【재결요지】 피청구인은 청구인이 조리사로 근무하고 있는 초등학교 집단급식소에서 노로바이러스가 검출된 사실을 확인하고 「식품위생법 시행규칙」제89조 별표 23에서 정하고 있는 행정처분의 기준에 따라 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 집단급식소에서 2013. 2. 6. 점심에 제공한 보존식 김치에서 노로바이러스가 검출된 점, 노로바이러스의 평균 잠복기는 12 내지 48시간인데 그 잠복기 이내인 2013. 2. 7. 6시부터 2. 8. 12시 사이에 위 학생들에게서 노로바이러스로 인한 증상과 동일한 설사, 복통, 구토 등의 증상이 발견된 점, 청구인은 이 사건 집단급식소에서 조리사로 근무하는 자로서 구 식품위생법 제51조 제2항에 따라 이 사건 집단급식소 식단에 따른 조리업무 및 구매식품의 검수 지원, 급식설비 및 기구의 위생ㆍ안전 실무 등에 관한 직무를 수행해야 할 의무가 있다고 할 것인바, 이 사건 집단급식소에서 2013. 2. 6. 제공된 김치에서 노로바이러스가 검출되었을 뿐만 아니라 14종의 검체에서 바실러스 세레우스균이 검출된 이상 청구인으로서는 위 규정에 따른 이 사건 집단급식소 위생에 대한 책임을 면하기 어렵다고 할 것인 점, 노로바이러스는 일반적으로 대부분의 경우 증상이 경미하여 1일 내지 3일이 지나면 자연 회복되나 소아ㆍ노인의 경우에는 구토로 인한 탈수가 심할 경우 치명적일 수 있다고 알려져 있는바 이 사건 집단급식소는 초등학교 내에 설치되어 있어 다른 집단급식소에 비해 더욱 높은 정도의 주의의무가 요구된다고 할 것인 점, 학교급식으로 인한 집단 식중독의 경우 학교급식의 안전성과 지방자치단체의 식품보건위생에 대한 불신을 유발하는 등 사안이 가볍지 아니한 점, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는바, 이 사건 집단급식소 보존식 등에 대한 식중독원인균 검사 결과 5건의 검체에서 노로바이러스가 검출되었을 뿐만 아니라 14종의 검체에서도 식중독을 일으킬 수 있는 바실러스 세레우스균이 검출된 사실에 비추어 청구인에게 이 사건에 대하여 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵다고 판단되는 점, 그 밖에 집단 식중독 사고에 대한 공중보건위생의 확보와 재발방지라는 공익상의 필요성이 큰 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 3. 20. 청구인에게 한 조리사 업무정지 1개월 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건 개요
청구인은 ◯◯광역시 ◯구 ◯◯동 소재 ◯◯초등학교 집단급식소(이하 ‘이 사건 집단급식소’라 한다)에서 조리사로 근무하고 있다. 피청구인은 2013. 2. 8. 위 초등학교 보건교사로부터 학생 9명에게 설사, 복통, 구토 등의 증상이 있다는 신고를 받고 역학조사를 한 후, 이 사건 집단급식소의 보존식 등을 수거하여 ◯◯광역시 보건환경연구원에 식중독원인균 검사를 의뢰하였다.
피청구인은 ◯◯광역시 보건환경연구원의 역학조사결과 김치 2건, 장어튀김, 등뼈찜, 가랏무침 등 5건의 검체와 위 학교 학생 중 7명(유증상자 5명, 무증상자 2명)의 가검물에서 노로바이러스가 검출되자 이를 근거로 청구인에게 업무정지 1개월 처분(이하 ‘이 사건 처분이라 한다)을 내렸다.
2. 청구인 주장
피청구인은 이 사건 집단급식소 보존식 김치에서 검출된 노로바이러스를 식중독 발병의 원인으로 추정하여 청구인에게 이 사건 처분을 내렸으나, 노로바이러스 GⅡ는 17개의 유전자 타입이 있는데 김치에서 검출된 노로바이러스와 학생들에게서 검출된 노로바이러스 유전자가 서로 일치하지 않는바, 이 사건 처분은 발생매체, 경로 등의 정확한 원인을 발견하지 못한 채 잠정적인 추정을 근거로 한 것으로서 학교급식이 식중독 사고의 직접적인 원인이라고 단정할 수는 없다 할 것이다.
또한 피청구인의 역학조사 결과 자료를 보면 노로바이러스가 검출되었다는 사실 외에 조리사가 조리업무를 수행함에 있어 식품위생 관리 등에 문제를 일으킨 사실이 발견되거나 조리사에게 고의 또는 과실에 의한 직무상 책임을 인정할 만한 객관적, 구체적 사실이 없는 점, 노로바이러스가 검출된 인원은 7명으로 전체 급식인원 대비 1.1%에 불과하고 대다수의 학생 및 교직원이 아무런 증상이 없는 점 등에 비추어 이 사건이 학교급식으로 인한 것이라고 단정하기는 어렵다.
한편, 2012. 4. 2. ◯◯여자고등학교에서 노로바이러스 감염에 의한 식중독 사고가 발생하였으나 직접적인 인과관계가 입증되지 않아 행정처분이 내려지지 않았고, 2012. 4. 6. ◯◯고등학교에서도 30명에서 노로바이러스가 검출되었는데도 원인균이 입증되지 않아 행정처분이 없었는바, 노로바이러스 발생원인 오염원의 존재여부에 대한 명확한 인과관계를 입증하지 않고 내려진 이 사건 처분은 위법하다.
특히, 피청구인은 김치와 환자 가검물에서 검출된 GⅡ 바이러스가 동일하다고 주장하나, 청구인이 ◯◯광역시보건환경연구원에 확인한 결과 환자에게서 검출된 노로바이러스 타입은 GⅡ-2가 6명, GⅡ-4가 1명인 반면, 보존식에서 검출된 노로바이러스 타입은 GⅡ-4가 5건, GⅡ-11이 2건으로서 환자군 1명과 보존식 5건에서 검출된 GⅡ-4만 일치하였는바, 동일 장소에서 음식물을 섭취한 집단에서 동일한 시기에 다수의 식중독 의심, 추정환자가 발생하고 2인 이상의 환자 가검물에서 동일한 식중독균이 검출될 때 집단식중독으로 본다는 식품의약품안전청 설명에 따르면 식품에서 검출된 노로바이러스 GⅡ-4와 일치된 환자가 1명인데도 이를 집단식중독 사고로 보는 것은 타당하지 않다.
또한, ◯◯시보건환경연구원에서 2013. 2. ◯◯지역 설사환자 분변 413건을 조사한 결과 10명중 3명꼴로 노로바이러스에 의해 감염된 사실로 볼 때 노로바이러스는 그 감염경로가 매우 다양한 점, 노로바이러스는 공기 중에서도 감염될 수 있는 점, 이 사건의 경우 조리원의 가검물에서는 노로바이러스가 검출되지 않은 점, 조리원에게 직무상 책임이 있다고 볼 만한 객관적, 구체적 사정이 없이 식중독 사고의 원인으로 지목된 노로바이러스가 검출되었다는 이유만으로 업무정지 한 처분은 부당하다는 취지의 중앙행정심판위원회의 재결례 등에 비추어 이 사건 처분은 인과관계가 결여되어 위법하다고 할 것이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 2013. 2. 8. 10:30경 위 초등학교 보건교사로부터 학생 중 일부에게 설사, 복통, 구토 등의 증상이 있다는 신고를 받고 시 역학조사관, 보건소 역학조사반과 등과 합동으로 긴급 역학조사를 실시하였다. 또한 이 사건 집단급식소의 보존식 40건(1.31～ 2.7 중식), 음용수 등 3건(음용수 1건, 조리세척수 1건, 화장실 사용 지하수 1건), 가검물 60건(유증상자 9명, 조리종사자 7명, 무증상자 44명), 환경검체 3건(칼, 도마, 행주)등 총 106건을 채취하여 ◯◯광역시 보건환경연구원에 검사를 의뢰한 결과, 보존식 중 장어튀김, 등뼈찜, 가랏무침, 김치 등과 학생들 가검물에서 노로바이러스(GⅡ)가 각 검출되었다.
청구인은 이 사건 식중독 사고가 학교급식으로 인해 발생된 것으로 단정하기 어려운 점, 학교급식 외에 식중독 유발 의심 발생원에 대한 추적조사가 전혀 이루어지지 않은 점 등에 비추어 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나, 노로바이러스는 감염자의 배설물을 통해 전염되고, 바이러스에 오염된 식품, 물, 음료수 등의 섭취 또는 바이러스에 감염된 사람과 직접 접촉하거나 같은 용기에 음식을 나누어 먹는 경우에도 감염될 수 있으며, 수도꼭지, 화장실 손잡이 등에 최고 12일간 잠복하는 경우도 있고, 식재료의 검수ㆍ세정ㆍ조리과정 등에서 식품을 위생적으로 관리하지 않아서 발생하는 경우가 많은바, 이 사건은 조리사의 관리 부주의에 따른 것으로 판단된다.
청구인은 학생들의 가검물에서 검출된 노로바이러스와 김치에서 검출된 노로바이러스의 유전자가 일치하지 않은 것으로 보아 학교급식을 이 사건의 직접적인 원인으로 볼 수 없다고 주장하나, 검사 결과 이 사건 집단급식소에서 조리한 김치 등에서 검출된 노로바이러스와 이를 섭취한 환자가검물에서 검출된 노로바이러스가 GⅡ형으로 동일하고, 복통 및 구토 등의 유증상자에 대한 평균잠복기가 37.1시간으로서 노로바이러스 감염증과 잠복기 및 임상증상이 일치하게 나타난 점에 비추어 위 주장은 타당하지 않다.
또한 청구인은 2012. 4.경 ◯◯여자고등학교와 ◯◯고등학교에서 발생한 식중독 사고에 대하여 원인균이 입증되지 않아 행정처분이 없었다고 주장하고 있으나, 위 학교 집단급식소에서 발생한 식중독은 식품제조가공업체에서 납품한 김치에서만 노로바이러스가 검출되어 식품제조가공업체에 대해서만 행정조치를 한 것으로서, 이 사건과 성격이 다르다고 할 것이다.
4. 관계법령
가. 구 식품위생법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제51조, 제80조
나. 구 식품위생법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24454호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제36조
다. 구 식품위생법 시행규칙(2013. 3. 23. 총리령 제1010호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제89조, [별표 23]
5. 판 단
가.구 식품위생법 제51조(조리사) 제1항은 대통령령으로 정하는(국가 및 지방자치단체, 학교, 병원 등) 집단급식소 운영자는 조리사를 두어야 한다고 규정하고 있고, 제2항은 집단급식소에 근무하는 조리사의 직무에 관하여 집단급식소에서의 식단에 따른 조리업무(식재료의 前처리에서부터 조리, 배식 등의 전 과정을 말한다), 구매식품의 검수 지원, 급식설비 및 기구의 위생ㆍ안전 실무 등에 관한 직무를 수행한다고 규정하고 있다.
한편, 같은 법 제80조(면허취소 등) 제1항에 따르면 조리사가 식중독이나 그 밖에 위생과 관련한 중대한 사고 발생에 직무상의 책임이 있는 경우 그 면허를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제89조(행정처분의 기준) 관련 [별표 23]에 따르면 조리사가 식중독이나 그 밖에 위생과 관련한 중대한 사고 발생에 직무상의 책임이 있는 경우 업무정지 1개월 처분을 하도록 규정하고 있다.
나.먼저, 청구인에게 이 사건 청구를 제기할 법률상 이익이 있는지에 관하여 살피건대, 제재적 행정처분(선행처분)이 그 처분에서 정한 제재기간의 경과로 인하여 그 효과가 소멸되었으나 부령인 시행규칙의 형식으로 정한 처분기준에서 제재적 행정처분을 받은 것을 가중사유나 전제요건으로 삼아 장래의 제재적 행정처분(후행처분)을 하도록 정하고 있는 경우, 그 규칙이 정한 바에 따라 선행처분을 가중사유 또는 전제요건으로 하는 후행처분을 받을 우려가 현실적으로 존재하는 때에는 선행처분을 받은 상대방은 비록 그 처분에서 정한 제재기간이 경과하였다 하더라도 그 처분의 취소소송을 통하여 그러한 불이익을 제거할 권리보호의 필요성이 충분히 인정된다고 할 것이므로 선행처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 할 것인바(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 판결, 대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두13312 판결 등), 이 사건 처분 기간은 2013. 4. 8.부터 5. 7.까지로서 이미 그 기간이 경과되었음이 역수상 명백하나, 이 사건 처분이 취소되는 경우 청구인은 향후 같은 위반행위로 가중된 제재처분을 받지 않을 수 있는 점에 비추어 청구인에게는 이 사건 처분의 취소를 다툴 법률상 이익이 있다고 할 것이다.
다. 청구인은 노로바이러스 GⅡ는 17개의 유전자 타입이 있는데 김치에서 검출된 노로바이러스와 사람 인체에서 검출된 노로바이러스 유전자가 서로 일치하지 않는 점, 조리사가 조리업무를 수행함에 있어 식품위생 관리 등에 문제를 일으킨 사실이 발견되거나 조리사에게 고의 또는 과실에 의한 직무상 책임을 인정할 만한 객관적, 구체적 사실이 없는 점 등에 비추어 노로바이러스 발생원인 오염원의 존재여부에 대한 명확한 인과관계를 입증하지 않고 내려진 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
라. 살피건대, 행정심판청구서 및 답변서, ◯◯광역시 ◯구 역학조사반의 역학조사보고서에 의하면 2013. 2.초 이 사건 집단급식소에서 음식을 먹은 학생 9명에게 설사, 복통, 구토 등의 증상이 있었던 사실, 이 사건 집단급식소의 보존식 등 5개의 검체 및 유증상자 가검물 7건에서 노로바이러스가, 시금치나물 등 14종의 검체에서는 바실러스 세레우스균이 각 검출된 사실, 2013. 2. 7. 6시부터 12시까지는 1명, 같은 날 18시부터 24시까지는 3명, 2. 8. 0시부터 6시까지는 4명, 같은 날 6시부터 12시까지는 1명의 학생에게서 설사 등과 같은 증상이 발생한 사실, 역학조사 결과 사람에게 검출된 노로바이러스와 보존식에서 검출된 노로바이러스가 유전자형이 완벽히 일치하지 않지만 같은 GⅡ형인 사실 등을 각 알 수 있는바,
① 이 사건 집단급식소에서 2013. 2. 6. 점심에 제공한 보존식 김치에서 노로바이러스가 검출된 점, ② 노로바이러스의 평균 잠복기는 12 내지 48시간인데 그 잠복기 이내인 2013. 2. 7. 6시부터 2. 8. 12시 사이에 위 학생들에게서 노로바이러스로 인한 증상과 동일한 설사, 복통, 구토 등의 증상이 발견된 점, ③ 청구인은 이 사건 집단급식소에서 조리사로 근무하는 자로서 구 식품위생법 제51조 제2항에 따라 이 사건 집단급식소 식단에 따른 조리업무 및 구매식품의 검수 지원, 급식설비 및 기구의 위생ㆍ안전 실무 등에 관한 직무를 수행해야 할 의무가 있다고 할 것인바, 앞서 본 바와 같이 이 사건 집단급식소에서 2013. 2. 6. 제공된 김치에서 노로바이러스가 검출되었을 뿐만 아니라 14종의 검체에서 바실러스 세레우스균이 검출된 이상 청구인으로서는 위 규정에 따른 이 사건 집단급식소 위생에 대한 책임을 면하기 어렵다고 할 것인 점, ④ 노로바이러스는 일반적으로 대부분의 경우 증상이 경미하여 1일 내지 3일이 지나면 자연 회복되나 소아ㆍ노인의 경우에는 구토로 인한 탈수가 심할 경우 치명적일 수 있다고 알려져 있는바 이 사건 집단급식소는 초등학교 내에 설치되어 있어 다른 집단급식소에 비해 더욱 높은 정도의 주의의무가 요구된다고 할 것인 점, ⑤ 학교급식으로 인한 집단 식중독의 경우 학교급식의 안전성과 지방자치단체의 식품보건위생에 대한 불신을 유발하는 등 사안이 가볍지 아니한 점, ⑥ 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는바(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조), 이 사건 집단급식소 보존식 등에 대한 식중독원인균 검사 결과 김치 2점, 장어튀김, 등뼈찜, 가랏무침 등 5건의 검체에서 노로바이러스가 검출되었을 뿐만 아니라 시금치나물, 버섯초절이, 장어튀김 등 14종의 검체에서도 식중독을 일으킬 수 있는 바실러스 세레우스균이 검출된 사실에 비추어 청구인에게 이 사건에 대하여 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵다고 판단되는 점, ⑦ 그 밖에 집단 식중독 사고에 대한 공중보건위생의 확보와 재발방지라는 공익상의 필요성이 큰 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인의 위 주장은 받아들이기 어렵다고 할 것이다.
다.한편, 청구인이 들고 있는 중앙행정심판위원회 2012-19740호 및 같은 2012-21392호 재결은 모두 수거된 보존식에서 노로바이러스가 검출되지 않은 사안에 관한 것으로서 학생들의 가검물에서 뿐만 아니라 수거된 보존식에서도 노로바이러스가 각 검출된 이 사건에는 원용될 수 없다고 할 것이다.
6. 결 론
그렇다면 이 사건 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.
