【재결요지】 건축물 주변이 학교 및 아파트 단지가 밀집된 주거지역으로 이 지역 특성상 지역주민들의 주거 및 교육환경을 보호할 중대한 공익상의 필요와 청구인들이 제출한 각서 등에 근거하여 청구인의 건축물표시변경신청을 반려한 것이 위법ㆍ부당한 것이라 할 수 없음.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2010. 8. 11. 청구인에 대하여 한 건축물표시변경신청 처리불가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인들은 OOO구 OO동 3가 소재 OO, OO-O, OO-O, OO-O번지 토지(이하, ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 대하여 고시원 신축목적으로 토지거래허가를 받아 건축허가신청을 하였으나, 인근 주민들이 반대민원을 제기함에 따라 각서를 제출한 후 이 사건 토지에 2층 내지 8층 용도를 학원ㆍ독서실 등으로 하는 내용을 포함한 4개동(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 건축허가를 받아 공사를 진행하였다.
청구인들은 이 사건 건축물의 사용승인을 득한 후 당초 토지거래허가를 받은 취득 목적과 같이 고시원으로 세부용도를 변경하는 건축물관리대장 표시변경신청을 하였고, 피청구인은 청구인들이 건축허가 전 고시원으로 개조공사를 하지 않겠다는 각서를 제출하였음을 이유로 2010. 8. 11. 각 건축물표시변경신청 처리불가처분(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인들은 OOO구 OO동 3가 소재 OO번지 토지 1131.9㎡(이하, ‘분필전 이 사건 토지’라 한다) 에 근린생활시설인 고시원으로 건축할 사업 계획을 세우고, 2010. 9. 3. 피청구인에게 2종 근린생활시설 고시원을 건축하는 것으로 토지허가목적으로 토지거래허가를 받고, 2009. 9. 10. 청구외 OOOOOOO 주식회사로부터 매수하여 분필 전 이 사건 토지를 4필지로 분할하여 각각의 소유권을 취득하였다.
나. 청구인들은 당초 토지거래허가 내용대로 위 지상에 고시원을 신축하기 위한 절차를 진행하여 청구인 중 OOO이 이 사건 토지 중 93번지 토지에 대하여 2009. 11. 19. 피청구인으로부터 고시원 신축 허가를 득하고 나머지 3필지에 대한 건축허가절차를 진행 중이었는데, 피청구인은 인근지역 OOOOO 입주민들로부터 고시원 신축을 반대하는 민원이 접수되자 근린생활시설내 고시원이 아닌 다른 시설로 허가 신청를 하고, 앞으로 고시원 용도로 용도변경 신청을 하지 않는다는 각서를 제출해야만 건축허가를 해 줄 수 있다는 태도를 취하였다.
다. 이에 청구인들은 할 수 없이 피청구인의 요구를 받아들여 각서를 제출하고 건축허가를 받게 된 것인 바, 허가행위는 기속행위임에도 법률상 근거 없이 각서를 요구하고 청구인들이 제출한 각서 또한 부당한 강요에 의한 것으로 그 효력을 인정하기 어렵다 할 것이므로, 각서를 이유로 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인들은 이미 건축허가신청 시점부터 각종 범죄 발생 등 사회적으로 좋지 않게 인식되어 있는 고시원에 대하여 지역 주민들이 염려하는 고시원 반대 여론을 알고 있었음에도 2010. 7. 21. 사용승인 이후 2010. 8. 3. 고시원(4개동 180실)으로 건축물표시 변경을 신청하고 피청구인으로부터 불가처분을 받았음에도 인근지역주민들의 지역정서와 민원사항을 감안하지 않고 고시원으로의 내부 시설 공사를 강행 중에 있으며, 공사현장에서의 불미스러운 다툼으로 인하여 오히려 더욱 더 집단 민원을 유발시켜 지역 주민들이 2010. 8. 25.부터 9. 20.까지 관할 경찰서에 집회신고를 하고 매일 시위를 하고 있는 실정이다.
나. 청구인 중 OOO은 건설회사를 경영하는 대표이사로서 건축공사 및 건축행정에 대하여는 어느 누구 못지않게 잘 알고 있는 상황이고, 청구인들이 건축허가 시 제출한 각서는 부당한 강요에 의하여 제출된 것이 아니므로 각서의 효력은 유효하며, 피청구인이 각서에 기하여 청구인의 건축물표시변경신청에 대하여 불가처분을 한 것은 적법하다.
다. 건축허가 과정이나, 주변환경, 이 사건 처분을 하게 된 경위와 그 이후의 상황 등을 종합해 볼 때, 건축법에서 정하고 있는 세부적인 시행령ㆍ규칙을 적용하는 단순한 기속행위로서의 건축행정 보다는 인근 주민들의 주거환경 및 학생들의 교육환경을 보호하여 건축법의 목적인 “건축물의 구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지”하는 것이 우선 되어져야 할 것이며, 무엇보다도 건축허가 당시 청구인들이 제출한 각서의 내용만 믿고 있었던 지역 주민들에 대한 신의성실의 원칙을 위배한 사항으로 공익을 현저히 해치는 행위라 할 것이므로 고시원으로의 건축물표시변경신청 불가처분은 정당한 행정처분에 해당한다.
4. 심판참가인 주장
가. 참가인은 OO초등학교의 학부모 및 지역주민으로서, 이 사건 건축물(고시텔, 원룸)의 주변 환경은 초ㆍ중ㆍ고등학교 및 아파트 단지가 밀집된 지역으로 학교환경위생정화구역내의 고시원은 학생들의 교육환경은 물론 주거환경에 직접 영향을 받고 있어 행정심판 재결결과에 밀접하고 중대한 이해관계가 있으며, 피청구인과 청구인이 이 사건 처분에 대한 행정심판 쟁점을 고의적으로 축소하려는 의도가 있어 적극적으로 청구인의 위법사항을 규명하고자 행정심판참가를 신청한 것이다.
나. 고시원이 숙식제공이 아닌 숙식을 룸에서 독자적으로 할 수 있는 취사시설을 갖춘 경우에는 위법하게 다중주택이나 원룸형 주택으로 용도를 변경한 것으로 보아야 하는데, 이 건에 있어 고시원 시설 내에 수조를 갖춘 씽크대가 있는 것은 불법이며 피청구인의 시정명령에 따라 씽크대만 일시적으로 철거하고 상하수도 시설은 그대로 유지하고 있는 것은 시정완료로 볼 수 없다. 또한 건물 외부에 고시원 운영시 소방기준에 준하는 옥외 비상계단을 불법으로 설치한 바 있으며, 현재 민원인의 요청으로 철거된 상태이나 건축물 승인당시 이미 배관공사를 완료하여 벽 칸막이만 치면 원룸형태가 되도록 구획 설계되어 있고, 건축주들은 원룸으로 입주자를 모집하고 계약서에 원룸으로 표기하여 일부세대가 입주를 완료한 상태이며 현재도 입주자를 모집하고 있다.
다. 해당 건축물은「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 현재 옥외비상 계단이 미설치되어 소방시설기준에 적합하지 않으므로 ‘고시원’으로 임대가 불가능하고,「주택법 시행령」에 따라 법적 주차장 확보가 어려워 ‘원룸’으로도 임대가 불가하며 준공업지역 내에는 원룸형의 공동주택 설치 역시 불가능 한 것이며, 또한, 이 건축물이 위법 건축물임에도 피청구인은 행정심판의 쟁점을 각서의 효력만으로 축소시키고 있으며, 위법건축물에 대한 법령의 위반사항을 근거하지 않는지 납득할 수 가 없는 것이며, 피청구인은 건축법상 현재의 건축물로는 사용 불가능한 원룸형태로 변경할 것을 권유하는 공문을 발송 (2010.8.19)하여 건축주로 하여금 불법건축물의 임대를 합법화 할 수 있는 여지를 주고 있어 이는 건축주를 비호하는 행위이다.
5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「건축법」제 11조, 제19조
「건축법 시행령」제3조의4 [별표 1], 제14조
「학교보건법」제6조
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률) 제76조, 제118조, 제119조
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령) 제71조
「서울특별시도시계획조례」제35조
나. 판 단
(1) 당사자가 제출한 관계서류 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인들은 2009. 9. 10. OOOOOO주식회사로부터 분필 전 이 사건 토지 1,131.9㎡를 공동으로 매수하였다.(OOO 275.86㎡, OOO 274.98㎡, OOO 286.57㎡, OOO 294.49㎡ 지분의 비율로 매수하였다.)
(나) 청구인들이 분필 전 이 사건 토지를 취득하기 위하여 2009. 9. 3. 피청구인에게 제출한 토지거래허가신청서에 의하면 ‘위 번지의 용도는 OOOOOO 판매점 및 사무실로 이 건물을 철거하고 위 토지를 4필지로 분할 한 후 단독소유로 근린생활시설 용도로 건축계획하는 것’으로 되어 있고, 피청구인 지적과에서 위 신청에 대하여 2009. 9. 4. 건축과에 보낸 관계부서 협의 공문에는 고시원 및 주택용도의 근린생활시설 건축물 4개동을 신축한다는 내용이 기재되어 있고, 피청구인의 2009. 9. 10. 자 토지거래허가증에는 이용목적이 복지편익시설용으로 기재되어 있다.
(다) 청구인들은 2009. 11. 18. 분필 전 이 사건 토지를 4필지로 분할하기로 합의하고, 2009. 11. 19. OOO구 OOO동 3가 OO 대 294. 5㎡는 OOO, 같은 OO-O 대 286.6㎡는 OOO, 같은 OO-O 대 275㎡는 OOO, 같은 OO-O 대 275.8㎡은 OOO 앞으로 분할등기를 경료하였다.
(라) 청구인 중 OOO, OOO, OOO은 공동으로 2009. 11. 5. 분필 전 이 사건 토지 지상에 지하1층 지상 9층 규모로 주용도는 제2종근린생활시설(주택), 세부용도는 고시원, 소매점 등의 용도로 건축허가신청을 하여 2009. 11. 19. 건축허가를 받고, 2009. 12. 3. 건축주를 사상만 단독으로 변경하는 건축관계자변경신고를 하였다.
(마) 청구인 OOO, OOO, OOO은 2009. 11. 30. 이 사건 토지 중 OO-O, OO-O, OO-O 각 필지에 각각 건축주로하여 고시원 등의 용도로 건축허가신청을 하였으나, 2009. 12. 2. 인근 OOOOO아파트 주민들이 고시원 신축반대 집단민원을 제기하자, 2010. 1. 6. 피청구인에게 건축허가신청 취하원을 제출하였다.
(바) OOO, OOO, OOO은 2010. 1. 13. 이 사건 토지 OO-O, OO-O, OO-O 지상에 각 건축물 2층부터 8층까지를 학원, 독서실 용도로 하는 내용의 건축허가신청을 하고, 2010. 2. 1. 허가 신청한 용도대로 건축허가를 받았다.
(사) 청구인 4명은 위 건축허가를 받기 전에 피청구인에게 “위 건축주들은 추후에 위 번지에 대하여 고시원으로 개조공사를 하지 않을 것이며 명도 후에도 위 내용을 승계”한다는 내용의 각서를 제출하였다.
(아) 청구인 OOO은 2010. 3. 17. 이 사건 토지OO 소재 건축물 신축과 관련하여 이미 고시원 등으로 허가받은 용도를 다시 학원, 독서실로 허가변경 신청하여 2010. 4. 9. 허가를 받았다.
(자) 청구인들은 2010. 7. 20.과 21.에 위 OO, OO-O, OO-O, OO-O 소재 각 건축물에 대하여 제2종근린생활시설(주택)으로 사용승인을 받았다.
(차) 청구인들은 2010. 8. 3. 각 건축물 중 학원, 독서실 등으로 허가받은 부분의 세부용도를 고시원으로 변경하는 내용의 건축물표시변경신청(OO번지: 3~8층 고시원 면적 합계 922.32㎡, OO-O번지: 1~8층 고시원 면적 합계 979.53㎡, OO-O번지: 1~8층 고시원 면적 합계 979.92㎡, OO-O번지: 1~8층 고시원 면적 합계 981.17㎡)을 하였다.
(카) 피청구인은 2010. 8. 11. 이 사건 토지 일대는 이미 주거화되어 있는 지역으로 부정적으로 인식되는 고시원 용도를 반대하는 지역주민의 민원을 수용하여 청구인들이 ‘고시원 외의 타용도로 건축허가를 득하고 사용승인 이후에는 고시원으로 변경하지 않겠다’는 각서를 제출한 점 등을 이유로 각 표시변경신청 처리 불가 처분을 하였다.
(타) 이 사건 건축물의 일반건축물대장에 의하면, OOO구 OO동O가 OO, OO-O, OO-O, OO-O번지 일대는 준공업지역이며, 이 건축물의 주용도는 근린생활시설, 단독주택이다.
(파) 한편, 2010. 9. 29 이 지역 학부모이며 인근 OOOOO아파트 주민인 OOO이 이 사건 행정심판에 참가신청을 하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「건축법」제19조(용도변경)제1항은 “건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 제3항에는 “제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하고 있다.
「건축법 시행령」제3조의4(용도별 건축물의 종류) 별표1의 제2종 근린생활시설인 고시원은 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 독립된 주거형태를 갖추지 아니한 것으로 건축물에 대한 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것으로 규정하고 있다. 같은 시행령 제14조(용도변경) 제4항은 “법 제19조제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. ”고 규정하고 있으며, 그 1호에 “별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경”이라고 명시하고 있다.
「학교보건법」제6조(학교환경위생 정화구역에서의 금지행위 등) 제1항은“누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”라고 규정하고 있으며, 그 13호에 호텔, 여관, 여인숙, 20호에는 “그 밖에 제1호부터 제19호까지의 규정과 유사한 행위 및 시설과 미풍양속을 해치는 행위 및 시설로서 대통령령으로 정하는 행위 및 시설”로 규정하고 있다.
「건축법」제11조 제4항은 ‘허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정하면 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다’고 규정하고 있다.
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토법’이라 한다) 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) 제1항은 “제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 제2항에는 “제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제118조(토지거래계약에 관한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 "토지거래계약"이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 같은 법 제119조(허가기준) “시장ㆍ군수 또는 구청장은 제118조에 따른 허가신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있으며, 제2호에 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 경우로서 “가. 도시계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우 나. 생태계의 보전과 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해(危害)를 끼칠 우려가 있는 경우”, 제3호에 “그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 인정되는 경우”라고 규정하고 있다.
「국토법 시행령」제71조(용도지역안에서의 건축제한) 제1항은 “법 제76조제1항의 규정에 의한 용도지역 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 ‘건축제한’이라 한다)은 다음 각호와 같다.”라고 규정하고 있으며, 그 13호에 준공업지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 14에 규정된 건축물이 해당되며, 그 1호에. 건축할 수 있는 건축물에「건축법 시행령」별표1 제4호의 제2종 근린생활시설, 그 2호에 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로「건축법 시행령」[별표 1] 제15호의 숙박시설이 있으나,「서울특별시도시계획조례」제35조는 준공업지역안에서 건축할 수 있는 건축물로 숙박시설을 따로이 명시하지 아니하고 있다.
(나) 청구인들은 이 사건 토지 일대는 준공업지역으로 허가권자는 관계법령에 위반됨이 없다면 건축허가를 거부할 수는 없는 것이며, 피청구인이 지역 주민들을 대상으로 고시원으로 세부용도를 변경하지 않겠다는 각서 제출을 해야만 건축허가 받을 수 있다고 강요하여 각서를 작성한 것이므로 각서를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 한다.
우선, 건축허가는 기속행위이고 이 건 건축허가 신청이 관련 법령에 위반되지 아니함에도 불구하고 당초 고시원 신축을 위한 건축허가를 사실상 거부한 것이 잘못이라는 취지의 주장과 관련하여 살펴본다.
「국토법 시행령」및「서울시도시계획조례」관련 규정에 의하면 서울시내 준공업지역 안에 숙박시설을 건축할 수 없도록 하고 있고, 건축법 시행령에 의하면 고시원의 경우 바닥면적이 1,000㎡ 미만의 고시원은 2종근린생활시설로 그 이상은 숙박시설로 분류되고 있으며, 학교보건법 관련 규정에 의하면 숙박시설 중 호텔, 여관, 여인숙을 학교환경위생에 나쁜 영향을 주는 시설로 열거하고 있는 바, 이 사건 토지의 용도지역ㆍ용도지구는 준공업지역, 학교환경위생정화구역이나 위 관련 규정을 종합하면 이 사건 토지상에 1,000㎡ 미만의 고시원을 신축하는 것은 적법하고, 피청구인은 청구인들의 신청에 대하여 일응 건축 허가를 하여야 할 의무가 있다고 할 수 있다.
그러나「건축법」제11조 제4항은 ‘허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정하면 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다’고 규정하고 있는데, 이는 숙박시설 등의 건축에 있어 처분청에게 건축허가 신청이 법령이 정하는 기준을 충족하는 경우에도 그 건축으로 인하여 야기될 주거환경이나 교육환경, 주변 환경 등 제반 사정을 종합적으로 검토하여 건축허가신청을 반려하거나 제한할 재량권을 부여한 것이고, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 고시원은 숙박시설에 해당하는 건축물로 볼 수 있으므로 피청구인이 청구인들의 고시원 건축허가신청에 대하여 그에 따라 건축허가를 하지 아니하였다 하여 잘못이라 할 수는 없다.
다음으로 이 사건 각 토지 상에 1000㎡ 미만의 고시원을 신축하려는 것이 건축법 제11조 제4항 소정의 숙박시설에 해당하는지 여부에 관하여 살피건대, 원칙적으로 각 건축주 별로 해당 대지 지상에 건축하려는 건축물 별로 나누어 숙박시설 여부에 관하여 판단하여야 하지만, 그렇다고 하여 주거 및 교육 환경 등을 보호하려는 해당 규정을 무색하게 만드는 탈법행위까지 허용된다고 볼 수 없으므로 예외적으로 탈법행위로 볼 수 있는 경우에는 관계된 대지 및 건축물 전부를 대상으로 숙박시설 해당 여부를 판단하여야 할 것이다. 이 사건에 있어서 청구인들이 1필지의 대지를 공동매수 후 분할을 한 점, 청구인 OOO을 제외한 나머지 청구인들 사이는 형제자매 사이고, 청구인 OOO과는 삼촌인 인척관계에 있는 점, 청구인 중 OOO은 건축업에 종사하는 자이고 동인이 대표로 있는 OOOO건설에서 이 사건 건축물을 모두 시공한 점, 청구인들이 당초 고시원 용도로 건축허가 신청을 한 건물의 바닥면적이 청구인 OOO 979.53㎡, 청구인 OOO 922.32㎡, 청구인 OOO979.92㎡, 청구인 OOO 981.17㎡이었던 점, 청구인들이 구술 심리 과정에서 ‘고시원으로 신축하려면 전체 큰 필지 하나 갖고는 안되니까 이것을 4개로 잘라서 고시원으로 맞게끔 요건을 맞추기 위해서 4필지로 잘라서 건물을 신축하게 된 것’이라고 진술한 점 등을 감안하면, 청구인들의 당초 고시원 건축허가 신청 행위는 준공업지역내 숙박시설을 금지하는 관련 규정을 피하기 위한 행위로 보이고, 따라서 청구인들이 건축하려는 고시원 부분은 건축법 제11조 제4항 소정의 숙박시설에 해당하는 건축물이라 할 수 있다.
청구인들이 건축하려는 고시원 부분의 적합성 여부와 관련하여, 이 사건 대지의 주변환경은 6m 도로를 사이에 두고 OO초등학교가 위치하고, OO초등학교 운동장을 끼고 남ㆍ동면으로 OOOOO아파트단지와 OOO동6차 OO아파트가 위치하여 있고, OO아파트 북면으로 OO중학교, OO고등학교가 위치하는 등 주변에 주거지와 학교가 밀집하여 있는 점, 청구인들이 건축하려는 건축물의 주된 용도가 고시원이고, 1개의 토지를 4개의 토지를 분필하여 각 토지 지상에 고시원을 신축하는 것으로 4개의 고시원이 밀집되어 있는 형태로, 각 고시원 부분의 바닥 면적 규모가 각 900㎡ 이상으로 이를 합산하게 되면 3600㎡가 넘는 대규모 숙박시설규모에 해당하는 점, 청구인들이 당초 건축하려는 고시원의 규모, 형태 등을 감안하면 주거지역과 학교시설이 밀집한 지역에 대규모 숙박시설 규모의 고시원을 건축하는 것이 되어 주변 환경에 비추어 부적합하다고 판단된다.
피청구인이 각서를 제출받은 후 학원ㆍ독서실 용도로 건축허가를 한 행위의 당부와 관련하여, 당초 청구인 OOO에 대한 고시원 건축허가 후 나머지 청구인들의 추가 고시원 건축허가 신청의 처리를 앞두고 지역 주민들이 주거 환경 및 교육 환경에 유해함을 이유로 고시원 신축을 반대하는 민원을 제출하자, 주변 환경과 이러한 지역 주민의 민원 등을 감안하여 고시원 신축이 부적합하다고 판단하고, 건축물의 용도를 고시원이 아닌 학원ㆍ독서실로 변경하도록 권유하고, 청구인들이 이에 응하여 고시원으로 용도를 변경하지 않겠다는 각서를 제출하고 학원ㆍ독서실을 신축하는 내용으로 건축허가를 득한 사정이 인정된다. 관련 규정에 의하여 고시원 용도의 건축물 건축의 허가 여부를 결정할 재량이 있는 피청구인이 위와 같은 주변 환경, 주변지역 주민의 민원, 청구인들이 당초 건축하려는 건축물의 용도를 감안하여 청구인들이 제출한 각서에 기하여 건축허가를 한 점에 위법이나 부당한 점이 있다고 할 수 없다.
청구인들은 강요에 의하여 제출한 각서라는 취지의 주장을 하고 있으나, 이 사건 대지 상 고시원이 아닌 건축물을 건축하게 된 일련의 경위와 청구인들이 건축사를 통하여 각서를 임의로 제출한 점 등에 비추어 보면 각서 제출 자체가 피청구인의 부당한 강요에 의한 것이라고 인정하기는 어렵다. 또한 청구인들이 고시원 용도로 변경하지 않겠다는 각서를 제출하여 학원ㆍ독서실 용도로 건축허가를 받은 후 건축물 표시변경방법으로 고시원으로 용도를 변경하는 것은 청구인이 제출한 각서 상의 의사에 반할 뿐 아니라 또한 청구인들이 고시원을 신축하려 하였다면 허가를 득하지 못하였을 것을 변칙적인 방법으로 허가를 얻게 되는 결과가 되어 부당하다 아니할 수 없다.
따라서 피청구인이 이 사건 건축물 주변이 학교 및 아파트 단지가 밀집된 주거지역으로 이 지역 특성상 지역주민들의 주거 및 교육환경을 보호할 중대한 공익상의 필요와 청구인들이 제출한 각서 등에 근거하여 이 사건 건축물표시변경신청을 반려한 것이 위법ㆍ부당한 것이라 할 수 없다.
6. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
