【재결요지】 여객자동차운수사업법 제11조에서 정하는 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자의 사업계획 변경은 같은 조 제3항 각호에서 정하는 사유가 있는 경우 사업계획의 변경을 제한할 수 있으나, 이외에 사업계획변경인가 신청을 거부하여야 할 공익상의 필요성이 있는 경우에는 이를 제한할 수 있는 할 것으로, 청구인의 차고지 신청지는 어린이 보호구역으로 지정되어 있어, 이 곳에 택시 차고지가 설치될 경우 통학하는 학생들의 교통사고의 위험성을 증대시키고 교육환경을 저해할 우려가 있고, 인근은 주택가로 차고지가 설치될 경우 분진 및 소음으로 인하여 주민들의 주거환경을 저해할 우려가 크므로, 비록 이 사건 신청지를 차고지로 사용하는 행위가 도시개발법령에서 제한하고 있는 행위에 해당되지 않는다 하더라도 어린이 교통안전 및 교육환경 보호라는 공익만으로도 적법성은 확보되므로 사업계획의 변경을 제한할 수 있다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2006. 10. 27. 청구인에 대하여 한 사업계획변경인가거부처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 2006. 10. ○. ○○○○ 조성예정지구 내에 위치한 서울 ○○구 ○○동 ○-○○○)에 대하여 사업계획변경(차고지변경)인가를 신청하였고, 이에 피청구인이 같은 해 10. ○. 청구인에게 사업계획변경인가거부처분을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 신청지는 지목이 대지이고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조의 용도지역의 구분에 의한 도시지역 중 녹지지역으로 차고를 설치할 수 있는 지역이며, 나대지를 택시 주차장소로 사용하려는 것일 뿐, 별도의 건축행위나 토지형질변경이 수반되지 않음에도 불구하고 피청구인이 개발행위 제한규정을 들어 반려 처분한 것은 부당하며, 더욱이 이 사건 신청지는 청구인이 차고지 및 주사무소로 사용하기 위하여 매입한 것이며 건축물대장상에도 이미 지상 건물의 용도가 1층은 자동차 관련시설(차고), 2층은 사무실로 기재되어 있으며, 또한, 피청구인은 이 사건 신청지와 같이 시가지조성사업지구로 지정ㆍ고시되어 있는 부지에 대하여 택시회사의 주사무소 및 차고지로 변경하는 인가신청을 수리한바 있으므로, 청구인에 대하여 이 사건 신청지가 시가지조성사업지구에 포함됨을 이유로 차고지 변경인가거부처분을 한 것은 형평에 어긋나는 처분이라 할 수 있다.
나. 한편, 피청구인은 이 사건 신청지 인근에 초등학교가 위치하고 있어 차고지변경인가신청을 수리할 경우 교통사고 위험성을 증대시키고 교육환경을 저해할 우려가 크다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 학생들의 등하교 시간이 택시근무 교대시간과 상이하고 직원이 교통정리를 상시 실시하므로 교통사고의 위험성은 매우 낮다고 볼 수 있으며, 피청구인은 이 사건 처분 전 관할 경찰서를 통하여 교통저해 가능성 등에 대하여 확인하였어야 하는바, 이러한 과정을 거치지 않고 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인이 차고지로 신청한 서울 ○○구 ○○동 ○-○○○번지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제81조의 규정에 의한 행위제한지구(○○지구)로서 2007년부터 사업이 연차적으로 시행될 지역으로, 피청구인은 이 사건 신청지를 포함한 ○○지구에 대하여 2004. ○. ○. 서울특별시○○구고시 제2003-○○○호에 의거 개발행위허가를 제한하였고, 위 개발행위제한기간이 2006. ○. ○. 만료됨에 따라 2006. ○. ○. 서울특별시○○구공고 제2006-○○호로 같은 지역에 대하여 2년(2006. ○. ○. ~ 2008. ○. ○.)간 건축허가를 제한하는 내용의 「○○ ○○○○」 조성구역 건축허가 제한 공고를 한바 있으며, 이는 관련 지역의 토지 소유자 및 이해 관계자들의 재산상 피해를 사전예방하고, 도시개발구역 지정을 통한 도시개발사업이 원활한 추진을 도모하고자 하는 것으로, 이러한 시점에서 청구인에게 차고지 변경인가를 하여주게 되면 영업보상요구 등으로 말미암아 사업수행에 차질이 예상되는 점에 비추어 볼 때, 피청구인이 청구인의 이 사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다 할 수 있다. 한편, 청구인은 피청구인이 이 사건 신청지와 같이 시가지조성사업지구로 지정ㆍ고시되어 있는 부지에 대하여 택시회사의 주사무소 및 차고지로 변경하는 인가신청을 수리한바 있으므로, 이 사건 처분이 형평에 어긋나 위법한 처분이라 주장하고 있으나, 청구인이 언급하고 있는 택시회사의 경우 차고지 맞교환, 차고지 확장, 제2차고지 확보 관련 인가신청이었으며 이를 수리한 시점이 이 사건과 같이 도시개발계획확정이 임박한 시점이 아니라는 점에서 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다.
나. 또한, 이 사건 신청지 인근에는 ○○ 초등학교가 위치하여 「도로교통법」제12조 및 「어린이 보호구역 지정 및 관리에 관한 규칙」제3조의 규정에 의거 어린이 보호구역으로 지정되어 있어, 이 사건 신청지에 차고지가 들어설 경우, 학생들의 교통사고 위험성이 증대되고 교육환경을 저해할 우려가 있으므로, 피청구인은 청구인에 대하여 차고지변경인가불가를 통보한 것이므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
여객자동차운수사업법 제5조, 제6조 및 제11조
도시개발법 제9조
도시개발법 시행령 제12조의2
도로교통법 제12조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 19○○. ○. ○. 서울특별시장으로부터 여객자동차운송사업면허를 받아 일반택시운송사업을 영위하는 회사로서, 청구인 회사의 대표이사인 청구 외 ○○○은 19○○. ○. ○. 이 사건 신청지 및 그 지상 건물 일체를 매입하고 19○○. ○. ○○. 소유권이전등기를 경료한 바 있으며, 청구인은 이를 차고지 및 주사무소로 사용하기 위하여 위 ○○○과 200○. ○. ○. 이 사건 신청지 및 건물에 대한 임대차 계약을 체결하였다.
(나) 청구인은 200○. ○. ○. 피청구인에게 이 사건 신청지를 차고지로 사용하겠다는 내용의 여객자동차운수사업계획 변경인가신청을 하였으며, 이에 피청구인은 200○. ○. ○. 이 사건 신청지가 도시개발구역지정 예정인 점과 어린이 보호구역임을 이유로 청구인에 대하여 사업계획변경인가거부처분을 하였다.
(다) 이 사건 신청지는 시가지조성사업구역으로 지정된 곳으로, ○○ ○○ 조성예정구역에 포함되어 있으며, 피청구인은 2004. ○. ○. 서울특별시 ○○구 고시 제200○-○○호에 의거 이 사건 신청지를 포함한 서울 ○○구 ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동에 걸쳐있는 약 ○○○만평에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제63조 단서에 의거하여 건축물의 건축, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 물건의 적치 등의 개발행위를 제한하였고, 위 개발행위제한기간이 2006. ○. ○. 만료됨에 따라 2006. ○. ○. 서울특별시○○구 공고 제2006-○호로 같은 지역에 대하여 2년(2006. ○. ○. ~ 2008. ○. ○.)간 건축허가, 용도변경 등을 제한하는 내용의 “「○○ ○○○○○」 조성구역 건축허가 제한”을 고시하였다.
(라) 한편, 일반건축물대장상 기록에 의하면, 이 사건 신청지의 지상건물 1층은 자동차 관련시설(차고)로 기재되어 있고, 2층은 사무실로 기재되어 있다.
(마) 토지이용계획확인서 및 피청구인의 현장 확인보고서에 의하면, 이 사건 신청지 맞은편에는 ○○ 초등학교가 위치하고 있어 어린이 보호구역으로 지정되어 있으며, 인근이 주택가로 평소 많은 주민들의 차량이 도로변에 주차되어 있음을 알 수 있다.
2) 살피건대, 「여객자동차운수사업법」 제11조에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하고, 이 경우 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 같은 조 제3항 각호에서 정하는 사유가 있는 경우 사업계획의 변경을 제한할 수 있으나, 이외에도 사업계획변경인가 신청을 거부하여야 할 공익상의 필요성이 있는 경우에는 이를 제한할 수 있다고 할 것으로, 이 사건 신청지는 도시개발구역지정 예정으로 ○○ ○○○○ 조성예정구역으로 지정되어 도시개발사업의 진행이 예정된 곳으로, 서울특별시○○구공고 제2006-○호에 의하여 건축허가, 용도변경, 착공신고 등의 행위가 제한되어 있는 지역이나, 이 사건 신청지에는 이미 건축물대장상 자동차관련시설(차고) 및 사무실 용도의 건축물이 들어서 있어 청구인이 이를 차고지로 사용하기 위하여는 별도의 건축행위 또는 토지형질변경 등의 개발행위가 수반되지 않으며, 또한, 이 사건 신청지가 포함된 마곡지구가 도시개발구역지정 입안 과정 중에 있는바, 동 지역이 도시개발구역으로 지정ㆍ고시되는 경우에는 「도시개발법」 제9조 및 같은 법 시행령 제12조의2에 의하여 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토석의 채취 등의 행위가 제한될 수 있으나, 청구인이 이 사건 신청지를 차고지로 사용하는 행위는 도시개발법령에서 제한하고 있는 행위에 해당되지 않으므로, 피청구인이 이 사건 신청지의 도시개발구역 지정을 이유로 청구인의 사업계획변경인가신청을 거부한 것은 타당하다 할 수 없으며, 또한, 이 사건 신청지는 “시장 등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 초ㆍ중등교육법의 규정에 의한 초등학교의 주변 도로 가운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 차의 통행을 제한하거나 금지하는 등 필요한 조치를 할 수 있다”고 정한 「도로교통법」 제12조에 근거하여 어린이 보호구역으로 지정되어 있는바, 피청구인의 현장 확인 결과에 의하면, 이 사건 신청지는 ○○ 초등학교의 주통학로와 인접하여 있으며, 청구인은 택시교대시간이 등하교시간과 상이함을 이유로 어린이 통학에 위험을 미치지 않는다고 주장하나 청구인의 주장에 의하더라도 택시교대시간은 오후 4시부터로 이는 어린이들이 학교주변에 여전히 많이 통행하고 있는 시간이라 볼 수 있으므로, 이 사건 신청지에 택시 차고지가 설치될 경우 통학하는 학생들의 교통사고의 위험성을 증대시키고 교육환경을 저해할 우려가 있어, 이를 이유로 한 피청구인의 이 사건 거부처분은 적법ㆍ타당하다 하겠다. 또한, 이 사건 부지 인근은 주택가로 차고지가 설치될 경우 분진 및 소음으로 인하여 주민들의 주거환경을 저해할 우려가 크다 할 수 있으므로, 비록 이 사건 신청이 거부됨으로 인하여 청구인이 불이익을 입게 된다고 하더라도, 위 신청을 받아들이지 아니하여야 할 공익상의 필요성이 더 크다고 볼 수밖에 없어, 피청구인의 이 사건 거부처분이 이익교량의 원칙에 반한다거나 재량권을 남용한 것이라 할 수 없다. 따라서, 비록 피청구인이 이 사건 처분의 사유로서 이 사건 신청지의 도시개발구역지정 예정을 이유로 한 것은 잘못이나, 이 사건 처분의 다른 사유인 어린이 교통안전 및 교육환경 보호라는 공익만으로도 그 적법성은 확보되므로, 청구인의 주장은 이유 없고, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다 하겠다.
6. 결 론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
