【재결요지】 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제7조 2의 2호 가목을 ‘동일한 시ㆍ군ㆍ구 내에서는 2km 이상의 거리를 확보한 경우에만 주유소의 설치가 가능하다’고 해석하여 이 사건 처분을 한 것은 정당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인은 2009. 12. 21. 청구인에게 한 개발제한구역 내 주유소 사업자 선정 신청결과 통보처분을 취소하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2009. 10. 30. OO구 OO동 594-1번지(1,863㎡)에 대하여 주유소등록신청을 하자, 피청구인은 같은 해 12. 21. 청구인에게 ‘종전에는 「시.군.구의 경계를 중심으로 양쪽 시.군.구에 각각 설치하는 2개의 주유소간 간격에 대해서는 제한을 두지 않는다라고 규정되어 있으나, 개정된 내용은 「시.군.구의 경계를 중심으로 양쪽 시.군.구에 각각 설치하는 2개의 주유소간 간격은 제한하지 않으나 각각의 시.군.구에 있어서 도로거리가 2km 이상이 확보되어야 한다는 것」으로서 피청구인이 고시한 배치계획 중 39번 국도상행선인 OO동 526-1↔OO동 673-14(0.8km)와 하행선인 OO동 699-1 ↔ OO동 712-2(0.9km) 구간은 이 조건에 미달하므로 주유소 설치가 불가능하다’는 내용으로 회신하였다.
2. 청구인 주장
가. 서울특별시행정심판위원회가 2008. 11. 17. 인용재결 및 2009. 4. 20. 이행재결을 하였음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 인용재결의 기속력에 반한다.
나. 위 인용재결 및 이행재결이 있었음에도 피청구인이 2009. 9. 경에 이르러 배치계획을 수립ㆍ공고하고, 청구인의 주유소 등록신청이 있은 후 2009. 12. 21. 에 이르러 2009. 8. 7. 자로 개정된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행규칙」(이하, ‘법 시행규칙’이라 함) 제7조2호, 2의 2호 가목을 근거로 이 사건 처분을 하였으므로, 결과적으로 피청구인이 부당하게 배치계획을 지연하여 개정된 규정의 적용을 받아 반려되었으므로 이 사건 처분은 위법하다.
다. 서울행정법원 2010구합177호 석유판매업(주유소)등록신청반려처분취소청구 사건의 판결 내용과 같이「법 시행규칙」 제7조 2의2호 가목 단서는 ‘각각의 시ㆍ군ㆍ구내에 포함된 도로의 길이가 2km 이상인 경우’를 의미하는 것이 아니라 ‘각각의 시ㆍ군ㆍ구내에서는 주유소 사이의 간격을 2km 이상으로 정하는 것’을 의미하므로 피청구인이「법 시행규칙」 제7조2의2호 가목을 ‘동일한 시ㆍ군ㆍ구 내에서는 2km이상의 거리를 확보한 경우에만 주유소 설치가 가능하다’고 해석하는 것은 잘못된 해석이다.
3. 피청구인 주장
가. 대법원은 새로운 처분이 재결의 기속력에 반하는 지 문제가 된 사안에서 ‘재결의 기속력은 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉, 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에만 미친다 할 것이고, 종전처분이 재결에 의하여 취소되었다하더라도 종전 처분시와는 다른 사유를 들어서 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않는다 할 것인 바, 여기에서 동일사유인지 다른 사유인지는 종전 처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유인지 여부에 따라 판단되어야 한다’고 판시하였는 바(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두7705판결), 이 사건 처분이 인용재결의 기속력에 반하는 지 여부는 피청구인의 이 사건 처분의 사유가 이 사건 원 처분의 사유와 동일한 것인지 여부에 달려있다고 할 것이다. 그러나, 이 사건 원처분의 사유는 이 사건 개발제한구역내에 주유소 배치계획이 수립되지 않았다는 것이었고, 이 사건 처분의 사유는 이 사건 주유소 배치예정지가 「법 시행규칙」 제7조2호, 2의2호 가목을 충족하지 못하였다‘는 것이므로 두 처분의 사유는 기본적 사실관계가 다르다고 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 인용재결의 기속력에 반한다고 볼 수 없다.
나. 피청구인은 2008. 11. 17. 이 사건 인용재결 및 2009. 4. 20. 이행재결이 있은 후 그 취지에 따라서 개발제한구역내 주유소배치계획을 수립하기로 하였고, 그 사실을 통보하였으며, 그후 피청구인은 배치계획을 수립하기 위하여 해당지역에 대한 환경영향평가, 교통영향평가 등을 관계 부서와 협의하였고, 이러한 협의에 상당한 시일이 소요되었는 바, 비록 재결이 있었다고 하더라도 반드시 언제까지 배치계획을 세워야 하는 기한은 없다고 할 것이고 피청구인으로서는 주유소 신설에 따른 주변의 환경과 교통문제 등을 신중하게 고려할 수 밖에 없는 입장이었으므로 다소의 시일이 소요되어 배치계획이 수립되었다 하더라도 이러한 정도의 행위가 반드시 위법하다고 볼 수 없다.
다. 개정된 「법 시행규칙」의 개정취지와 국토해양부의 유권해석에 비추어 보면 개발제한구역 내의 동일한 시ㆍ군ㆍ구 내의 도로인 경우에는 2킬로미터 이상의 거리를 확보하고 주유소를 설치하여야 다른 지역과의 균형이 맞고, 「법 시행규칙」 제7조2호의 원칙적인 2킬로미터 거리제한 규정의 취지에도 부합하며, 제7조2호의 2 가목과 같은 예외규정은 엄격하게 해석하여야 하므로 피청구인이 「법 시행규칙」제7조2의2호가목을 ‘동일한 시ㆍ군ㆍ구 내에서는 2킬로미터 이상의 거리를 확보한 경우에만 주유소의 설치가 가능하다’고 해석하는 것이 위법하다고 볼 수 없다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
(1) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제7조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 2008. 9. 19. 석유판매업(주유소) 등록신청을 하였으나. 피청구인은 같은 해 9. 26. 배치계획 미수립을 이유로 청구인의 석유판매업(주유소)등록신청을 반려하였다.
(나) 이에 청구인은 석유판매업(주유소) 등록신청 반려처분취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 서울특별시행정심판위원회는 2008. 11. 17. 배치계획을 미수립하였다는 이유로 반려처분한 것은 재량권을 벗어난 위법한 처분이라는 취지의 인용재결을 하였다.
(다) 피청구인이 2008. 12. 8. 재결취지에 따라 청구인의 석유판매업(주유소) 등록신청 반려처분을 취소하였으나, 청구인은 피청구인이 반려처분 취소 외에 다른 조치를 취하지 아니하자 2008. 12. 30. 서울특별시행정심판위원회에서 결정한 재결취지에 따라 청구인의 주유소 등록신청 반려처분을 취소하였으므로 후속행정(주유소배치계획 수립 또는 주유소 등록처리)의 의무를 다하라는 내용의 행정심판을 청구하였고, 서울특별시행정심판위원회는 2009. 4. 20. 피청구인이 청구인의 등록신청을 검토하여 등록여부를 결정하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 배치계획의 수립 필요성을 이유로 결정을 미루는 것은 위법한 바, 2008. 9. 19. 자로 청구인에게 한 석유판매업(주유소)등록신청에 대하여 등록여부를 결정하라는 내용의 재결을 하였다.
(라) 피청구인은 2009. 9. 9. 개발제한구역 내 주유소 배치계획을 수립하여 공고하였는데, 이 사건 배치계획에는 39번 국도 상행선 중 시점을 OO동 526-1, 종점을 OO동 673-14, 도로연장을 0.8km로 하여 주유소를 배치하는 내용 등이 포함되어 있다.
(마) 청구인이 2009. 10. 30. 피청구인에게 석유판매업 등록신청을 하였고, 피청구인은 2009. 12. 21. 청구인에게 2009. 8. 7. 개정된 개발제한법시행규칙 제7조 제2의2호 가목 단서에 의하여 시ㆍ군ㆍ구의 경계를 중심으로 양쪽 시ㆍ군ㆍ구에 각각 설치하는 2개의 주유소간 간격은 제한하지 않으나 각각의 시ㆍ군ㆍ구에 있어서 도로거리가 2킬로미터 이상이 확보되어야 하는 데, 피청구인 관내 39번 국도 상행선인 ○○동 526-1 ↔ ○○동 673-14(0.8km) 구간은 위 조건에 미달하여 주유소 설치가 불가능하다는 사유로 석유판매업 등록신청을 반려하였다.
(바) 한편, 피청구인은 2009. 11. 24. 국토해양부에 대하여 ‘개발제한구역 내 당해 도로의 연장이 2킬로미터가 안 되는 경우에도 주유소 설치를 위한 배치계획의 수립이 가능한 지’ 여부에 관하여 질의하였는 데, 2009. 12. 11. 국토해양부장관으로부터 ‘개발제한구역 내 주유소의 배치계획 수립기준과 관련하여 주유소간의 간격은 「법 시행규칙」제7조제2호에 따라 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 해당도로의 같은 방향별로 2킬로미터 이상의 거리를 확보하여야 할 것임을 알려드립니다’라는 내용의 회신을 받았다.
(사) 피청구인은 2009. 12. 30. 「법 시행규칙(2009.8. 7. 개정)」제7조 제2의2호 가목에 의하여 도로구간이 2km 미만인 구간(39번 국도 상ㆍ하행선 중 OO동 526-1~OO동 673-14 구간 0.8km, OO동 699-1~OO동 712-2 구간 0.9km)에는 배치계획을 수립할 수 없다는 사유로 위 구간을 주유소 설치가 불가능한 구간으로 배치계획을 변경고시하였다.
(아) 한편, 청구외 OOO이 OO구청장을 상대로 제기한 2010구합177호 석유판매업(주유소)등록신청반려처분취소 청구사건에서 서울행정법원은 ‘「법 시행규칙」제7조제2의2호 가목단서는 당해 시ㆍ군ㆍ구내에서 주유소를 설치함에 있어서 주유소 사이의 간격이 2킬로미터 이상이 되어야 한다는 의미로 해석함이 상당하고, 위 제2의2호 가목 단서의 규정에 의하여 이 사건 토지에 주유소 설치가 불가하다는 이유로 원고의 신청을 거부할 수는 없다’는 내용 등으로 판시하였고, 이 사건은 OO구청장이 항소하여 현재 항소심이 진행중에 있다.
(자) 또한, 서울시에서 2010. 7. 30. 국토해양부장관에 대하여 동일 시ㆍ군ㆍ구내에서 개발제한구역에 위치하는 국도ㆍ지방도 등 간선도로의 같은 방향별 거리가 2킬로미터 미만(상행 0.8km, 하행 0.9km)인 경우에 주유소 설치가 가능한 지 여부에 대하여 질의하였고, 국토해양부장관은 2010. 9. 10. 동일 시ㆍ군ㆍ구의 개발제한구역에 위치하는 국도ㆍ지방도 등 간선도로의 거리를 같은 방향별로 2킬로미터 이상 확보한 경우에 한하여 배치계획에 따라 주유소의 설치가 가능하다는 점에서 동일 시ㆍ군ㆍ구의 개발 제한구역에 위치하는 국도ㆍ지방도 등 간선도로의 같은 방향의 거리가 2킬로미터 미만인 경우라면 해당 개발제한구역 도로변에 주유소를 설치할 수 없을 것임을 알려드린다는 내용으로 회신하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 2009. 8. 7. 개정된「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」제7조는, 영 별표 1 제5호 마목 10)에 따른 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획(이하 "배치계획"이라 한다)의 수립기준은 다음 각 호와 같다고 규정하고 제1호에서 ‘주유소와 자동차용 액화석유가스 충전소는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있는 국도ㆍ지방도 등의 간선도로변에 설치할 수 있도록 하되, 해당 도로의 교통량 및 그 시설 이용의 편리성 등을 고려할 것’을, 제2호에서 ‘주유소 간의 간격은 해당 도로의 같은 방향 별로 2킬로미터 이상으로 하고, 자동차용 액화석유가스 충전소 간의 간격은 같은 방향 별로 5킬로미터 이상(2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간에 개발제한구역이 아닌 지역이 있는 경우에는 개발제한구역에 위치하는 도로거리만을 합산한다)으로 할 것’을 규정하고 있다.
같은 규칙 제7조의 제2의2는, 제2호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 같은 호에 따른 거리 간격을 적용하지 아니한다고 규정하면서 가목에서 ‘시ㆍ군ㆍ구의 경계를 중심으로 양쪽 시ㆍ군ㆍ구에 각각 설치하는 2개의 주유소 간 또는 2개의 자동차용 액화석유가스 충전소 간. 다만, 각각의 시ㆍ군ㆍ구에 대하여는 제2호에 따른 거리를 확보한 경우로 한정한다’고 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 먼저 청구인은 이 사건 처분이 인용재결의 기속력에 반한다고 주장하나, 이 사건 인용재결의 대상이 된 처분의 사유는 배치계획이 수립되지 않았다는 것이고 이 사건 처분의 사유는 배치계획상 도로거리가 2km미만이라는 것으로서 기본적 사실관계가 다르므로 이 사건 처분이 이 사건 인용재결의 기속력에 반한다고 볼 수 없다 할 것이다.
다음으로, 청구인은 이 사건 인용재결 및 이행재결이 있은 후 피청구인이 부당하게 배치계획을 지연하여 개정된 법규정의 적용을 받아 이 건 신청이 반려되었으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나, 이 사건 인용재결 및 이행재결 이후 피청구인이 청구인에게 주유소 배치계획 수립예정사실을 통보한 점, 주유소 신설에 따른 주변의 환경과 교통문제 등에 대한 고려로 인해 배치계획의 수립이 늦어진 점 등에 비추어 볼 때 배치계획이 다소 시일이 소요되어 수립되었다 하더라도 이러한 정도의 행위가 위법하다고 볼 수 없다 할 것이다.
청구인은, 서울행정법원 2010구합177호 석유판매업(주유소)등록신청반려처분취소청구 사건의 판결과 같이 「법 시행규칙」 제7조2의2호 가목 단서는 ‘각각의 시ㆍ군ㆍ구내에 포함된 도로의 길이가 2킬로미터 이상인 경우’를 의미하는 것이 아니라 ‘각각의 시ㆍ군ㆍ구내에서는 주유소 사이의 간격을 2킬로미터 이상으로 정하는 것’을 의미하므로 피청구인이「법 시행규칙」 제7조 2의2호 가목을 ‘동일한 시ㆍ군ㆍ구 내에서는 2km이상의 거리를 확보한 경우에만 주유소 설치가 가능하다’고 해석하는 것은 잘못된 해석이라고 주장한다. 그러나, 시ㆍ군ㆍ구 행정구역의 경계를 중심으로 양쪽 시ㆍ군ㆍ구에 설치하는 2 개의 주유소 간 간격과 관련하여, 구 법 시행규칙(2009. 8. 7. 국토해양부령 제153호로 개정되기 전의 것)제7조 2호 단서에서 ‘시ㆍ군ㆍ구 행정구역의 경계를 중심으로 양쪽 시ㆍ군ㆍ구에 설치하는 2 개의 주유소 간에는 해당 도로의 같은 방향별로 2킬로미터 이상으로 한다는 규정을 적용하지 아니하는 것’으로 하였으나, 현행 법 시행규칙 제7조 제2의2 가목은 본문에서 같은 취지의 규정을 하면서 단서에서 ‘다만, 각각의 시ㆍ군ㆍ구에 대하여는 제2호에 따른 거리를 확보한 경우로 한정한다’고 다르게 규정하고 있는 점, 구 법 시행규칙 제7조 제2호 거리 제한 규정은 개발제한구역의 훼손을 최소화하려는 것으로 이해되고 현행 법 시행규칙 제7조 2의2호 가목의 개정 취지가 이를 완화하려는 것으로 볼 수 없는 점, 현행 법 시행규칙 제7조 제2의2 가목의 본문과 단서의 문언 해석상 개발제한구역이 행정구역의 경계를 달리하는 경우에 각각 설치하는 주유소가 행정구역 경계를 중심으로 2킬로미터 이상의 간격을 둘 필요는 없으나 각 개발제한구역 별로 2킬로미터 이상의 거리를 확보한 경우에 한정하는 것으로 이해되는 점, 국토해양부는 2009.12. 11. 자 회신과 2010. 9. 10. 자 회신에서 개발제한구역에 위치하는 간선도로의 같은 방향 거리가 2킬로미터 미만인 경우에는 주유소를 설치할 수 없다고 해석하고 있는 점 등 관련 규정에 관한 개정 전후의 문언 비교, 규정의 입법 취지, 문언의 문리적 의미, 국토해양부의 유권해석 등을 종합해 볼 때에 피청구인이 법 시행규칙 제7조 2의 2호 가목을 동일한 시ㆍ군ㆍ구 내에서는 2km 이상의 거리를 확보한 경우에만 주유소의 설치가 가능하다고 해석한 것은 정당하다고 할 것이다.
따라서, 피청구인이 청구인의 주유소 사업자 선정 신청에 대하여 주유소 배치계획 중39번 국도상행선인 OO동 526-1↔OO동 673-14(0.8km)구간이 위 조건(도로거리 2km 이상)에 미달한다는 사유로 신청을 반려한 것은 적법하다 할 것이다.
5. 결론
청구인의 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.
