【재결요지】 [1]「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항1호마목, 같은 법 시행령 제13조제1항에 기하여 고시된 ‘강서구 개발제한구역 내 주유소배치계획, 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획 변경 및 설치기준’은 피청구인의 재량에 의한 공익판단의 기준이 되는 것이고, 위 고시가 특별히 상위법의 목적이나 근본 취지에 반하거나 모순되는 내용이 있다는 특별한 사정이 없는 이상 고시에 따른 처분이 위법하다고 할 수 없다.
[2] 액화석유가스충전소 설치허가는 수익적 행정행위로서 재량행위에 속하고, 피청구인이 이 사건 고시에 따라 충전소 신청 시기 미도래를 사유로 반려한 것은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 16. 청구인에 대하여 한 개발제한구역내 액화석유가스(LPG)충전소 선정신청서 반려처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2012. 3. 26. 피청구인에게 이 사건 심판참가인 김○○ 소유의 서울시 ○○구 ○○동 215-2외 3필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 신청지로 한 개발제한구역내 액화석유가스(LPG)충전소 선정 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 그에 대하여 피청구인은 2012. 7. 16. 청구인에게 선정 신청기간 미도래 및 시거 미확보를 이유로 하여 이 사건 신청서를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
가. 개화지하차도 건설공사, 전호리 - 신곡리간 도로공사가 완공되었고, 이 사건 신청지의 경우, 이 사건 고시에서 공사기간 중 유보하는 도로 및 구간으로 정한 방화대교 확장공사 및 행주대교 남측 도로망 종합개선공사 구간에 포함되어 있지 않으므로 피청구인이 위 공사의 진행을 이유로 이 사건 신청을 반려한 것은 위법하다.
그리고 피청구인에게는 공사구간임을 이유로 배치계획을 변경할 권한이 없고, 배치계획 고시 별표 4, 6은 서로 모순되며, 이미 설치의 타당성을 인정하였던 충전소 설치를 도로 공사를 이유로 유보하는 것은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다)의 입법 목적과는 직접적인 관련이 없는 등 이 사건 충전소 배치계획 고시 중 공사완료시까지 유보되는 구간 부분은 무효이다.
나. 또한 피청구인은 2009. 9. 9. 개특법 제12조제1항1호마목, 같은 법 시행령 제13조제1항에 기하여 ‘○○구 개발제한구역 내 주유소배치계획, 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획 변경 및 설치기준’을 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)하였는데, 이 사건 고시에서 도로의 곡선구간에 액화석유가스충전소를 설치할 수 없다는 입지 제한 규정이 없고, 시거 확보 여부는 피청구인이 판단하여야할 사항인데도 그에 대한 자체 검토 없이 권한 없는 서울강서경찰서장의 회신에만 의존한 것으로 이는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 개특법 제12조 및 같은 법 시행규칙 제7조에는 주유소 등의 배치계획의 수립기준이 규정되어 있다. 이 사건의 경우 피청구인은 이 사건 고시에서 ① 액화석유가스충전소가 배치될 ‘신공항고속도로 -> 개화로’(3.69㎞)가 “공사기간 중 유보하는 도로 및 구간”에 해당됨을 명시하였을 뿐만 아니라, ② 유보사유 및 기간에 대하여도 “행주대교 남측 도로망 종합개선공사(2009. 2. ~2013. 1)” 라고 명백히 밝힌 바 있다.
더구나 피청구인은 2012. 9. 18. 서울지방국토관리청으로부터 행주대교 남측 도로망 종합개선공사가 2013. 7. 31. 준공예정이라는 회신을 받았는바, 이 사건 고시에 따라 위 도로공사가 종료될 때까지 액화석유가스충전소의 배치계획은 유보되었다고 할 것이다.
또한 이 사건 고시 제14조제3항의 규정에 의하여 액화석유가스충전소 신청부지가 도로공사의 구간에 직접 포함되어 있는지 여부와 아무런 상관없이 도로의 신설 및 확장 등으로 종합개선공사의 필요에 의하여 이 사건 고시에서 명시된 도로공사가 종료될 때까지 유보된다고 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다.
나. 시거 미확보 사유와 관련하여 이 사건 고시 제13조에는 “개발제한구역 내 주유소 또는 충전소 허가신청 토지 등은 「개특법」, 「석유 및 석유대체연료 사업법」또는 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하 ‘액화석유사업법’이라 한다), 「건축법」, 「환경(수질 및 대기)관련 법률」, 그 밖에 다른 법령에도 적합하여야 하며 주유소 또는 충전소 설치에 따른 관계 법령 저촉여부 등은 개별법령에 따른 등록 및 인ㆍ허가시 검토한다”라고 규정되어 있고, 또한 국토해양부령인 도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙 제24조 제1항에는 “도로에는 그 도로의 설계속도에 따라 다음 표의 길이 이상의 정지 시거를 확보하여야 한다.”라고 규정되어 있다.
그런데 서울강서경찰서는 이 사건 신청지에 관한 진출입도로의 정지시거확보와 관련하여 피청구인에게 “설계속도가 70㎞/h 기준인 95m가 아니라 최소 80㎞/h~90㎞/h 기준으로 하여 110~130m 이상의 정지시거를 확보하여야 하는데, 이 사건 신청지는 곡선구간으로 시거가 확보되지 않아 어려울 것으로 판단”된다고 통보하였다. 따라서 이 사건 신청지는 정지시거 확보요건을 충족하지 못하였다.
한편, 청구인은 이 사건 신청지와 인접한 ○○ ○○읍 ○○리 339-9외 14필지 및 ○○구 ○○동 215-2외 13필지(이하 ‘이 사건 인근 주유소 부지’라 한다)에 관하여 주유소 차량진출입 목적의 도로점용허가가 이루어진 것을 근거로 이 사건 신청지에 대하여만 시거미확보를 이유로 이 사건 신청을 반려하는 것은 합리적 이유가 없는 차별적 처분이라고 주장하지만, 액화석유가스 충전사업의 허가기준과 관련하여 액화석유사업법 제4조제1항에는 “시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3조 제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가 신청을 받으면 다음의 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우 허가하여야 한다. 6. 이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것”이라고 규정되어 있다.
따라서 피청구인은 주유소 부지인 이 사건 인근 주유소 부지와 달리 액화석유가스충전소 부지인 이 사건 신청지가 다른 법령의 요건을 충족하였는지 여부를 심사할 의무가 있다고 할 것이므로, 주유소와 액화석유가스충전소의 설치요건 기준을 달리 적용하였다고 하여 행정의 자기구속의 원칙이나 평등의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제3조, 제4조
액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙 제3조
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제7조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2009. 9. 9. ‘강서구 개발제한구역내 주유소 배치계획, 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획변경 및 설치기준 고시(강서구 고시 제2009-51호)’를 고시하였다.
그 주요 내용은 ‘제3조(배치계획) 개발제한구역 내 주유소 배치계획은【별표1】 , 충전소 배치계획 변경은 【별표2】 , 배치할수 없는 도로 및 구간은(주유소 및 충전소 공통) 【별표3】 , 공사기간중 유보하는 도로 및 구간(주유소 및 충전소 공통)【별표4】 , 주유소 배치노선은 【별표5】 , 충전소 배치노선은 【별표6】 과 같다.
제8조(충전소 사업자 결정) 충전소 사업자 결정 조건은 2005.9.14 고시된 “개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 및 선정기준 공고(제2005-554호)”에 의한다. 제12조(배치계획의 변경 등) 배치계획을 변경할 수 있는 경우는 다음과 같다. ① 도로의 신설ㆍ 확장 또는 교통량의 현저한 증가 등으로 인하여 주유소 또는 충전소의 추가적인 설치가 부득이한 경우에는 배치계획을 변경하여 고시할 수 있다. ② 신청자가 없는 경우, 본 배치계획에도 불구하고 주유소 또는 충전소를 배치하지 않을 수 있다.
제13조(다른 법률과의 관계 등) ① 개발제한구역 내 주유소 또는 충전소 허가신청 토지 등은 「개특법」, (「석유 및 석유대체연료 사업법」또는 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법), 「건축법」, 「환경(수질 및 대기)관련 법률」, 그 밖에 다른 법령에도 적합하여야 하며 주유소 또는 충전소 설치에 따른 관계 법령 저촉여부 등은 개별법령에 따른 등록 및 인ㆍ 허가시 검토한다.
제14조(그 밖의 사항)① 이 고시 내용의 해석에 대해 다른 의견이 있는 경우에는 강서구청장의 유권해석에 따른다. ② 이 배치계획 및 설치기준의 고시기간은 고시일로부터 20일간으로 한다. ③ (공사기간 중 유보하는 도로 및 구간의 해석) 유보하는 도로 및 구간이란 원칙적으로 주유소 또는 충전소 설치 신청은 가능한 지역이나, 관련 기관으로부터 도로의 신설 및 확장 등 종합개선공사가 진행되고 있다는 통보를 받은 지역으로 공사 완료시까지 설치를 유보하는 지역을 말한다.
【별표 2】 - 충전소 배치계획 변경
【별표4】 - 공사기간중 유보하는 도로 및 구간(주유소 및 충전소 공통)
○ 사유 : 「행주대교 남측 도로망 종합개선공사(2009.2~2013.1)」,개화 지하차도 건설공사(2006.~2011.)로 인함(공사 종료시까지)
※ 서울특별시고시 제2009-161호(2009.4.16)올림픽대로(행주대교~방화대교)확장공사
※ 경기도 김포시 고시 2009-110,111,112호(2009.7.8) 고촌면 전호리~고촌면 신곡리 도로공사
※ 개화로 상ㆍ 하행 구간중 공사구간에서 제외된 구간은 각 방향 신청 접수는 가능하나 유보하는 구간과의 형평성 유지 차원에서 공사 완료시까지 동일하게 유보함‘
나) 피청구인은 2012. 3. 26. 청구인으로부터 개발제한구역내 자동차용 액화석유가스충전소 선정 신청서를 접수하였다.
다) 서울강서경찰서장은 2012. 4. 5. 이 사건 신청지와 관련하여 피청구인에게 상기장소는 곡선구간으로 시거가 확보되지 않아 어려울 것으로 판단된다는 회신을 하였다.
라) 피청구인은 2012. 7. 16. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 그 주요 반려사유는 ‘선정 신청기간 미도래, 신청지는 곡선구간으로 시거가 확보되지 못하였음’이다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 액화석유사업법 제3조 및 제4조에 따르면, 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 허가를 받아야 하고, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 ‘1. 사업의 영위로 인해 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것, 2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 있을 것, 3. 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사업 시설을 설치하지 아니 할 것, 4. 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사의 기술 검토 결과 안전성이 확보된다고 인정될 것, 6. 이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것’의 요건을 모두 갖춘 경우 허가하도록 규정하면서 위 제1호부터 제3호까지의 허가요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있다.
또한 같은 법 시행규칙 제3조에 따르면, 액화석유가스 충전사업 허가를 받으려는 자는 별지 제1호서식의 액화석유가스 충전사업(집단공급사업ㆍ판매사업ㆍ저장소 설치)의 허가신청서에 ‘1. 사업계획서, 2. 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국가스안전공사의 기술검토서에 관련 서류를 첨부’하여 자치구의 구청장에게 제출하도록 정하고 있다.
한편 개특법 제12조에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없으나, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설인 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제7조에 의하면, 같은 법 시행령 별표 1 제5호마목10)에 따른 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획(이하 "배치계획"이라 한다)의 수립기준은 ‘1. 주유소와 자동차용 액화석유가스 충전소는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있는 국도ㆍ지방도 등의 간선도로변에 설치할 수 있도록 하되, 해당 도로의 교통량 및 그 시설 이용의 편리성 등을 고려할 것, 2. 주유소 간의 간격은 해당 도로의 같은 방향 별로 2킬로미터 이상으로 하고, 자동차용 액화석유가스 충전소 간의 간격은 같은 방향 별로 5킬로미터 이상(2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간에 개발제한구역이 아닌 지역이 있는 경우에는 개발제한구역에 위치하는 도로거리만을 합산한다)으로 할 것, 3. 배치계획은 도로의 신설ㆍ확장 또는 교통량의 현저한 증가 등으로 부득이하게 주유소 또는 자동차용 액화석유가스충전소를 추가로 설치하여야 하는 경우’에만 변경하도록 되어 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 이 사건 고시는 개특법 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 제13조제1항, 같은 법 시행령 별표 1의 제5호마목10)의 가)가 직접 개발제한구역 내에서의 액화석유가스 충전사업에 대한 허가 대상과 허가기준 등의 구체적인 사항을 규정하지 않은 관계로 피청구인이 같은 법 시행규칙 제7조의 배치계획 수립기준을 고려하여 이에 위반되지 않도록 제정한 것이므로, 이 사건 고시의 내용은 피청구인의 재량에 의한 공익판단의 기준이 되는 것이고, 위 고시가 특별히 상위법의 목적이나 근본 취지에 반하거나 모순되는 내용이 있다는 특별한 사정이 없는 이상 고시에 따른 처분이 위법하다고 할 수 없다 할 것이다.
먼저 청구인의 이 사건 신청이 관련 법령에 따른 이 사건 고시에서 정한 허가기준 등을 충족하였는지 살펴보건대, 위 인정 사실과 이 사건 기록을 종합하면, 액화석유사업법 제4조의 액화석유가스 충전사업의 허가기준과 개특법 시행규칙 제7조에 따른 이 사건 고시에는 신공항고속도로 → 개화로 3.69㎞ 구간에는 액화석유가스충전소 배치정수가 없고, 피청구인이 위 충전소 설치와 관련하여 충전소 신청자 선정 접수 공고도 하지 아니한 바, 청구인은 충전소 배치계획이 없는 구간일 뿐만 아니라 충전소 선정 신청자 접수기간도 아닌 때에 이 사건 선정 신청을 하였는바, 청구인의 주장은 이유가 없으므로 관련 법령과 이 사건 고시에 따른 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다.
(2) 한편 청구인은 피청구인이 선정 신청기간 미도래 및 시거 미확보를 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장한다.
살피건대, 이 사건 고시 제3조 별표 2 충전소 배치계획 변경에 따르면, 신공항고속도로 → 개화로 3.69㎞ 구간에는 충전소 배치정수가 없는 것으로 변경되었고(별표 8 서식으로 개발제한구역내 주유소 선정 신청서는 있으나 액화석유가스충전소는 선정 신청서 서식 자체가 없다.) 같은 조 별표4 공사기간중 유보하는 도로 및 구간(주유소 및 충전소 공통)에 따르면, 신공항고속도로 → 개화로 3.69㎞ 구간이 “공사기간 중 유보하는 도로 및 구간”에 해당됨을 명시하였고, 유보사유 및 기간에 행주대교 남측 도로망 종합개선공사(2009. 2. ~ 2013. 1)가 포함되어 있다.(피청구인은 2012. 9. 10. 행주대교 남측 도로망 종합개선공사의 진행 상황을 재확인하기 위하여 서울지방국토관리청에 협의를 요청하였고, 서울지방국토관리청은 2012. 9. 18. 피청구인에게 행주대교 남측 도로망 종합개선공사가 2013. 7. 31. 준공예정이라는 회신을 한바 있다)
즉 피청구인이 이 사건 고시 제12조에 따라 배치계획을 변경하여 신공항고속도로 → 개화로 3.69㎞ 구간에 액화석유가스충전소 배치정수를 배정하지 않는 한, 위 구간에 대하여 충전소 설치 신청서를 접수하더라도 피청구인은 신청 접수기간이 아니라는 이유로 반려할 수밖에 없다(이 사건 심리 당일 위원회에서 피청구인도 공사기간 중 유보하는 도로 및 구간에서 사유로 정한 관련 공사가 완료되면 공고를 통하여 신청서 접수를 받을 예정이라는 취지의 진술을 하였다).
따라서 액화석유가스충전소 설치허가는 수익적 행정행위인 점을 고려하면, 그 허가는 재량행위에 속하고 피청구인이 이 사건 고시에 따라 충전소 신청 시기 미도래를 사유로 반려한 것이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 없으므로, 시거 미확보 여부 등은 더 살펴볼 필요 없이 청구인의 이 사건 신청이 관련 법령에 근거한 이 사건 고시에서 정한 신청기간이 되지 아니하였다는 이유로 피청구인이 이 사건 고시에 따라 행한 이 사건 처분에 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
