【재결요지】 행정청이 공적 장부 등에 등재ㆍ등록하거나 등재ㆍ등록된 사항을 변경하는 행위는 행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료를 삼기 위한 것이고, 그 등재나 변경으로 실체상의 권리관계에 변동이 생기는 것이 아니므로, 등재신청이나 등재사항 변경신청을 거부하는 행위는 행정소송의 대상인 처분이 아니라는 태도를 견지하고 있으며, 농지원부의 작성목적은 농지의 소유실태와 농지이용실태를 파악하기 위하여 이를 효율적으로 이용하고 관리하기 위하여 작성하는 것이지 개인의 권리나 사실관계를 증명하기 위하여 작성하는 것이 아니므로 처분성이 결여된 심판 청구이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인은 청구인 소유 별지 목록기재 부동산(농지)에 대하여 1973.1.1. 부터 2004. 말까지 자경한 농지원부를 작성 비치하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 서울시 ○○구 ○○동 570 소재에서 1966.10.4.부터 1991. 12. 31. 까지는 벼농사를 그 이후부터는 밭농사를 자경하였으며, 현재는 주변이 오염되어 밭농사를 짓거나 잡종지로 사용하고 있다고 주장하며, 상기 토지에서의 경작사실을 확인받으려고 폐쇄 농지원부를 발급받은 결과 폐쇄된 농지원부에 농경사실, 농지원부의 최초작성일자, 작성자 및 확인자가 표기되지 않아 공정증서로의 효력이 없으므로, 현 주소지의 피청구인에게 농지원부 불비사항 보정신청을 요청하였으나, 피청구인은 농림부 답변 및 농지원부 활용지침상의 내용을 근거로 폐쇄농지원부의 보정불가를 청구인에게 회신(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 서울시 ○○구 ○○동 588소재에서 1957.8.27. 출생하여 ○○동 등지에서 50년간을 거주하였으며, 1966.10. 4. 청구인의 친형 ○○○과 공동으로 서울시 ○○구 ○○동 570소재의 답 2,961㎡에 대한 소유권을 공동으로 취득한 뒤 1991.12. 31.까지 25년간 벼농사를, 그 이후에는 밭농사를 자경하였고, 현재는 주변이 오염되어 벼농사를 짓지 못하고 일부 밭농사를 짓거나 잡종지로 사용하고 있으며, 1996. 1. 1.부터 시행한 농지법 제51조 제1항의 규정에 의하여 “농사를 짓는 소유자의 주소지를 관할하는 시ㆍ구ㆍ읍면의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 농지원부를 비치하여야 한다" 라고 규정되어 있어, 청구인은 현 거주지인 ○○구 ○○동 사무소에 찾아가 청구인 소유부동산(답)에 대하여 농지원부 신청을 하였으나 경작자의 주소지에 비치되어 있어야 할 농지원부가 비치되어 있지 않고, ○○구 ○○동사무소에 보존되어 있어, 청구인의 요청에 의하여 피청구인은 ○○구 ○○동장으로부터 농지원부 원본을 이송 받았으며, 농지원부 발급결과 청구인의 농지원부에는 청구인의 이름과 토지의 표시만이 기재되어 있을 뿐 최초작성일자 및 작성자, 확인자가 없어 공정증서의 효력이 없는 대장만을 보관하고 있어, 청구인이 논농사 자경사실을 입증하기 위한 인우보증을 첨부하여 농지원부 불비사항을 보정할 것을 요청하였으나, 피청구인은 농지원부를 보정하지 않고, 폐쇄농지원부의 기재사항은 정정하거나 추가할 수 없다고 답변하고 있으므로, 청구인은 피청구인이 농지원부의 불비사항을 발견한 현 시점에서라도 그 불비사항을 보정하여 비치하여야 할 작위 의무가 있다.
3. 피청구인 주장
가. 농지원부는 농지의 소유 및 이용실태를 파악하여 농지를 효율적으로 이용ㆍ관리하기 위하여 1,000㎡이상의 농지에서 농작물이나 다년성 식물을 경작 또는 재배하는 농업인ㆍ농업법인 및 준농업 법인별로 작성하여 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면에 비치하여 관리하는 자료이며, 농지원부의 변동사항이 발생한 때에는 그 변동사항을 지체 없이 정리하도록 규정하고 농지법 시행규칙 제51조 제4항 및 제5항의 규정에 따라 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면장은 관할구역 안에 거주하던 농업인이 신거주지로 이동시 농지원부를 신거주지로 이송하고 사본을 편철하여 10년간 보존하고, 또한 농업인이 1,000㎡이상의 농작물 또는 다년성식물을 경작 또는 재배하지 않게 된 때에는 폐쇄농지원부를 편철하여 10년간 보존토록 규정하고 있다.
나. 청구인이 요청한 폐쇄농지원부 불비사항을 보정하여 달라는 청구는 농지원부 작성취지에 맞지 않으며 농림부 질의답변 및 농지원부 활용지침에 폐쇄된 농지원부의 기재사항은 정정하거나 추가하여 기재할 수 없다고 규정하고 있어, 청구인은 2002.10. 4. 부터 현재까지 현거주지인 ○○구 ○○동에 거주하고 있으며, 청구인이 요청한 ○○구 ○○동 570소재는 세무서 확인결과 2000. 9.15.부터 이미 ○○골재로 사업자 등록되어 있으며, ○○구청의 확인결과 상기 토지는 1997년 농지가 아닌 잡종지로 과세되었으므로 현재까지 밭농사 경작사실을 확인할 수 없고, 청구인은 인우보증으로 1966년부터 1991년까지 경작사실을 확인하여 불비사항을 보정하여 달라고 주장하나, 인우보증 등으로 경작사실을 확인하거나, 폐쇄된 농지원부를 보정할 수 없으며, 청구인이 ○○구 ○○동사무소에서 보유하고 있다고 주장하는 폐쇄된 농지원부 관련서류는 현재 ○○구 ○○동사무소에 보존 되어 있으므로, 피청구인이 폐쇄된 농지원부 불비사항을 보정할 수 없다는 답변은 적법ㆍ타당한 처분으로 청구인의 청구는 이유가 없다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조
행정심판법 제32조 제1항
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 2007.3.5. 피청구인에게 서울시 ○○구 ○○동 570 답 2,961㎡에 대하여 농지원부 기재불비사항을 보정신청 하였다.
(나) 피청구인은 2007.3.6. 농림부에 위 신청에 대한 보정가능여부를 질의하여 2007.3.13.회시를 받아 2007.3.13. 청구인에게 농지원부를 정정하거나 추가로 기재 할 수 없음을 회시 하자 청구인은 2007.3.26. 이 사건 행정심판을 제기하였다.
2) 살피건대, 행정심판법 제3조 제1항의 규정에 의하면 “행정청의 처분 또는 부작위에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다” 라고 규정되어 있고, 판례는 행정청이 공적 장부 등에 등재ㆍ등록하거나 등재ㆍ등록된 사항을 변경하는 행위는 행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료를 삼기 위한 것이고, 그 등재나 변경으로 실체상의 권리관계에 변동이 생기는 것이 아니므로 등재신청이나 등재사항 변경신청을 거부하는 행위는 행정소송의 대상인 처분이 아니라는 태도를 견지하고 있으며, 지적공부에 등록 또는 말소하는 행위(대판1986.1.21.82누411), 토지대장에 일정한 사항을 등재 또는 등재사항을 변경하는 행위(대판1991.2.12.90누7005;대판1991.8.27.91누2199;대판1995.12.5.94누4295), 멸실된 지적공부를 복구하거나 지적공부에 기재된 일정한 사항을 정정ㆍ변경하는 행위(대판1991.12.24.91누8357)등에 대하여는 행정소송의 대상이 되는 처분이 아니다. 따라서, 농지원부의 작성목적은 농지의 소유실태와 농지이용실태를 파악하기 위하여 이를 효율적으로 이용하고 관리하기 위하여 작성하는 것이지 개인의 권리나 사실관계를 증명하기 위하여 작성하는 것이 아니며, 청구인이 현재 자경하지 아니하여 농지원부도 있을 수 없고, 청구인이 주장하는 과거의 경작 여부를 기재한 농지원부는 폐경 이전에 작성된 것으로 폐쇄된 농지원부는 농지원부 활용 지침에 의거 기재사항을 정정하거나 추가하여 기재 할 수 없으며, 또한, 그 기재가 사실과 다르다 하더라도 그 기재로서 법률관계가 바로 성립되는 것도 아니므로, 현재의 농지원부도 그 기재사항을 정정해달라는 권한도 없다 할 것이며, 현재의 법률관계가 아닌 과거의 사실관계에 관하여 요구한 사항을 폐쇄된 농지원부에 기재해 달라는 청구인의 청구는 부적법한 청구라 할 것이어서 행정심판의 대상이 되지 아니한다 하겠다.
5. 결 론
그렇다면 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
