【재결요지】 아파트 내의 어린이집 인가처분과 관련하여 당해 아파트의 관리소장은 그 처분의 근거 법률인 「영유아보육법」상 동의나 협의의 대상이거나 의견제출의 권한을 가지는 이해관계인이 아니며, 당해 아파트의 관리규약은 「영유아보육법」과 그 목적 및 대상을 달리하고 있는 것으로 설령 이해관계가 있다 하더라도 이는 간접적이거나 사실적ㆍ경제적인 이해관계에 불과한 것으로, 아파트의 관리소장은 인가처분의 무효확인이나 취소를 구할 법률상이 이익이 있다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 12. 김○○에 대하여 한 어린이집인가처분은 무효임을 확인하고, 예비적으로 피청구인이 2012. 9. 12. 김○○에 대하여 한 어린이집인가처분을 취소한다
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 서울시 ○○○구 ○○○동 8가 ○○아파트(이하 ‘이 사건 아파트’이라 한다) 104동 101호에서 ○○어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 설치ㆍ운영하고자 한 김○○의 어린이집 인가신청에 대하여, 2012. 9. 12. 영유아보육법에 따라 인가 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 이 사건 아파트의 관리소장인 청구인은 2012. 11. 5. 이 사건 처분의 무효확인 등을 구하는 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 00아파트 입주자대표회의 및 관리소장은 이 사건 처분의 ‘이해관계가 있는 제3자’로서 공동주택 거주자의 안녕과 질서를 해치는 가정어린이집 설치에 대하여 전체 주민을 대표하여 직접적이고 구체적인 법률상 이익을 침해받고 있으므로 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 청구할 법률상 이익이 없다는 피청구인의 주장은 이유 없다.
나. 공동주택 내 가정어린이집 영업은 공동주택의 본래 목적인 ‘주거’에 반하는 것으로 이는 주택법상 공동주택을 용도 외의 용도에 사용하는 행위로 허가나 신고를 득해야하는 사항임에도 이 사건 어린이집은 위 절차를 이행하지 않아 이 사건 처분은 위법하며, 『주택법』제44조의 ‘공동주택관리규약’에 근거한 이 사건 아파트 입주자대표회의에서 이 사건 어린이집 설치 건이 부결되었고, ‘공동주택관리규약’상 어린이집 설치 시 입주자 과반수 이상의 동의가 필요한데 일부 주민의 동의 철회 등으로 사실상 위 요건을 갖추지 못했음에도 한 이 사건 처분은 당연무효이다.
다. 또한 피청구인이 이 사건 처분과 관련하여 이해당사자인 00아파트 관리사무소 등에게 행정절차법상 처분의 사전통지, 이유제시, 처분 통지, 처분의 불복 등에 대한 고지 등을 하지 아니한 것은 처분의 절차에 위법이 있는 것이고, 이 사건 어린이집은 아파트 정문 입구에 위치하고 있어 교통혼잡 및 사고위험이 있으며, 이 사건 처분은 인근 아파트에 가정어린이집이 이미 인가되어 있음에도 이러한 현황을 고려하지 않고 한 것이므로 그 재량권을 넘은 위법한 처분이다.
3. 피청구인 주장
가. 어린이집 인가처분의 당사자는 어린이집 설치자인 김○○이고, 관리사무소장이나 입주자대표회의는 인가처분의 제3자로서 무효등확인심판의 본안심리 결과 인용되었을 때 법률상 이익이 전혀 없는 반사적 이익이 있는 자에 불과하므로 청구인 적격이 없어 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.
나. 예비적으로 영유아보육법시행규칙 제9조 별표1의 ‘어린이집 및 그 놀이터의 설치기준’에 따르면 가정어린이집은「건축법 시행령」별표1의 1호 내지 2호에 해당하는 곳에 설치하도록 규정되어 있고, 위「건축법 시행령」별표1에 공동주택의 용도별 종류에는 공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집이 포함되어 있어 가정어린이집을 공동주택에 설치하는 것은 용도 외의 용도에 사용하는 행위에 해당되지 않고, 영유아보육법상 입주자대표회의의 의결여부나 주민동의 여부가 인가에 영향을 주는 것은 아니며 주민동의의 근거인 아파트 관리규약은 위 아파트 내부에만 영향을 미치는 내부규약에 불과하여 전국민에게 영향을 미치는 영유아보육법령에 근거한 처분청의 행정행위를 기속할 수 없다.
다. 청구인은 행정절차법 제2조 제4호에서 “당사자등”에 해당되지 않는 제3자에게는 행정절차법상 처분의 사전통지 등을 이행해야 할 의무규정이 없어 이를 위반하였다고 볼 수 없고, 피청구인은 위 어린이집 인가 전 현장을 세 차례 방문한 바 이 사건 처분으로 교통혼잡을 초래하거나 사고 위험이 있다고 판단되지 않았으며, 현재 ○○아파트 내에서만 만5세 이하 아동이 100여명 이상 있고, 그 중 47명의 아동이 보육료 지원대상아동으로 책정되어 있음에도 단지 내에 어린이집이 하나도 없고, 인근아파트의 가정어린이집은 정원 대비 현원이 다 차 있어 어린이집이 부족한 상황으로 최근 국가정책으로서 보육정책은 점점 확대되는 추세에 있는데 청구인의 아파트에서만 인가를 반대한다는 것은 현실에 역행하는 이기적인 주장이다. 이 사건 처분은 보육수요가 있고 설치기준이 적정하여 적법하게 한 것으로 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 한다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부
가. 관계 법령
행정심판법 제13조
영유아보육법 제13조
영유아보육법 시행규칙 제15조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서, 증거자료 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 이 사건 아파트는 서울시 ○○○구 ○○○동8가 76-1에 위치한 공동주택으로 명칭은 ‘○○○○○아파트’, 규모는 ‘총 7개동 520세대수’이며, 청구인은 현재 이 사건 아파트의 관리소장으로 재직 중이다.
나) 김○○는 2012. 4. 14. 당산제일부동산업자(이하 “부동산업자”이라 한다)와 함께 이 사건 아파트 관리사무소를 방문하여, 동 아파트 104동 101호를 매입하여 가정어린이집을 운영하고자 하니 그 가능여부를 이 사건 아파트 입주자대표회의에서 심의하여 주기를 요청하였고, 이에 청구인은 2012. 4. 16. 입주자대표회의를 열어 위 어린이집 설치 승인여부를 심의하도록 하였으나 ①외부인의 출입 통제관계 문제, ②영업지인 104동이 아파트 진입로에 있으므로 통행혼잡 발생, ③영업 대상이 영ㆍ유아로 소음문제, 차량 등으로 이동 시 주민 통행 불편을 이유로 위 심의건이 부결되어, 2012. 4. 17. 그 결과를 위 부동산업자를 통해 김○○에게 통보하였다.
다) 김○○는 2012. 7. 23. 이 사건 어린이집 설치공사 작업 신고를 위해 이 사건 아파트 관리사무소를 재차 방문하였고, 이에 청구인과 이 사건 아파트 입주자대표회의 회장은 2012. 7. 26. 피청구인에게 이 사건 어린이집 설치 승인여부에 대한 입주자대표회의의 ‘부결’ 내용을 공문(공문제목은 ‘단지내 어린이 보육시설 인가에 대한 입주자대표회의 의견 제출’임)으로 제출하였다.
라) 김○○는 2012. 8. 17. 피청구인에게 어린이집 신규인가 신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2012. 8. 24. 과 2012. 9. 5.경 현장실사 및 의견청취 등을 위해 이 사건 아파트를 방문한 바 있으며, 2012. 9. 12. 김00에게 이 사건 처분을 하였다.
2) 직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다
가)『행정심판법』제13조 제1항 및 제3항에 의하면 취소심판 및 무효등확인심판은 처분의 취소 또는 변경 및 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다.
한편『영유아보육법』제13조 및 같은 법 시행규칙 제5조에 의하면 가정어린이집 등을 설치ㆍ운영하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받아야 하고, 어린이집의 설치인가를 받으려는 자는 어린이집 인가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 어린이집의 구조별 면적이 표시된 평면도와 어린이집 및 설비 목록 등의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 하며, 인가신청서를 받은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어린이집이 『영유아보육법 시행규칙』제9조 별표1의 설치기준에 적합한지의 여부 및 해당 지역의 보육수요를 확인한 후 인가 여부를 결정하고, 인가를 하였을 때에는 어린이집 인가증을 신청인에게 발급하여야 하고 이 경우 어린이집이 설치기준에 적합한지를 현장에서 확인하여야 한다고 되어 있다.
나) 이 사건에 관하여 본다.
『행정심판법』제13조의 ‘법률상 이익’이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이나, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소심판 등을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다(대법원 2007.1.25.선고 2006두12289판결 참조). 그런데 이 사건 행정심판은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 이 사건 아파트의 관리소장인 제3자가 청구한 것으로, 청구인은 이 사건 처분과 관련하여 그 근거 법률인 영유아보육법상 동의나 협의의 대상이거나 의견제출의 권한을 가지는 이해관계인이 아니며, 청구인이 이 사건 처분이 위법하다는 근거로 제시하고 있는『주택법』제44조 및 이에 근거한 『00아파트 관리규약』은 위 영유아보육법과 그 목적 및 대상을 달리하고 있는 점에 비추어 설령 청구인이 이 사건 처분과 이해관계가 있다 하더라도 이는 간접적이거나 사실적ㆍ경제적인 이해관계에 불과한 것으로, 이 사건 아파트의 관리소장인 청구인으로서는 이 사건 처분의 무효확인이나 취소를 구할 법률상이 이익이 있다고 할 수 없어 이 사건 심판청구는 행정심판청구의 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.
