【재결요지】 이 사건 처분 이유만으로는 청구인이 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지 알 수 있을 정도라고 할 수 없으므로, 이 사건 반려처분은 행정절차법 제23조 소정의 처분이유제시 의무를 위반한 흠이 있다 할 것이고, 처분 이유제시 제도의 입법 취지를 감안할 때 청구인이 사후에 다른 경로로 이를 알 수 있었다는 등의 사정만으로 절차적 하자가 치유된다고 볼 수도 없다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 청구인에 대하여 한 도시계획시설사업시행자지정신청 및 실시계획인가신청 반려처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 청구인에 대하여 한 도시계획시설사업시행자지정신청 및 실시계획인가신청 반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2011. 10. 14. 서울시 ○○구 ○○동 ○○번지외 68필지(면적 118,924㎡)에 서울○○○○○○ 건설을 위한 도시계획시설사업시행자지정신청 및 도시계획시설사업실시계획인가신청을 하였으나, 피청구인은 같은해 10. 31. ①발전설비 지하화에 따른 사전검토 사항 미조치(안전성 확보 관련사항, 지상부 관련계획) ②지역주민의 민원해소 대책 미수립(주민민원 해소방안, 지역주민 지원방안) ③○○○○ ○○○ 조성을 위한 문화체육관광부 TF팀 관련사항 협의필요를 사유로 청구인의 신청을 반려하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 이 사건 반려처분을 하면서 사유가 구체적 사실의 적시가 없이 추상적이고 불명확하여 「행정절차법」제23조(처분의 이유제시)에 기한 행정청의 이유제시 의무를 위반하였다.
나.「국토의계획 및 이용에관한 법률」제88조 제3항은 실시계획인가권자는 사업시행자가 작성한 실시계획이「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준」등에 맞다고 인정하는 경우 실시계획을 인가하여야 하고, 이 사건 처분 사유중 “지역주민의 민원해소 대책 미수립” 내지 “문화체육관광부 TF팀과의 협의” 필요 등의 사유는 반려처분의 근거가 될 수 없다.
다. 이 사건 신청에 따른 도시계획시설은 다른 개발사업이나 도시계획시설 사업과는 달리 시설이 없는 부지에 신규로 해당시설을 설치하거나 주변토지를 수용하는 것이 아니라 청구인이 소유하는 부지내에서 이미 도시계획시설 결정을 받아 설치운영중인 발전소의 노후화로 기존 노후시설을 폐지하고 환경성, 안전성 등 측면에서 기존 시설보다 개선된 시설을 설치하는 것이다. 발전시설이나 열공급시설을 지하화하여 설치, 운영하는 사례는 해외 및 국내에서도 쉽게 ？아볼 수 있고, 이와 같이 지하화되어 설치 운영중인 발전설비나 열공급시설에 대하여 안전사고 또는 안정성에 문제가 지적된 사례는 보고된 바 없다. 또한 안전성 확보에 관한 사항은 안전성에 관한 검증 및 연구용역 보고서상의 안전성 향상을 위한 권고사항들을 충분히 반영한 것이고, 개별법령상의 인가나 허가, 검사를 받는 단계에서 심사하고 검증을 하게 되는 것이 일반적이다.
라. 이 사건 서울○○○○○○의 설치가 전력수급기본계획상 예정한 일정에 따라 추진되지 못할 경우, 전력수급의 차질이 불가피하고 이로 인해 대규모 정전사태 및 제한송전 등이 불가피하게 될 수 있으므로, 공익적인 면에서도 이 사건 신청을 승인함으로써 얻을 수 있는 공익이 훨씬 막대하다.
따라서 이 사건 도시계획시설사업시행자지정신청 및 실시계획인가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 반려처분은 피청구인의 일관된 구정운영 방향과 목표를 지향한 것으로 2004년 6월 문화체육관광부에서 국무회의 보고를 통해 ○○○ ○○○○○를 종합문화센터로 활용하는 방안을 담은「창의한국-21세기 새로운 문화의 비전」을 제시하자, 피청구인은 2004년 12월 「2020 ○○구 도시발전 종합관리계획」에 최초로 ○○○○○○○ 이전 후 활용방안을 수립하게 되었고, 위 계획을 근거로 ○○○ ○○○ 이전 및 관광 문화단지 산업ㆍ단지화 계획을 수립하여 2014년까지 추진중에 있었고, 향후 2020년까지 ○○구 도시발전 종합관리계획의 밑그림을 둔 민선4기 구정운영 4개년 계획 및 민선5기 구정운영 4개년 계획을 수립하여 추진중에 있는바, 이 사건 반려처분은 위와 같은 구정운영 목표 등 제반사정을 고려한 것이다. 한편, ○○○ ○○○ 페쇄 및 이전은 2009. 1. 19.에 개최된 「○○○○○○ 이전 TF팀 제4차 회의」에서 ○○○를 ○○물재생센터로 이전하기로 확정하기 전부터 이미 지식경제부장관이 온 국민에게 발표하고 약속한 사항이며, 이는 지식경제부 고위 관계자가 2008. 10. 19. ○○○○○○ 이전을 최종 결론 내렸다고 발표한 점에서도 알 수 있는 것이다. 결국, ○○○○○○의 이전 문제는 더 이상 거스를 수 없는 대세가 되었다. 한편 지식경제부는 2010. 10. 12. 「○○○○○○ 이전 TF팀 제7차 회의」시 각 기관 협의사항인 ○○○ 지하화 건설, ○○○ 수명연장, ○○○ 부지매입 대책 등에 대하여 각 기관의 의견을 문서로 수렴하겠다고 약속을 하였는데, 피청구인과 협의절차 등도 거치지 아니한 채 2011. 8. 5. 이전부지 확보 TF팀 운영종료를 통보하면서 전력수급 안정과 국가에너지 이용효율 극대화를 위하여 현 부지내 발전설비 지하화를 추진하기로 결정하였는 바, 이는 부당하다.
나. 청구인이 제출한 개략도면과 발전설비의 이미지 형식의 개략 입면도 및 평면도만으로는「국토의계획 및 이용에관한 법률 시행령」제97조제6항제2호에 규정된 공사설계도서에 해당한다고 볼 수 없고, 국토해양부고시 제2009-906호(2009. 9. 21) 설계도서 작성기준에 의한 설계도서는 건축물의 건축 등에 관한 공사용의 도면과 구조계산서 및 시방서 기타 1. 건축설비계산 관계서류 2. 토질 및 지질 관계서류 3. 기타 공사에 필요한 서류로 규정하고 있는데 청구인이 제출한 설계도서는 국토해양부고시 설계도서 작성기준의 설계도서로 볼 수 없다.
다. 또한 지식경제부에서 2011. 8. 5. 피청구인에게 통보한 발전소 이전부지 확보 TF운영종료 알림 공문서에는 향후 사업시행자인 ○○○○○○(주)에서 가스설비에 대한 최고수준의 안전성 확보하고 주민의견을 반영한 지상 공원화 추진하겠다고 분명히 밝히고 있음에도 청구인이 제출한 사업계획서 등으로는 지하화에 따른 시공 및 운용에 관한 안전성 확인이 불가하며, 지상부 공원화 계획 또한 지역주민과 문화관광부와 협의된 계획도 아니며, ○○○ 지역주민 의견 반영 여부도 확인할 수가 없다.
라. 나아가, 2011. 9. 15.에 발생한 대규모 정전사태 원인을 보면 알 수 있듯 청구인은 전력공급 능력을 충분히 갖추고도 전력수요 예측을 예년에 맞춰 안이하게 하고, 전력 공급능력을 과다계상하여 허위보고 등을 하였다. 따라서 ○○○○○○ 건설의 필요성으로 주장한 전력계통 안정화와 원활한 전력수급 필요성 주장은 부당하다.
마. 아울러 ○○○ 주변지역에 지원되는 ○○○ 건설 지원금 556억원(○○○ 주변지역 지원금 305억원, 특별지원금 131억원, 지역개발세 261억원)을 재원으로 낙후된 지역발전 또는 복리향상에 기여한다고 하나, 특별지원금은 ○○○ 건립에 따른 법률에서 정한 사항이고 주변지역 지원금 또한 305억원이 아닌 174억원으로 이는 30년간에 지원하는 총액에 해당하는 금액으로 연간 환산하면 5.8억원에 불과하며 지역개발세는 지원금이 아닌 30년간의 세금이다. 따라서 낙후된 지역발전 또는 복리향상에 기여한다는 청구인의 주장은 전혀 설득력이 없는 주장이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
「국토의계획및이용에관한법률」제43조, 제86조, 제88조
「국토의계획및이용에관한법률시행령」제96조, 제97조
「국토의계획및이용에관한법률시행규칙」제14조, 제15조
「도시계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙」제67조, 제68조, 69조, 제73조, 제74조, 제75
「국토해양부고시 제2009-906호」설계조서 작성기준
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) ○○○○○○ 건설계획은 2010. 12 .29. 지식경제부가 확정ㆍ공고한 제5차 전력수급기본계획에 반영하여 그 수명이 만료되는 ○○○○○○ 4ㆍ5호기를 2014년 12월 폐지하고, 이에 대체하여 ○○○○○○를 2014년 12월까지 준공하는 것으로 예정되어 있다.
나) 청구인이 2011. 7. 4. ○○○○○○ 도시계획시설사업시행자지정 및 실시계획인가 신청서를 제출하자, 피청구인은 2011. 7. 15. 지식경제부에서 주관하는 T/F에서 발전소 지하화 또는 이전 등에 대한 구체적인 결정이 선행되어야 하는 점, ○○○○○○ 도시계획시시설사업시행자지정 및 실시계획인가신청이 국가(지식경제부)의 T/F 구성ㆍ운영 목적에 반한다는 점을 들어 청구인의 신청을 반려하였다.
다) 한편, 지식경제부는 2011. 8. 5. ○○○○○○ 이전과 관련하여 ○○시 이전을 위하여 다각 적인 노력을 기울였으나, ○○시의 반대로 이전이 불가능한 상황으로 ○○○○은 국가 중요시설에 비상전력 공급과 ○○지역을 포함한 서울 도심지역에 열을 공급하고 있을 뿐만 아니라 최근 전력수요 증가에 따른 수급 안정성 확보를 위해서도 ○○○ 건설방향의 조속한 결정이 필요하다는 점을 고려하여 「○○○○○○ 이전 T/F팀」운영을 종료하고, 전력수급 안정과 국가에너지 이용효율 극대화를 위하여 현 부지내 발전설비 지하화를 추진하기로 결정하였다. 이에 사업시행자인 ○○○○○○(주)에서는 가스설비에 대한 최고수준의 안전성을 확보하고 주민의견을 반영한 지상 공원화를 추진하는 등 종합적인 지원대책을 수립함으로써 민원발생을 최소화 하도록 할 예정이라는 공문을 피청구인에게 발송하였다.
라) 피청구인은 2011. 8. 24. ○○○ 발전소의 ○○○○발전소 조성 T/F팀 향후 일정에 대한 공문을 문화체육관광부에 통보하였다.
마) 청구인이 2011. 10. 14. ○○○○○○ 도시계획시설사업시행자지정 및 실시계획인가신청서를 제출하자, 피청구인은 2011. 10. 31. 이 사건 신청을 반려하였다.
바) 한편, 지식경제부장관은 2011. 10. 26. 서울시 ○○구 ○○동 0번지에 ○○○ 1, 2호기 발전사업 허가를 하고, 발전사업 허가증을 청구인에게 발급하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
가)「국토의계획 및 이용에관한 법률」제43조(도시계획시설의설치ㆍ관리)에는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 하고, 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다고 규정하고 있다.
같은 법 제86조(도시계획시설사업의 시행자)에 의하면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 관할 구역의 도시계획시설사업을 시행하고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있다.
같은 법 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등)는 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여야 하고, 도시계획시설사업의 시행자는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 하고, 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조 제2항에 따른 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준」 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 하고, 이 경우 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있고, 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다고 규정하고 있다.
같은 법 시행령 제96조(시행자의 지정)는 법 제86조 제5항의 규정에 의하여 도시계획시설사업의 시행자로 지정받고자 하는 자는 사업의 종류 및 명칭, 사업시행자의 성명 및 주소, 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소, 사업의 착수예정일 및 준공예정일, 자금조달계획 사항을 기재한 신청서를 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
같은 법 시행령 제97조(실시계획의 인가)에 의하면, 법 제88조 제1항의 규정에 의한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)에는 사업의 종류 및 명칭, 사업의 면적 또는 규모, 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소), 사업의 착수예정일 및 준공예정일이 포함되어야 하고, 「법」제88조 제2항의 규정에 의하여 도시계획시설사업의 시행자가 실시계획의 인가를 받고자 하는 경우 국토해양부장관이 지정한 시행자는 국토해양부장관의 인가를 받아야 하며, 그 밖의 시행자는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하고, 「법」제88조 제5항에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 사항" 이란 사업시행지의 위치도 및 계획평면도, 공사설계도서(「건축법」제29조에 따른 건축협의를 하여야 하는 사업인 경우에는 개략설계도서) 등을 말한다고 정하고 있다.
같은 법 시행규칙 제15조(도시계획시설사업실시계획인가신청서)는 영 제97조 제3항에 따라 도시계획시설사업 실시계획의 인가를 받고자 하는 도시계획시설사업의 시행자는 별지 제9호서식의 도시계획시설사업실시계획인가신청서에 사업시행지의 위치도 및 계획평면도, 공사설계도서(「건축법」제29조에 따른 건축협의를 하여야 하는 사업인 경우에는 개략설계도서) 등의 서류를 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제67조(전기공급설비)에 의하면, "전기공급설비"란「전기사업법」제2조제15호에 따른 전기사업용 전기설비중 발전시설, 변전시설(옥내에 설치하는 것을 제외한다), 송전선로(15만 4천 볼트 이상인 경우에만 해당한다), 배전사업소(배전설비와 연결된 기계 및 기구가 설치된 것에 한한다)시설을 말하고, 제68조(전기공급설비의 결정기준) 전기공급설비의 결정기준에 발전시설은 소음, 사고 등에 따른 재해를 방지할 수 있도록 인근의 토지이용계획을 고려하여 설치하도록 하고 있고, 제69조(전기공급설비의 구조 및 설치기준) 전기공급설비의 구조 및 설치에 관하여는 「전기사업법」이 정하는 바에 의한다.
같은 법 제73조(열공급설비)는 "열공급설비"라 함은「집단에너지사업법」 제9조의 규정에 의한 집단에너지사업의 허가를 받은 자가 설치하는 「집단에너지사업법 시행규칙」제2조제1호의 규정에 의한 열원시설, 「집단에너지사업법 시행규칙」제2조제2호의 규정에 의한 열수송시설을 말하고, 제74조(열공급설비의 결정기준) 열공급설비의 결정기준은 열원시설은 사고 등에 의한 재해를 방지할 수 있도록 인근의 토지이용계획을 고려하여 설치하도록 하고 있고, 제75조(열공급설비의 구조 및 설치기준) 열공급설비의 구조 및 설치에 관하여는 「집단에너지사업법」이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있다.
「국토해양부고시」제2009-906호(2009.9.21) 설계도서 작성기준에 “설계도서”라 함은 건축물의 건축 등에 관한 공사용의 도면과 구조계산서 및 시방서 및 기타 건축설비계산 관계서류, 토질 및 지질 관계서류, 기타 공사에 필요한 서류를 말한다.
한편,「행정절차법」제23조(처분의 이유제시)는 행정청은 처분을 하는 때에는 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급을 요하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있다.
나) 피청구인이, 청구인의 ○○○○○○ 건설을 위한 도시계획설사업시행자지정신청 및 실시계획인가신청에 대하여, ① 발전설비 지하화에 따른 사전검토사항 미조치(안전성 확보 관련사항, 지상부 관련계획) ② 지역주민의 민원해소 대책 미수립(주민민원 해소방안, 지역주민 지원방안) ③ ○○○○ ○○○ 조성을 위한 문화체육관광부 TF팀 관련사항 협의 필요를 사유로 반려처분을 하자,
청구인은 절차적으로 위 반려처분을 함에 있어「행정절차법」제23조상 이유제시의무를 위반한 흠이 있으며, 실체적으로 보더라도 발전설비 지하화 계획이 충분한 안전성을 갖추고 있으며, 지역주민 민원해소나 ○○○○ ○○○ 조성을 위한 협의 필요는 반려 사유가 될 수 없고 ○○○○○○ 건설이 갖는 공익상 중요성 등을 감안할 때 이 사건 반려 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.
살피건대, 「행정절차법」제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는 바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는데 그 취지가 있는 것이므로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인ㆍ허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다 하겠다.
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 피청구인은 이 사건 반려처분을 함에 있어 법령상의 근거를 명시하지 아니한 사실을 알 수 있고, 피청구인이 제시한 이유 즉 발전설비 지하화에 따른 사전검토 사항 미조치(안전성 확보 관련 사항)만으로는 청구인이 안전성 확보와 관련하여 어떤 검토 사항을 조치하지 아니한 것인지, 미조치 사항은 관련 법령상 어떤 근거에 저촉되는 지 알 수 없다고 할 것인바, 결국 이 사건 처분 이유만으로는 청구인이 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지 알 수 있을 정도라고 할 수 없다 할 것이다.
따라서, 이 사건 반려처분은 행정절차법 제23조 소정의 처분이유제시 의무를 위반한 흠이 있다 할 것이고, 처분 이유제시 제도의 입법 취지를 감안할 때 청구인이 사후에 다른 경로로 이를 알 수 있었다는 등의 사정만으로 절차적 하자가 치유된다고 볼 수도 없다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 처분의 절차적 위반을 이유로 하는 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
