【재결요지】 도시교통정비촉진법에 정하는 교통유발부담금은 교통혼잡완화를 위하여 혼잡을 유발하는 시설물에 부과하는 것으로, 구 도시교통정비촉진법 시행령에서는 교통유발부담금 면제대상인 교육용 시설물에 해당하더라도 이를 유상임대한 경우에는 부담금을 면제하지 아니한다고 정하고 있는 바, “유상임대”라 함은 시설물을 본래의 목적 외에 수익을 얻을 목적으로 제3자에게 유상임대하는 경우를 말하는 것으로 학교 내 후생복지시설물(식당, 매점 등)은 교육사업 수행에 필수적인 후생복지시설로서 청구인이 유상임대로 인해 취득한 금원을 위탁운영계약에 의하여 장학금으로 학생들에게 환원하고 있음에 청구인이 이 사건 시설물을 유상임대하였다 하여 이를 교육사업으로서의 본질에서 벗어나 수익을 목적으로 하는 것이라 단정할 수 없다 할 것으로 교통유발부담금 면제대상에서 제외된다고 볼 수 없다.
【주문】 피청구인이 2006. 10. 12. 청구인에 대하여 한 38,345,410원의 교통유발부담금부과처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2006. 10. 12. 청구인에 대하여 한 38,345,410원의 교통유발부담금부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인이 제3자에게 유상임대한 교내 후생복지시설에 대하여 피청구인은 2006. 10. 12. 교통유발부담금 38,000,000원을 부과하였다.
2. 청구인 주장
가. 교통유발부담금은 교통 혼잡을 유발하는 시설물에 대하여 부과하는 경제적 부담을 말하는 것인바, 피청구인이 부담금 부과대상으로 본 이 사건 시설물은 청구인 학교 내 후생복지시설물(식당, 매점 등)로 교통량을 전혀 유발하지 않으며, 만약, 이러한 시설이 없었다면 학생들과 교직원들이 차량을 이용하여 주변식당을 이용해야 하므로, 이 사건 시설물은 오히려 교통량 발생 억제 효과가 있다고 할 수 있고, 또한, 청구인 학교는 비영리 학교법인으로 학생 및 교직원을 위한 최소한의 후생복지시설은 청구인의 교육사업에 필수적인 요소라 할 것인바, 이 사건 처분과 유사한 사안으로 피청구인이 청구인 대학 내 후생복지시설을 설치한 건물에 대하여 수익사업을 한다는 이유로 취득세 및 등록세 등을 부과하여 행정소송을 제기한바 있는데, 그 결과 학교 내 설치되어 있는 복지시설은 교육사업을 수행하기 위한 필수적인 요소로 비록 이에 대하여 제3자에게 유상임대하여 위탁운영하고 있다하더라도 이로 인하여 건물의 사용이 교육사업으로서의 본질을 벗어나 수익사업으로 되는 것은 아니므로 과세한 부분을 취소하라는 판결(서울행정법원 2006. 5. 25. 선고 2006구합385 판결 참조)을 받은바 있으며, 따라서 이 사건 후생복지시설 역시 교육용 시설물이라 할 것이므로, 이 사건 시설물을 유상임대하고 있다는 이유만으로 부담금을 부과한 피청구인의 처분은 부당하다 하겠다.
나. 또한, 피청구인은 구 「도시교통정비촉진법 시행령」 제17조 단서의 “다만, 소유시설물을 유상임대한 경우에는 그러하지 아니하다”는 규정을 근거로 이 사건 처분을 하였으나, 해당 조항은 위 단서 규정이 삭제되는 방향으로 이미 개정(2006. 6. 29.)된 상태로, 개정된 시행령에 의하면 청구인의 이 사건 시설물은 부담금 면제대상에 해당하며, 피청구인은 그동안 부담금을 부과하지 않다가 관련 규정이 이미 개정된 상태에서 지난 2002년도~2005년도에 대한 부담금을 부과하는 것은 현실을 고려하지 않은 무리한 법 적용이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
다. 한편, 「도시교통정비촉진법 시행령」상의 부담금 면제관련 조항은 1990. 9. 25. 신설되었으며, 청구인 학교는 동법 시행 당시부터 현재까지 이 사건 시설물을 설치하여 운영하고 있는데, 피청구인이 2006. 10. 12. 교통유발부담금 수시분 부과 안내문을 보내오기 전까지는 이와 관련하여 어떠한 처분도 없었으며, 따라서 이 사건 시설물은 부담금 부과대상이 아니라는 신뢰를 갖고 있었는바, 교통유발부담금의 납부는 신고사항이 아니라 부과 관청의 부과에 따라 납부하는 것이므로 위와 같은 신뢰는 청구인의 귀책사유가 아닌 피청구인의 묵시적 인정으로 형성된 것이라 할 것이며, 따라서 신의성실의 원칙상 청구인 학교가 교통유발부담금 부과대상이 아니라는 신뢰는 법적 안정성 측면에서도 유지되어야 할 것이어서 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 교통유발부담금은 대도시 교통문제에 효율적으로 대처하기 위하여 교통난 완화대책의 일환으로 교통유발의 원인이 되는 일정규모 이상의 시설물 소유자에 대하여 원인자부담 원칙에서 교통유발부담금을 부과ㆍ징수하여 도시교통개선에 필요한 재원으로 활용하는 데 그 부과 목적이 있는 것으로, 이 사건 처분은 그동안 청구인에게 교통유발부담금을 부과했어야 하나 법령해석 등의 착오로 부과 누락된 사항에 대하여 「도시교통정비촉진법」 제23조 제1항의 “부담금은 부담금을 부과할 수 있는 날부터 5년간 부과하지 아니한 때에는 이를 부과할 수 없다”는 규정에 의거 과거 5년간의 부담금을 부과한 것이다.
나. 부담금의 면제에 대하여 구「도시교통정비촉진법 시행령」 제17조는 “부담금의 면제대상 시설물이 그 시설물의 목적에 직접 사용하는 경우에는 부담금을 부과하지 아니한다, 다만 소유시설물을 유상임대한 경우에는 그러하지 아니한다”라고 규정하고 있으므로, 청구인이 주장의 근거로 언급하고 있는 판례와 같이 이 사건 시설물을 교육용시설로 본다하더라도 이는 유상임대하여 운영되고 있는 것으로, 교통유발부담금 부과대상이라 할 수 있으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
도시교통정비촉진법 제2조, 제18조, 제23조
구 도시교통정비촉진법 시행령(2006. 6. 29. 대통령령 제19575호로 개정되어 2006. 8. 1. 시행되기 이전의 것) 제17조
도시교통정비촉진법 시행령 제17조.
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 교내 후생복지시설(학생 및 교직원 식당 10개소, 서적부, 기타 편의시설 등)을 제3자에게 위탁운영하고 있으며, 이에 대하여 피청구인은 2006. 10. 12. 교육용 시설물을 제3자에게 유상임대한 경우에는 교통유발부담금을 면제하지 아니한다고 정한 구 「도시교통정비촉진법 시행령」 제17조의 단서규정에 근거하여 2002년도~2006년도 교통유발부담금 38,000,000원을 부과하였다.
(나) 피청구인은 2005. 10. 7. 교육용 시설물을 일정 부분 임대하여 이를 식당, 매점 등의 용도로 운영할 경우 해당 부분에 대한 교통유발부담금 부과여부에 대하여 건설교통부에 질의하여, 2005. 12. 9. 구 「도시교통정비촉진법 시행령」 제17조 단서규정에 의하여 당해 시설물을 임대하였을 경우에는 교통유발부담금 부과대상에 해당한다는 내용의 회신을 받은바 있다.
(다) 한편, 지난 2005. 5. 10. 피청구인은 청구인의 교내 후생복지시설물에 대하여 수익사업을 한다는 이유로 취득세 및 등록세 등을 부과하였고, 이에 청구인이 2006. 1. 4. 행정소송을 제기한바 있는데, 그 결과 학교 내 설치되어 있는 복지시설은 교육사업을 수행하기 위한 필수적인 요소로 비록 이를 제3자에게 유상임대 하여 위탁운영하고 있다하더라도 이로 인하여 건물의 사용이 교육사업으로서의 본질을 벗어나 수익사업으로 되는 것은 아니므로 과세한 부분을 취소하라는 판결(서울행정법원 2006. 5. 25. 선고 2006구합385 판결 참조)을 받은바 있다.
(라) 이 사건 시설물의 위탁운영계약서에 의하면, 청구인이 이 사건 시설물의 임대로 인하여 받는 수입은 그 전액이 교비회계로 전입되어 학생들의 장학금으로 지급되고 있다.
(마) 청구인은 면학분위기 조성 및 교통량 감축을 위하여 교내 전 지역 지상에는 차량 주차를 금지하고 있으며, 지하 주차장을 유상으로 운영하고 있어 인근주민들이 이 사건 시설물을 이용하는 경우는 거의 없고, 일반 학생들과 교직원들이 이 사건 시설물을 주로 이용하고 있다.
2) 살피건대, 구 시행령 제17조 단서규정에서는 교통유발부담금 면제대상인 교육용 시설물에 해당하더라도 이를 유상임대한 경우에는 부담금을 면제하지 아니한다고 정하고 있는바, 여기서 “유상임대”라 함은 교통유발부담금의 입법 취지 및 같은 법령상의 부담금 부과 및 면제 관련 규정들이 시설물의 사용목적을 기준으로 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 시설물을 본래의 목적 외에 수익을 얻을 목적으로 제3자에게 유상임대하는 경우를 말하는 것이라 해석함이 타당하다 할 것이므로, 결국 이 사건 처분의 적법 여부를 판단하는 데 있어서는 청구인이 이 사건 시설물을 교육사업에 사용하는 것인지, 아니면 수익사업에 사용하는 것인지 여부가 관건이라 할 것이고, 이는 청구인의 사업목적과 시설물의 주된 이용자, 실제의 사용관계, 위탁운영계약 내용 등을 기준으로 판단하여야 할 것이며, 이 사건 시설물은 청구인이 제3자에게 임대하여 위탁운영하고 있으나, 이는 청구인의 교육사업 수행에 필수적인 후생복지시설로서 청구인 학교 학생과 교직원들을 주된 대상으로 하며, 청구인이 유상임대로 인해 취득한 금원을 위탁운영계약에 의하여 장학금으로 학생들에게 환원하고 있음에 비추어 볼 때, 청구인이 이 사건 시설물을 유상임대하였다 하여 이를 교육사업으로서의 본질에서 벗어나 수익을 목적으로 하는 것이라 단정할 수 없다 할 것이며, 또한, 구 시행령 제17조의 단서규정이 삭제되면서, 교육용 시설물을 유상임대한 경우에도 교통유발부담금 면제대상에 해당되도록 하였는바, 그 취지는 시대의 변천에 따라 교육기관에서 구내식당, 서점 등을 유상임대하여 운영하는 것이 직영하는 경우보다 교육사업 추진의 능률성을 제고할 수 있다는 인식이 확산되었으며, 이 사건 시설물과 같은 후생복지시설을 유상임대하는 경우 직영의 경우보다 교통 유발이 많아진다고 보기 어려움에도 불구하고, 유상임대한 경우는 교통유발부담금 면제대상에서 제외한 종전의 규정이 부당하다는 반성적 고려에 의한 조치라고 보이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다 하겠다.
6. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
