다.
가) 토지수용재결신청과 관련하여 거부처분 취소청구에 관하여 본다.
청구인들은 위 재결신청청구로부터 60일이 경과한 시점인 2013. 5. 19.을 재결신청청구에 대한 거부처분일로 보아 이에 대한 취소를 구한다고 주장하므로 청구인들의 재결신청 청구에 대하여 피청구인이 아무런 조치를 취하지 아니한 것이 행정청의 ‘거부처분’이 될 수 있는지에 관하여 먼저 살피건대,
행정심판의 종류 중 취소 심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로 적극적 또는 소극적 처분의 존재를 전제로 하는 것이고, 여기서 거부처분은 행정청이 국민으로부터 공권력의 행사를 신청 받았으나 신청된 행위를 하지 않을 뜻을 표시하는 것을 말하는 것으로, 적극적으로 거부의사를 나타낸다는 점(경우에 따라서는 거부의사표시가 묵시적으로 이루어질 수는 있다)에서 결정자체를 하지 않은 상태에 있는 부작위와 구별된다 할 것인데, 「공익사업법」제30조 제2항, 제3항은 서면으로 재결을 신청할 것을 청구 받은 사업시행자는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하고, 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 위 60일의 기간이 지나도록 재결신청을 하지 않았거나 이에 대한 명시적인 거부처분을 하지 않았다고 하여 그 기간경과로서 이를 거부처분으로 의제한다는 등의 특별한 규정을 두고 있지 아니하므로 가사 청구인들의 재결신청청구일로부터 60일이 경과하였다고 하여 아무런 법률상 근거 없이 이로써 거부처분이 의제되거나 존재한다고 볼 수는 없다.
따라서 청구인들의 이 부분 심판청구는 존재하지 아니하는 처분의 취소를 구하는 것으로 부적법하다.
나) 이행심판 청구 부분에 관하여 본다.
살피건대, 앞서 본바와 같이 「공익사업법」 제30조 제2항, 제3항은 서면으로 재결을 신청할 것을 청구 받은 사업시행자는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다고 규정하는 한편, 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다고 규정하여 재결신청을 하지 아니하였을 때의 불이익을 규정하고 있는바, 「행정심판법」 제5조 제3호는 의무이행심판을 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호는 “처분”을 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있고 제2호는 “부작위”를 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있으므로 행정심판법상 의무이행심판의 경우 당사자의 신청에 의한 행정청의 위법 또는 부당한 무응답상태가 있더라도 이것이 행정청이 마땅히 하여야 할 처분을 하지 아니하는 부작위에 해당하여야 하고 또 그 이행을 명할 대상도 처분이어야 하는 것인바, 청구인들의 재결신청청구에 응할 경우 하는 사업시행자의 재결신청은 사업시행자가 재결신청청구인과 동등한 관계에서 준사법적 기관인 관할 토지수용위원회에 적법한 보상금액의 결정을 구하는, 법률절차에 의한 분쟁해결을 청구하는 것에 불과하므로 이를 ‘법집행’으로서의 ‘공권력의 행사’ 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고는 볼 수 없고 이를 의무이행심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다.
따라서 청구인의 이 부분 심판청구도 부적법하다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구의 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
