【재결요지】 [1] 국토계획법상 도시계획시설사업 실시계획인가가 의제되는 건축허가는 일반적인 경우의 건축허가와 같은 기속행위로 볼 수 없으므로, 행정청이 건축허가를 하면서 그 도시계획시설사업 실시계획인가를 하기 위하여 필요하다고 판단한 부관을 붙였다 할지라도 위 부관이 법령에 위반하여 위법하다거나 무효라고 볼 수는 없다.
[2] 철도용지로 되어 있는 국가소유의 부지에 도로를 건설하여 기부채납하도록 하는 부관을 붙였다고 하더라도 이를 이행불능인 부관이라고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 4. 30. 청구인에게 한 임시사용승인 기간연장 거부처분과 2012. 6. 26. 청구인에게 한 사용승인신청 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 청구외 철도청장과 함께 왕십리 민자역사(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 건립을 위한 공동건축주 및 공동사업시행자로서 1996. 8. 16. 사업부지 후면에 도시계획시설(도로)(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 개설 후 기부채납하는 조건으로 피청구인으로부터 건축허가를 받아 1997. 11. 11. 착공신고 하였다. 이후 청구인과 청구외 철도청장은 2003. 11. 22. 공동으로 건축허가(제1회 설계변경) 및 도시계획사업 실시계획인가를 신청하였고, 피청구인은 2003. 12. 27. 기 협의된 이 사건 도로의 개설 및 기부채납을 조건(이하 ‘이 사건 부관’이라 한다)으로 건축허가서(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 교부하고, 도시계획시설사업(철도, 정거장)(이하 ‘이 사건 도시계획시설사업‘이라 한다) 실시계획 인가 고시를 하였다.
나. 청구인은 2008. 9. 2. 부터 2010. 7. 31. 까지 4차례 단계별로 이 사건 건물에 대한 임시사용승인을 받고, 2010. 8. 1. 부터 2012. 4. 30. 까지 3차례 임시사용기간 연장승인을 받아 건축물을 사용하였다. 청구인이 2012. 4. 26. 임시사용승인 기간연장 신청서(4차)를 제출하자 피청구인은 청구인이 건축허가(1996. 8. 16.)를 득한 이후 임시사용승인 및 임시사용승인 기간 동안 건축허가 조건 이행을 위한 충분한 기간이 있었음에도 이행하지 않았음을 이유로 2012. 4. 30. 임시사용승인 기간연장 거부처분을 하였고, 2012. 6. 20. 청구인의 사용승인 신청에 대해서도 위와 같은 사유로 2012. 6. 26. 사용승인 거부처분(이하 위 임시사용승인 기간연장 거부처분과 사용승인 거부처분을 합하여 ‘이 사건 각 처분’ 이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 구 도시계획법 제83조 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조, 제99조에 따라 종래의 공공시설인 철도시설에 대체하는 새로운 공공시설인 이 사건 도로가 설치되었으므로 국가가 당시 소유했던 종래의 공공시설인 철도시설은 철도청장에 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 공공시설인 이 사건 도로는 사업시행자인 철도청장이 준공검사를 마치고 이 사건 도로의 종류 및 토지의 세목을 피청구인에 통지하면 당연히 피청구인에게 무상으로 귀속된다. 따라서 소유권을 무상 취득할 수 있음에도 준공검사의 전제조건으로 이 사건 도로를 기부채납 하도록 부관을 설정한 것은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 위반한 것이다.
나. 피청구인이 무상으로 취득할 수 있음에도 기부채납토록 부관으로 부과한 것은 상호 모순적인 것으로 행정법상 부당결부 금지의 원칙에 위반되며, 이 사건 도로는 국가소유의 도로로 현존하고 있는 이상 매수할 수도 없고, 국가로서도 매도할 수 없는 것으로 도로 기부채납을 부관으로 한 것은 불능인 부관으로 위법하다.
다. 따라서 위법한 부관의 미이행을 이유로 한 이 사건 각 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 사업부지 밖에 위치한 후면 도시계획도로에 대하여는 도시계획시설사업 실시계획인가 또는 사업시행자 지정을 한 사실이 없고, 사업부지 외 도시계획시설(도로) 개설 및 기부채납에 대하여 건축허가 부관 설정 전 사업시행자와 협의하여 도로 기부채납 부관을 설정하였으며, 2003. 12. 27. 설계변경허가 시 국토계획법 제88조에 의한 실시계획인가 처리하면서 같은 조 제2항에 따라 사업부지 밖에 접한 후면 진입을 위한 도로기반시설의 설치 및 용지의 확보를 조건으로 인가하였으므로 위 부관은 적법하다. 나. 청구인의 요청에 따라 부관을 붙인 것이고, 상호 모순적인 것으로 볼 수 없어 행정법상 부당결부 금지의 원칙에 위반된다고 볼 수 없으며, 이행이 가능하기 때문에 불능인 부관으로 볼 수 없다.
다. 따라서 청구인이 건축허가 및 도시계획시설사업 실시계획인가에 대한 적법한 부관을 미이행함을 이유로 한 이 사건 각 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
건축법 제22조
구 건축법(2005. 5. 26. 법률 제7511호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘건축법’이라 한다) 제8조
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2003. 12. 30. 법률 제6916호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제65조, 제95조, 제99조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 이 사건 건축물은 지하 3층, 지상 9층, 연면적 88,304.5㎡, 판매시설ㆍ운수시설로서, 청구인과 청구외 철도청장은 1994. 9. 피청구인에게 이 사건 건축물에 대한 “건축계획 사전결정신청서”를 제출하였고, 피청구인은 1994. 12. 19. “건축계획 사전결정결과통지서”를 교부하였다.
나) 청구외 철도청장이 1995. 10. 7. 피청구인에게 건축계획심의 신청서를 제출하자 피청구인은 서울시건축위원회에 심의 상정 하였고, 서울시건축위원회는 1995. 11. 15. “왕십리 민자역사 사업지는 사업지 후면 부분이 도시계획시설(도로)에 저촉되므로 동 시설의 존치여부에 대한 검토가 선행되어야 한다.”는 의견으로 ‘재심’을 의결하였다. 이에 청구 외 철도청장은 1995. 11. 28. 및 같은 해 12. 22. 피청구인에게 철도배선계획 및 지하철 2호선 출입구와의 저촉, 판매시설과 주차시설 축소로 인한 사업성 부적합 등의 이유로 왕십리 민자역사 후면 도시계획시설(도로) 변경(안)의 검토를 요청하였다.
다) 청구외 철도청장의 도시계획시설(도로) 변경(안)이 1996. 2. 8. 원안 가결되자 청구외 철도청장은 1996. 2. 10. 건축계획심의신청서를 피청구인에게 다시 제출하였고, 피청구인은 서울시건축위원회에 심의 상정하였으나 서울시건축위원회는 1996. 2. 28. “민자역사 후면 동측의 8m 도로에 대한 시단위 및 구단위 도시계획 확인 검토요망”이라는 의견으로 ‘재심’ 의결하였다. 이에 청구외 철도청장은 위 내용을 반영하여 같은 해 3. 23. 건축계획심의신청서를 재출하였고, 서울시건축위원회는 1996. 3. 27. “조건부통과”로 의결하였다.
라) 피청구인은 1996. 8. 16. 청구인과 청구외 철도청장에 대하여 민자역사 후면 도시계획도로 중 마장동 816-51~행당동 19번지 앞 도로(B=8m, L=735m)를 개설한 후 기부채납하는 조건으로 건축허가 하였다.
마) 청구인과 청구외 철도청장은 1997. 11. 11 피청구인에게 “해당도로를 개설 후 기부채납 하겠음”이 기재된 내용의 “왕십리 민자역사 허가조건 협의사항”을 첨부하여 착공신고서를 제출하였다.
바) 피청구인은 2003. 12. 27. 청구인과 청구 외 철도청장이 신청한 내용으로 이 사건 건축물의 건축을 허가하면서, 최초 건축허가와 동일하게 이 사건 도로에 대한 기부채납 부관을 부가하였고, 같은 날 변경 건축허가의 대지를 사업부지로 하여 도시계획시설인 이 사건 건축물에 대한 도시계획시설사업 실시계획 인가고시를 하였는데 그 구체적인 내용은 변경 전축허가의 내용과 동일하며, 이 사건 도로는 이 사건 도시계획시설사업의 사업부지에 포함되지 아니하였다.
사) 청구인은 2008. 9. 2.부터 2010. 7. 31. 까지 피청구인으로부터 이 사건 건물에 관한 임시사용승인 허가를 받아 이 사건 건물의 일부를 사용하였다. 그 이후로도 청구인이 3차례 임시사용승인 기간연장 신청을 하자 피청구인은 2010. 8. 1.부터 2012. 4. 30.까지 임시사용승인 기간을 연장해 주었고, 이 과정에서 이 사건 건축허가 관련 기부채납 부관의 이행을 고지하였다.
아) 청구인은 2012. 3. 15.경 이 사건 도로를 완공하였으나 공동건축주였던 청구외 철도청장이 한국철도공사 사장으로 변경되고 이 사건 도로 기부채납의 이행주체, 이행방식 등이 불분명하게 되는 등의 사정이 발생하면서 청구인은 이 사건 부관을 이행하지 아니하였다.
자) 청구인은 2012. 4. 26. 임시사용승인 기간연장 신청을 하였으나 피청구인은 2012. 4. 30. 이 사건 도로에 관한 기부채납 부관 불이행 등을 이유로 임시사용승인 기간연장 거부처분을 하였다.
차) 청구인은 2012. 6. 20. 피청구인에게 이 사건 건축물에 대한 사용승인 신청을 하였는데, 피청구인은 2012. 6. 26. ‘도로 기부채납 등 건축허가 조건 미이행’을 이유로 사용승인 거부처분을 하였다.
카) 청구인은 2012. 7. 5. 이 사건 행정심판청구를 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「건축법」 제8조 제1항은 ‘다음 각호의 1에 해당하는 건축 또는 대수선을 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 21층 이상의 건축물 등 대통령령이 정하는 용도ㆍ규모의 건축물을 특별시 또는 광역시에 건축하고자 하는 경우에는 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 한다’고 정하고 있으며, 같은 조 제6항 제4호에 의하면 제1항 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 제5항의 규정에 의한 시행자의 지정 및 동법 제88조 2항의 규정에 의한 실시계획인가를 받은 것으로 본다’고 규정하고 있다.
「국토계획법」 제65조 제1항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 때에는 국유재산법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속된다’ 규정하고 있다.
「국토계획법」 제95조 제1항 각호에 의하면 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 경우 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 또는 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있으며, 제95조 제2항은 ‘도시계획시설사업의 시행자는 사업시행을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 때에는 도시계획시설에 인접한 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지ㆍ건축물 또는 물건에 관한 소유권외의 권리를 일시 사용할 수 있다.’고 규정하고 있다.
「국토계획법」 제99조는 ‘제65조의 규정은 도시계획시설사업에 의하여 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에 이를 준용한다고 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 이 사건 도로의 무상귀속 여부 및 부관이 상위법에 위반하는지 여부에 관하여 살펴본다.
위 인정사실 및 제출된 자료 등에 의하면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제99조, 제65조 제1항, 제2항에 의하면 행정청이 도시계획시설사업에 의하여 새로이 공공시설을 설치할 경우 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상 귀속된다고 규정하고 있으나, 이 사건 도로는 도시계획시설사업에 의하여 새로이 설치된 공공시설이라고 보기 어렵고, 「국토계획법」 제65조 제1항 소정의 행정청인 철도청 내지 국토해양부장관에 의하여 설치되었다고 보기도 어려우므로 이 사건 도로에 관하여 「국토계획법」 제99조, 제65조 제1항의 규정이 적용되지 않는다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 도로의 사업시행자가 준공검사를 마치고, 이 사건 도로의 종류 및 토지의 세목을 이 사건 도로의 관리청인 피청구인에게 통지하면 피청구인에게 무상으로 귀속되어 소유권을 무상 취득한다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없으며, 준공검사의 전제조건으로 이 사건 도로를 기부채납 하도록 부관을 설정한 것은 국토계획법에 위반한 부관이라는 청구인의 주장은 이유 없다.
(2) 이 사건 건축허가 시 기부체납 부관을 설정한 것이 무효인지에 대하여 살펴보면, 국토계획법상 도시계획시설사업 실시계획인가가 의제되는 건축허가에 해당하는 경우의 건축허가는 관계 행정청이 건축허가를 발령함에 있어 도시계획시설사업 실시계획인가의 요건을 검토한 후 허가 여부를 결정하여야 하므로 이러한 경우의 건축허가는 일반적인 경우의 건축허가와 같은 기속행위로 볼 수 없는 바, 이 사건 건축허가는 구 건축법 제8조 제6항 제4호에 의하여 국토계획법상 도시계획시설사업 실시계획인가가 의제되는 건축허가에 해당하며, 피청구인이 행정청으로서 그 도시계획시설사업실시계획인가를 하기 위하여 필요하다고 판단한 부관을 붙였다 할지라도 위 부관이 법령에 위반하여 위법하다거나 무효라고 볼 수는 없다.
(3) 이 사건 부관이 행정법상 부당결부금지의 원칙을 위반하였는지 여부에 관하여 살펴본다. 부당결부금지의 원칙이란 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 이와 실질적인 관련이 없는 상대방의 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 된다는 원칙을 말한다. 이 사건 부관은 이 사건 건축허가와 실질적 관련성이 없는 부담이거나 청구인에게 필요 이상의 과중한 부담을 지우는 부관으로 보이지 않으므로 부당결부금지의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없다.
(4) 이 사건 기부채납 부관이 이행불능인지 여부에 대하여 살펴본다. 이 사건 도로가 국가 소유의 부지 위에 설치되어 있는 점은 인정되나, 이 사건 건축허가 당시 이 사건 도로 부지의 관리청이었던 철도청장이 이 사건 도로의 기부채납 부관을 이행하기로 한 점, 철도청을 승계한 한국철도공사가 이 사건 건물과 이 사건 도로를 완공한 이후인 2012. 6.경까지 이 사건 도시계획시설사업의 시행자 및 이 사건 건축허가의 건축주 지위에 있었던 점, 철도청장의 지위를 승계한 한국철도공사가 청구인 회사 주식의 27%가량을 여전히 보유하고 있는 점 등의 특수한 사정에 비추어 볼 때, 철도용지로 되어 있는 이 사건 도로 부지에 관하여 용도폐지한 후 청구인에게 이전하는 것이 불가능한 것으로 보이지 아니하므로 이 사건 도로가 현재 국가 소유의 도로로 현존하고 있는 이상 청구인은 이 사건 도로를 매수할 수 없고, 국가로서도 매도할 수 없다는 청구인의 주장은 이유 없다.
따라서 피청구인이 관계 법령에 따라 청구인에게 한 이 사건 각 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
