【재결요지】 2012. 12. 18. 시행 주택법 제16조는 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설 대지의 소유권을 확보하였거나 적어도 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였을 것을 요건으로 하고 있고, 사업계획을 승인을 받은 날부터 3년 이내에 사업을 시행하여야 하며, 공사 착수 기간을 위반하는 경우에는 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있는 점, 비록 이 사건 사업계획 시행과 관련하여 시장의 공사 중지 명령, 도시계획 결정 등 공사 착수가 지연될 만한 사정이 있었더라도 공사 착수가 지연된 근본적인 사유는 청구인이 토지소유 권원을 확보하지 못했기 때문이라고 보이는 점, 청구인이 2006년과 2007년 2차에 걸쳐 사업계획변경승인 신청을 한 후 토지소유 권원을 확보하지 못하여 청구인 스스로 위 변경승인 신청을 취하한 사실이 있는 점, 이 사건 사업계획승인 취소절차 진행 과정에서 청구인이 약속한 토지매입 계획을 이행하지 않고 토지매입 시기를 수차례 연기해달라고 요청한 점, 이 사건 사업계획의 시행을 위해서는 현행 관계법령에 적합하도록 사업부지 주변 도시계획(가로망) 변경 및 도시관리계획 변경이 수반되는 등 신규 사업추진과 거의 동일한 절차를 이행해야 할 것인 점, 이 사건 사업계획승인 취소에 관한 사항은 ○○광역시 사무위임 조례 제2조에 따라 피청구인에게 위임된 사무로서 피청구인의 권한에 속하는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 이 사건 사업계획승인 내용으로는 더 이상 사업추진이 어렵다는 이유로 내린 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법은 없다고 판단된다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인의 2012. 12. 31. 청구인에게 한 주택건설사업계획승인 취소 처분은 무효임을 확인한다.
【이유】 1. 사건 개요
청구인은 1986. 6. 24. ○○ ○○동 452 외 29필지(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 건축연면적 41,069㎡ 규모의 아파트(5층/○○동, 650세대)를 건축하기 위해 ○○시장(이하 ‘시장’이라 한다)으로부터 주택건설사업계획(이하 ‘사업계획’이라 한다) 승인을 받았다. 시장은 1990. 7. 20. 이 사건 사업부지가 ○○첨단과학산업기술연구단지(이하 ‘산업단지‘라 한다)로 지정ㆍ고시됨에 따라 1990. 9. 15. 공사 중지 명령을 내렸다가, 이 사건 사업부지가 산업단지 구역에서 제척이 가능하다는 건설교통부장관의 회신을 받고, 1992. 11. 28. 청구인에게 진입도로 개설 등을 조건으로 공사 중지 해제 통보를 하면서 착공신고서를 제출할 것을 요구하였다.
한편, 1992. 11. 19. 산업단지 주변 가로망 확충을 위하여 이 사건 사업부지를 통과하는 도시계획(폭 20m의 중로 및 8～12폭의 소로)이 결정ㆍ고시되었다. 위 도시계획 결정이 있자 청구인은 도시계획 원상회복 및 사업계획 승인을 요구하는 민원 및 진정서 등을 시장, ○○○○○장관, ○○○○○○위원회에 수회에 걸쳐 제출하였는데, ○○○○○○위원회가 1998. 6. 9. 시장에게 건축면적을 축소하고 연면적을 증가시켜 세대수를 유지하도록 승인할 것을 권고하자, 시장은 1998. 6. 29. 청구인에게 변경계획을 수립하여 승인신청 절차를 이행할 것을 통지하였다. 이에 청구인은 2001. 2. 17. 건축계획 심의, 2005. 12. 22. 교통영향평가 심의 의결 등을 거쳐 2006. 6. 7. 및 2007. 6. 25. 시장에게 사업계획 변경승인 신청을 하였으나, 토지소유권 미확보 등의 사유로 위 신청을 각 취하하였다.
이후 사업계획 진행이 지연되는 과정에서 2012. 5. 8. 토지소유자들로부터 사업계획 승인 취소를 요구하는 민원을 접수한 시장은 청구인에게 의견청취 절차 등을 거친 후 사업계획 승인 취소절차에 협조할 것을 요청하였고, ○○광역시 사무위임 조례에 따라 사업계획 승인 취소 업무를 위임받은 피청구인은 이 사건 사업계획이 장기간 이행되지 않고 있고 단기일내 사업재개가 불투명한 점, 민원이 지속적으로 제기되고 있는 점, 관계법령 및 제반여건이 변경된 점 등을 이유로 2012. 12. 31. 청구인에게 사업계획승인 취소 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
1986. 6. 24. 이 사건 사업계획 승인을 받아 착공계를 제출한 후 1년여 동안 약 30m 높이의 임야와 전ㆍ답 등 16,000여 평에 대하여 대지조성 공사를 완료하였는데, 이 사건 사업부지가 산업단지로 지정ㆍ고시되었다는 이유로 공사 중지 명령을 받고 시청과 건설교통부에 16회에 걸쳐 공사중지 명령을 해제하여 달라고 청원서를 제출하였으나 거절당하였다.
○○○○○○위원회에 청원서를 제출하고 위 위원회의 권고에 따른 재 착공 과정에서 이 사건 사업부지에 20m 도로개설 계획이 있다는 사실을 알게 되었는데, 위 계획이 있는 상태에서 당초 사업계획대로 재 착공 하라는 ○○시의 행정은 잘못된 것으로서 도시계획변경을 원상복구 해 달라는 청원을 거부하고 사업계획을 변경해 주지도 않으면서 재 착공 하지 못한 책임을 청구인에게 묻는 것은 너무나 억울하다. 이러한 과정을 겪으면서도 막대한 경비를 들여 도시계획 심의, 건축심의, 교통영향평가 등을 거쳤는데, 아무리 설계변경을 해봐도 이익금이 발생될 것 같지 않아 2단지 건축을 중단하고 1단지만 사업계획 변경승인을 얻어 본 사업을 원만히 종결하고자 하며, 만약 행정심판위원회에서 당초 사업계획 승인내용과 같이 1, 2단지로 나누어 사업계획을 변경하라고 결정할 경우 이를 수용할 계획이다.
최근 ○○건설의 시공참여의향서, ○○종합금융그룹의 500억 원 투자의향서, 토지 지주 민원인들의 진정취하서, 전체 토지를 매입하여 주겠다는 토지매입 용역계약서 등 그동안 시장이 문제 삼았던 부분을 보완하여 시장에게 사업계획 변경승인 신청하였는데, 피청구인은 시장의 의견을 물어 2012. 12. 31. 사업계획 승인 취소를 하였는바, 피청구인에게는 이 사건 처분을 내릴 권한이 없고, 이 사건 처분을 내림에 있어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있으므로 이 사건 처분은 무효이다.
3. 피청구인 주장
1990. 7. 20. 이 사건 사업부지가 산업단지로 지정되어 1990. 9. 15. 공사 중지 지시가 내려졌는데, 청구인에게 1992. 11. 28. 착공 전 진입도로 개설 등을 조건으로 착공신고서를 제출토록 하였으나 이후 착공신고서가 제출되거나 시공자 및 감리자가 지정되어 통보된 사실이 없었다. 이후 청구인이 2차례에 걸쳐 사업계획 변경승인 신청을 하였으나 위 사업의 필수조건이라 할 수 있는 이 사건 사업부지에 대한 사용권을 확보하지 못하여 결국 취하하였다.
2012. 5. 8. 이 사건 사업부지 토지소유자들로부터 사업계획 승인 취소를 요구하는 다수민원이 제기되자 청구인은 2012. 7.까지 모든 토지를 매입하여 사업추진을 정상화하겠다는 의견을 제시한 이후 토지매입이 50% 또는 85% 정도 근접하였다는 막연한 주장만을 반복하면서 3회에 걸쳐 약속기한을 연기 요청하였다. 이에 시장은 청구인에게 토지매입 등을 증빙할 수 있는 구체적인 서류를 제출할 수 있도록 요구하였으나 청구인이 관련서류를 제출하지 않아 정상적인 사업추진이 어려울 것으로 판단하여 2012. 11. 사업계획승인 취소를 위한 청문을 실시하였는데, 청구인은 다시 2012. 12.중 토지대금을 납부하고 2013. 1.중으로 모든 문제를 해결하겠다고 하였다.
2003. 5. 29. 주택법이 전부개정 되면서 부칙 제6조에 따라 이 사건 사업계획의 승인일은 2003. 11. 30.인데 같은 법 제16조 제5항 및 제7항에 따라 승인을 얻은 날부터 2년 이내에 공사를 착수하지 않을 경우에는 사업계획 승인을 취소할 수 있는 점, 이 사건 사업계획이 다른 공동주택의 사업추진 사례 등과 비교할 때 단기일내 재개가 불투명하다고 판단되는 점, 사업계획 승인 후 약 26년이 경과되어 토지소유자 대부분이 변경된 점, 사업승인 취소를 요구하는 민원이 지속적으로 제기되고 있는 점, 장기간에 걸쳐 공사가 시작되지 않아 감리자 및 시공자도 선정되지 않고 있는 점, 관계법령 및 사업부지 여건 등 제반사항이 변경된 점, ○○광역시 사무위임 조례에 따라 사업계획 승인취소에 관한 사항이 적법하게 피청구인에게 위임된 점 등을 종합할 때, 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가. 구 주택법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 전부개정 되어 2003. 11. 30. 시행된 것, 이하 ‘2003. 5. 29. 개정 주택법’이라 한다) 제16조 제1항, 제5항, 제6항, 제7항, 부칙 제6조
나. 구 주택법(2012. 12. 18. 법률 제11590호로 일부개정 되어 2012. 12. 18. 시행된 것, 이하 ‘2012. 12. 18. 개정 주택법’이라 한다) 제16조 제1항, 제4항, 제9항, 제11항
5. 판 단
가. 관련법령
2003. 5. 29. 시행 주택법 제16조는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인을 받아야 하며, 사업계획승인을 얻은 사업주체는 승인을 얻은 날부터 2년 이내에 착수신고서를 제출하고 공사에 착수하여야 하고, 시ㆍ도지사는 사업주체가 이 법 또는 이 법에 의한 명령 등을 위반한 경우에는 사업계획승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분이 재량권을 벗어나 무효인지 여부
1) 청구인에 대한 착수신고 의무의 발생
가) 피청구인이 제출한 산업기지 개발구역 지정고시에 따른 행위 등의 제한사항 통보(1990. 8. 11.), 조건부 공사중지 해제(1992. 11. 28.) 등에 의하면 청구인이 이 사건 사업계획의 승인을 얻은 후 이 사건 사업부지가 산업단지 구역으로 지정되면서 위 사업이 중단된 사실, 1992. 11. 28. 이 사건 사업계획에 대한 조건부 공사 중지가 해제되면서 시장이 청구인에게 착공신고서를 제출하도록 요구한 사실 등이 인정되는바, 청구인의 착수신고 의무는 1992. 11. 28. 다시 발생하였다고 할 것이다.
나) 이후 이 사건 사업부지내 도시계획 결정 등으로 사업추진이 지연되는 과정에서 주택건설촉진법이 폐지되고 주택법으로 개정되어 시행되었는데, 주택건설촉진법 부칙 제6조에 따르면 청구인의 착수신고 의무는 2003. 11. 30.부터 발생한다고 할 것이다. 한편, 청구인은 이 사건 사업계획에 대한 조건부 공사 중지가 해제된 이후 공사 착수신고를 하였다는 사실을 인정할만한 증거를 제출하지 못하고 있다.
다) 사정이 이와 같다면 시장은 2003. 5. 29. 개정 주택법 제16조 제9항에 따라 이 사건 사업계획승인을 취소할 수 있었는데 피청구인이 ○○광역시 사무위임 조례에 따라 시장으로부터 그러한 권한을 위임받았는바, 이 사건 처분의 위법 여부는 이 사건 처분이 피청구인의 재량권을 일탈ㆍ남용하였는지 여부에 달려 있다고 할 것이다.
2) 이 사건 처분의 위법 여부
이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있는지에 관하여 보건대, ① 2012. 12. 18. 시행 주택법 제16조는 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설 대지의 소유권을 확보하였거나 적어도 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하였을 것을 요건으로 하고 있고, 사업계획을 승인을 받은 날부터 3년 이내에 사업을 시행하여야 하며, 공사 착수 기간을 위반하는 경우에는 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있는 점, ② 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하고, 주택건설사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한 사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 반려를 하거나 불허가결정을 할 수 있는 점(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결 참조), ③ 비록 이 사건 사업계획 시행과 관련하여 시장의 공사 중지 명령, 도시계획 결정 등 공사 착수가 지연될 만한 사정이 있었더라도 공사 착수가 지연된 근본적인 사유는 청구인이 토지소유 권원을 확보하지 못했기 때문이라고 보이는 점, ④ 청구인이 2006년과 2007년 2차에 걸쳐 사업계획변경승인 신청을 한 후 토지소유 권원을 확보하지 못하여 청구인 스스로 위 변경승인 신청을 취하한 사실이 있는 점, ⑤ 이 사건 사업계획승인 취소절차 진행 과정에서 청구인이 약속한 토지매입 계획을 이행하지 않고 토지매입 시기를 수차례 연기해달라고 요청한 점, ⑥ 이 사건 사업계획의 시행을 위해서는 현행 관계법령에 적합하도록 사업부지 주변 도시계획(가로망) 변경 및 도시관리계획 변경이 수반되는 등 신규 사업추진과 거의 동일한 절차를 이행해야 할 것인 점, ⑦ 이 사건 사업계획승인 취소에 관한 사항은 ○○광역시 사무위임 조례 제2조에 따라 피청구인에게 위임된 사무로서 피청구인의 권한에 속하는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 이 사건 사업계획승인 내용으로는 더 이상 사업추진이 어렵다는 이유로 내린 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법은 없다고 판단된다.
라. 한편, 청구인은 최근 사업추진을 위하여 건설사의 시공참여의향서, 금융사의 투자의향서, 토지 소유주들과 체결한 토지매입 용역계약서 등을 첨부하여 우리 위원회에서 신규 사업계획안을 승인해 줄 것을 구하고 있으나, 행정심판은 행정청이 행하는 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용에 대하여 취소 또는 변경을 구하거나 당사자의 신청에 대한 행정청의 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 청구하는 것인바, 위 청구는 청구인이 관계법령에 따라 승인권자에게 허가를 얻어야 할 사항으로서 이에 대하여 별도로 판단하지 아니한다.
6. 결 론
그렇다면 이 사건 청구는 이유 없다 할 것이므로 주문과 같이 재결한다.
