【재결요지】 1. 이 사건 증축부분의 건축이 이행강제금이 도입된 1992년 이전이라 하더라도 피청구인이 현행 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고 그 건축물의 소유자인 청구인들이 이에 응하지 않았다면 피청구인은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다.
2. 다만 피청구인으로서는 이행강제금액의 산정근거가 되는 기초사실에 대한 입증책임을 부담하므로 이 사건 처분을 함에 있어 위반 건축물의 경과연수를 파악하여 그 경과연수에 상응한 시가표준액을 기초로 하였어야 하는데 피청구인이 위법건축물 증축부분의 발생연도를 적발시점으로 보아 이를 임의로 산정하였다면 결국 그에 기초한 이 사건 처분은 청구인들에게 불이익한 처분으로서 위법하다.
【주문】 피청구인이 2012. 5. 11. 청구인에 대하여 한 4,646,000원의 이행강제금 부과처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 5. 11. 청구인에 대하여 한 4,646,000원의 이행강제금 부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 서울시 ○○구 ○○동 ○○-○○에 위치한 건물(이하 “이 사건 건축물”이라 한다)의 1층 좌측과 담장 사이에 지붕(스레트, 23㎡)이 무단증축되어 음식점 주방으로 사용되고 있음을 확인하고, 위 위법행위에 대하여 이 사건 건축물의 소유자인 청구인들에게 2012. 2. 11. 시정명령을 하였으나 시정되지 않아 2012. 3. 14. 이행강제금 부과예고 후 2012. 5. 11. 이행강제금 4,646,000원을 부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인들의 불법건축물은 1983년에 임차인이 간이공사로 축조하여 주방으로 지금까지 사용하고 있는 것으로 건축 당시 건축법에는 과태료나 이행강제금 규정이 없었기에(과태료 규정은 1984.12.31.자, 이행강제금은 1991.5.31.자 개정 건축법에 새로 추가된 사항이다) 이 사건 처분은 소급입법금지에 반하여 위법한 처분이다.
나. 또한 이행강제금 산정 시 건물의 발생연도(항측도 판독으로 발생년도 확인 가능)를 계산하여 감가상각율을 적용하여 산출하여야 함에도 이를 무시하고 행정편의대로 과다 산출하여 부과하였다.
3. 피청구인 주장
이 사건 건축물의 법령 위반에 관한 최초 적발은 이행강제금 제도가 시행된 1992. 6. 1. 이후인 2006년이며 2011년에 다시 민원에 의하여 재적발된 것으로, 청구인들이 주장하는 1983년도 발생에 대한 객관적인 자료가 없는바, 청구인들의 위법건축물은 이행강제금 부과대상에 해당하며 위 위법사항이 최초 적발된 2006년의 감가상각이 적용된 이행강제금 부과처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
건축법 제79조, 제80조
지방세법 제4조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 이 사건 건축물은 2006년 민원신고에 의해 법령 위반 사실이 최초 적발되어, 피청구인이 청구인들에게 시정명령 등을 거쳐 2006. 5.경 이행강제금 6,065,000을 부과한 바 있는데, 피청구인은 2011. 1. 27. 이 사건 건축물의 법령 위반 사항에 관한 민원신고를 다시 접수하였다.
나) 피청구인은 2011. 2. 11. 청구인들에게 이 사건 건축물을 무단으로 증축(23㎡)한 위법행위에 대하여 자진철거를 명하는 공문을 시행하였다.
다) 피청구인은 2011. 3. 22. 서울특별시장(건축기획과장)에게 이 사건 건축물에 위법표기된 부분의 최초 항공측량 적출연도 확인(기존여부) 판독을 의뢰하였고, 서울특별시장(건축기획과장)은 피청구인이 판독 의뢰한 내용에 대하여 첨부한 건축물 현황도에는 정확한 위치와 형태가 불명확하여 항공사진판독이 불가함을 2011. 3. 31. 피청구인에게 통지하였다
라) 피청구인은 2012. 3. 14. 청구인들에게 재차 위법건축물에 대한 자진철거를 안내하고 이를 이행하지 않을 시 건축법 제79조 및 제80조에 근거하여 이행강제금 부과, 철거 등 재산과 신분상 불이익이 발생될 수 있음을 예고 통지하고 의견진술 기회를 부여하였다.
마) 피청구인은 2012. 5. 11. 이 사건 건축물의 위반면적은 23㎡로, 무단증축 부분의 건축년도는 2006년임을 전제로 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
가) 『건축법』제79조 및 제80조에 의하면 건축물이 건축법 또는 이에 따른 명령이나 처분에 위반되면 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축 등 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 이를 이행하지 않을 경우 건축주 등에 대하여 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 하되 건축물이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하로 이행강제금을 부과하도록 정하고 있다.
한편『지방세법』제4조에 의하면『부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률』에 의하여 가격이 공시되는 주택이 아닌 건축물에 대한 시가표준액은 신축가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다고 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
1) 먼저 이 사건 위법건축물은 1983년에 축조된 것으로 이는 위법건축물에 관한 과태료나 이행강제금 규정이 신설되기 전의 일이므로 이 사건 처분은 법을 소급적용한 위법이 있다는 청구인들의 주장에 관하여 살펴본다.
행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한, 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이고, 위법상태의 법적 성격은 특별한 사정이 없는 한 그 당시 시행되는 법령에 의하여 판단되어야 하고(대법원 2010. 8. 19. 선고 2010두8072판결 참조) 위반 건축물이 개정 건축법 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 2008. 3. 21. 법률 제8941호로 전부 개정된 건축법(이하 ‘현행 건축법’이라 한다) 시행 이후에 시정명령을 하고, 건축물의 소유자 등이 시정명령에 응하지 않은 경우에는 행정청은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있는바(대법원 2012. 3.29. 선고 2011두27919 판결 등 참조), 그렇다면 이 사건 증축부분의 건축이 이행강제금이 도입된 1992년 이전이라 하더라도 피청구인이 현행 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고 그 건축물의 소유자인 청구인들이 이에 응하지 않아 피청구인이 현행 건축법에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 청구인들의 위 주장은 이유 없다.
2) 다음으로, 청구인들은 피청구인이 이 사건 처분 시 건축물의 발생연도를 임의대로 적용하여 건축물의 감가상각분이 제대로 반영되지 않아 이행강제금이 과다하게 산출되었다고 주장하는바 이에 관하여 본다.
피청구인으로서는 이행강제금액의 산정근거가 되는 기초사실에 대한 입증책임을 부담한다 할 것인데, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 위반 건축물의 경과연수를 파악하여 그 경과연수에 상응한 시가표준액을 기초로 하였어야 한다. 이 사건에 관하여 보건대, 피청구인은 이 사건 위법건축물의 무단증축이 1983년에 발생되었다는 청구인들의 주장에 관하여 그에 대한 객관적인 자료가 없다는 점을 들어 이 사건 위법건축물이 최초 적발 시점인 2006년을 그 발생 시점으로 보아 해당 시가표준액을 적용하여 이 사건 처분을 하였다.
그러나 이행강제금액의 산정근거가 되는 기초사실에 대한 입증책임을 부담하는 피청구인은, 이 사건 위법건축물 증축부분의 발생연도에 대한 아무런 증거가 없음에도(피신청인은 서울특별시장에게 이 사건 위법건축물에 관하여 "최초 항공적출년도 판독의뢰"를 하였으나, 건축물현황도상 정확한 위치와 형태가 불명확하여 항공사진 판독 불가라는 회신을 받았다) 그 최초 적발 시점을 발생연도로 보아 이를 이 사건 처분의 산정기초로 적용하였는바(피청구인은 위 사실의 확인에 대한 노력을 다하였다고 보여지지도 않는다), 이 사건 건축물의 위법 사항의 발생 시점을 2006년이라 보는 전제에서 피청구인이 청구인들에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다(이행강제금은 그 경과연수에 따라 그 금액이 달라지므로 이행강제금액의 산정근거가 되는 기초사실에 대한 입증책임을 부담하는 피청구인이 아무런 근거 없이 건축물의 법 위반 시점을 임의로 산정하였다면 결국 그에 기초한 이 사건 처분은 청구인들에게 불이익한 처분으로서 위법하다).
5. 결론
그렇다면, 청구인들의 주장은 이유 있으므로 주문과 같이 재결한다.
