【재결요지】 공고내용에 구비서류 등을 명시하고 선정방법과 관련하여 점수산정의 세부기준까지 제시되어 있는 경우에는 재량의 범위가 상대적으로 제한되고, 공고내용에 부합하는 신청에 대하여는 공고에 나타나지 않은 다른 이유로 적격여부를 심사하는 것은 재량권을 남용한 것으로서 피청구인의 처분은 부당하다 할 것이다.
【주문】 피청구인은 2008. 3.11. 청구인에게 한 개발제한구역내 주유소 설치 응모심사결과 부적격처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인은 2008. 3.11. 청구인에게 한 개발제한구역내 주유소 설치 응모심사결과 부적격처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 ○○구 개발제한구역 내 주유소 배치계획 및 설치기준에 따른 주유소 설치 희망자 모집공고(○○구공고 제2008-156호)(이하 ‘주유소 희망자 모집공고’라 한다.)에 의거 개발제한구역 내 주유소 사업자 지정신청서를 제출하였으나, 피청구인은 청구인이 지상권 사용승낙서를 제출하지 아니하였다고 부적격처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다.
2. 청구인 주장
주유소 희망자 모집공고에 지상권자의 사용승락서를 제출하라는 언급이 전혀 없었고 만약 지상권자 사용승락서가 필요하다면 보완요구하면 될 것임에도 이를 제출하지 않았다고 일방적으로 부적격 처리하는 것은 부당하며, 지상권자의 사용승낙서는 실제 건축허가 행위시 필요한 서류임에도, 단순히 주유소 사업대상자 선정하는 서류에서 제출을 요구하는 것은 민원인의 부담을 가중시키는 처사인 바 이 사건의 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
주유소 희망자 모집공고에 청구인이 주유소를 설치하겠다고 신청한 토지는 모두 타인의 토지로서 2필지 모두 공증된 토지 사용승낙서를 제출하였으나 주유소는 부지상에 주유시설 등 시설물을 설치하여야 하므로 지상권이 설정되어 있는 상태에서는 관련시설을 할 수 없으며 청구인은 공고문에 지상권 사용승낙서를 명시하지 않았다고 주장하고 있으나, 공고문 【별표3】 지정신청서 구비서류 3번에 의하면 타인 소유의 토지인 경우는 공증된 토지사용승낙서 및 인감증명서 각 1부로 명시되어 있고, 이는 지상권을 포함한 내용이라 할 것이며 공고 내용의 해석에 다른 의견이 있는 경우에는 피청구인의 유권해석에 따르도록 공고되어 있어 이 사건의 해석은 피청구인의 유권해석에 따라야 할 것이다. 또한 지상권 사용승낙서 보완을 요구하지 않은 것은 일반민원서류와 달리 모집공고에 의한 접수이기 때문에 서류접수 당시 피청구인의 의견과 반하여 부격적 심사처리를 한 것으로서 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이어서 이 사건 처분은 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제4조
○○구 개발제한구역 내 주유소의 배치계획 및 설치기준 고시(○○구고시 제 ○○○○-○○호)
○○구 개발제한구역 내 주유소의 배치계획 및 설치기준에 따른 주유소 설치 희망자 모집공고(○○구 공고 제○○○○-○○호)
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류와 본위원회에서 행한 구술 등을 종합하여 볼 때 다음과 같은 사실을 각각 인○정할 수 있다.
(가) 피청구인은 2007.12.17. ○구 개발제한구역 내 주유소 배치계획 및 설치기준 고시(이하 ‘○○구 고시’라 한다.)를 하고, 2008. 2. 19. 주유소 희망자 모집공고를 하고, 2008. 2. 19.부터 같은 해 3. 4.까지 주유소 설치 희망자 모집을 접수하였다.
(나) 청구인은 타인 소유의 토지에 주유소를 설치허가를 받고자 공증된 토지사용승낙서 및 인감증명서 각 1부 등 주유소 희망자 모집공고에서 요구하는 서류를 제출하였다.
(다) 피청구인은 2008. 3.11. 주유소 희망자 모집공고에 의거 접수된 2건의 개발제한구역 내 주유소 사업자 지정신청서에 대해 타인 소유의 토지임에도 지상권 사용승낙서를 제출하지 않았다고 신청자 모두 부적격 통보하였다.
(라) 피청구인은 설치기준에 고시된 지역은 ○○뉴타운 개발과 외곽 순환도로 설치에 따른 교통량 증가가 예상됨에 따라 배치계획을 수립하고 주유소 설치 희망자 모집공고를 실시하였다고 진술하고 있다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다.) 제11조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제13조 제1항[별표1]제5호 파목 및 같은 법 시행규칙 제4조의 규정은 개발제한구역 내에서는 건축물의 건축이 원칙적으로 금지되지만, 주민이 공동으로 이용하는 시설의 하나인 주유소는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 미리 세워둔 주유소 배치계획에 따라 허가를 받아 예외적으로 건축을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 피청구인은 위 규정들에 근거하여 은평구 고시를 하였고, 위 고시내용 제6조에 의하면 “개발제한구역 내 주유소 허가 신청 토지 등은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」,「석유 및 석유대체연료 사업법」등과 「건축법」, 「환경(수질 및 대기)관련 법률」 그 밖의 다른 법령에도 적합하여야 하며 주유소 설치에 따른 관계 법령 저촉 여부 등은 개별법령에 따른 등록 및 인ㆍ허가시 검토한다.”고 명시되어 있고, 주유소 희망자 모집공고의 [별표3] 지정신청시 구비서류 제3호에 의하면 토지소유권 확인서류(토지 등기부등본) 1부 다만, 타인 소유의 토지인 경우는 공증된 토지사용승낙서 및 인감등명서 각 1부를 제출하도록 공고하고 있다.
(나) 개발제한구역 내 배치계획은 관련업체의 과다경쟁에 따른 무분별한 주유소 및 가스충전소의 설치로 개발제한구역이 훼손되는 것은 방지하기 위한 것으로서 개발제한구역법 등 상위법령이 그 법령내용의 구체적인 사항을 정할 수 없는 관계로 그 지역실정에 맞추어 배치장소 및 그 허가기준 등을 구체적으로 정하도록 한데 그 취지가 있으므로 그 배치계획이 상위법령인 개발제한구역법 등 법령의 위임범위 내에서 수립되어 고시된 이상 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖는다고 할 것이다.
(다) 피청구인은 부지상에 주유시설 등 시설물을 설치하여야 하므로 타인토지에 주유소 설치하기 위해서는 지상권이 설정되어 있는 상태에서는 시설을 할 수 없어 토지사용승낙서는 지상권사용승낙서를 포함하고 있어야 한다고 주장하고 있어 이 점에 대해 살피건대 주유소를 설치함에 있어 지상권자의 동의나 승낙이 필요한 것은 당연하다 할 것이나 그러한 동의나 승낙을 어느 시점까지 얻으면 되는 것인지 여부가 문제가 될 것이다. 피청구인의 주유소 희망자 모집공고 시 지상권자의 승낙에 관한 적시가 없었고, 지상권자의 승낙이 얻지 못하면 주유소 등록이나 건축허가를 받지 못해 사업대상자로 지정받더라도 그 지정이 취소될 수밖에 없는 점에 비추어 지상권자의 승낙이 없다는 점만으로 주유소 사업대상자 선정에 부적격하다는 판정을 하는 것은 타당하지 않을 것이며, 또한 자기토지소유자도 역시 지상권이 설정되어 있을 수 있음에도 타인 소유의 토지인 경우에만 지상권자의 사용승낙서를 요구하는 것 또한 형평성에 맞지 않는다 할 것이어서 사업대상자를 선정함에 있어 지상권사용 서류가 꼭 필요하다면 이를 주유소 희망자 모집공고에 이를 명시하여야 할 것이다.
(라) 아울러 피청구인은 다른 응모자 역시 지상권자의 승낙서를 제출하지 않았다는 이유로 부적격 통보를 하였는바, 청구인에 대한 부적격 통보를 취소하는 경우 다른 응모자에 대한 부적격 통보도 함께 취소한 뒤 배점기준에서 높은 점수를 얻은 자를 적격자로 선정해야 할 것이며, 이 사건 부적격 통보를 취소한다하여 청구인을 사업대상자로 선정하여야 하는 것은 아니라 할 것이다.
(마) 따라서, 공모절차에 의한 사업자 선정 시 적격여부 판정에 관하여는 행정기관에 상당한 정도의 재량이 주어져야 하는 것이나, 이 사건과 같이 공고내용에 구비서류 등을 명시하고 선정방법과 관련하여 점수산정의 세부기준까지 제시되어 있는 경우에는 재량의 범위가 상대적으로 제한되고, 공고내용에 부합하는 신청에 대하여는 공고에 나타나지 않은 다른 이유로 적격여부를 심사하는 것은 재량권을 남용한 것으로서 피청구인의 처분은 부당하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
