국민권익위원회 광주행심2013-00044, 2013. 8. 27., 기각

【재결요지】 청구인이 주장하는 바와 같이 피청구인은 법 시행령 제8조 제6항에 따라 부담금을 부과하였어야 하나 청구인의 편의를 위해 법 시행령 제15조 제1항에 따라 부담금을 부과한 것으로 보이고, 이제 와서 법 시행령 제8조 제6항을 적용해야 한다고 하더라도 결론에 있어서는 변함이 없는 점 등에 비추어 위 부담금 처분을 취소로 할 정도의 위법은 존재하지 않는다고 판단된다. 【주문】 1. 이 사건 심판청구 중 2012. 12. 6.자 기반시설부담금 취소 및 무효확인 청구 부분은 각하한다. 2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다. 【청구취지】 1. 가. 주위적으로, 피청구인이 2012. 12. 6. 청구인에게 한 기반시설부담금 독촉 처분을 취소한다. 나. 예비적으로, 피청구인이 2012. 12. 6. 청구인에게 한 기반시설부담금 독촉 처분은 무효임을 확인한다. 2. 피청구인이 2013. 3. 15. 청구인에게 한 기반시설부담금 추가 납부처분을 취소한다. 3. 피청구인이 2007. 1. 10. 박○○에게 한 기반시설부담금 부과처분은 무효임을 확인한다. 【이유】 1. 사건 개요 청구인은 2008. 7. 23. ○○광역시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 외 1필지 소재 건축물(이하 '이 사건 건축물‘이라 한다)을 경매를 통하여 취득하였다. 이 사건 건축물의 전(前) 소유자 박○○이 2006. 12. 18. 피청구인으로부터 이 사건 건축물에 대한 증축허가를 받았는데, 위 증축허가에 대하여 피청구인은 구 기반시설부담금에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다)에 근거하여 2007. 1. 10. 위 박○○에게 기반시설부담금(이하 ‘부담금’이라 한다) 7,298,600원을 부과하였다. 피청구인은 박○○이 부담금을 납부하지 않자 가산금을 부가하여 납부독촉 고지하였으며, 이후 2010. 7. 7. 청구인으로부터 이 사건 건축물에 대한 건축주 변경신고를 받은 피청구인은 2010. 11. 26. 청구인에게 부담금 납부의무자 변경내용 고지를 하면서 부담금을 납부할 것을 안내하였고, 2011. 2. 28.에도 납부할 것을 독촉하였다. 그 후 청구인은 전(前) 건축주에게 징수했어야 할 부담금을 청구인에게 부과한 사실과 납부 독촉 공문을 받은 사실이 없는 상태에서 가산금을 부가한 것은 부당하다는 취지의 이의신청을 하였고, 이에 피청구인은 청구인의 주장을 일부 받아들여 위 가산금 중 일부를 감경하였다. 한편, 청구인이 2013. 1. 31. 및 2013. 3. 15. 2회에 걸쳐 박○○이 2006. 12. 18. 건축허가를 받은 내용에 대하여 설계변경 신청하자, 피청구인은 이를 허가하면서 2013. 3. 15. 청구인에게 부담금 7,240,890원(원금 4,720,400원 + 가산금 2,520,490원)을 부과하였고 청구인은 2013. 3. 25. 이를 납부하였다. 2. 청구인 주장 가. 2012. 12. 6.자 기반시설부담금 취소 및 무효 확인 청구 부분 피청구인은 2007. 1.경 건축주에게 법 제7조에 의거 부담금을 부과한 후 체납고지서를 계속해서 발송했다고 주장하고 있으나, 청구인은 이에 대하여 전혀 알지 못하였고 2012. 12. 10.에야 납부 독촉 고지서를 송달받았으므로 부담금 납부 독촉 고지일은 2012. 12. 6.이라고 할 것이어서 처분이 있었던 날로부터 180일 이내에 제기된 이 사건 청구는 적법하다. 가사, 청구기간을 준수하지 못했다 하더라도 청구인은 2012. 12. 13. 피청구인에게 “기반시설부담금 감액 요청서(이하 ‘감액 요청서’라 한다)”를 제출하였는바, 이는 피청구인의 2012. 12. 6.자 부담금 납부 독촉 처분의 취소나 변경을 구하는 것으로서 그 표제를 불문하고 행정심판법상 행정심판청구에 해당하므로(대법원 2000. 6. 9. 선고 98두2621판결 참조), 이 사건 청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기되어 적법하다. 한편 피청구인은 이 사건 처분을 내릴 당시 행정절차법 제26조에 따른 불복절차에 대하여 전혀 고지하지 않았는바, 청구기간은 행정심판법 제27조 제1항이 아니라 제6항이 적용된다 할 것이다. 2012. 12. 6.자 기반시설부담금은 ① 청구인이 이 사건 건축물에 대하여 2008. 7. 23. 소유권을 취득한 후 건축주의 비협조로 2010. 7. 7.에야 건축주 변경신고를 할 수 있었기 때문에 부담금 부과 사실을 모르고 있는 상태에서 부과된 체납 가산금은 부당하다고 할 것인 점, ② 피청구인은 위 가산금이 최초 부담금 납기부터 부과된데 대하여 법 시행령 제15조를 제시하고 있으나 이는 납부한 부담금에 대해서 환급하는 경우에 해당하는 경우로서 이 사건과 같이 증축으로 인한 추가 부담금을 납부해야 하는 상황과 다른 점, ③ 피청구인은 부담금 부과 이후 기존 건축주에게 단순히 체납고지서만 보냈는데 장기 체납된 부담금에 대하여 특별한 사유 없이 징수를 위한 압류 등 적극적인 체납처분 절차를 이행하지 않은 것은 이해가 되지 않으며, 만약 피청구인이 압류절차를 이행했더라면 청구인으로서는 부담금 존재여부를 인지하였을 것이고 경매를 통한 소유권 이전에 대해 제고의 여지가 충분히 있었을 것인 점, ④ 법 제20조에 의하면 부담금을 징수할 수 있는 권리를 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성되는바, 2006. 12. 18. 증축허가 후 청구인이 이 사건 처분에 대하여 인지한 2012. 10. 10. 사이에 이미 6년이 지났기 때문에 소멸시효가 완성되었다고 할 것인 점 등에 비추어 위법하다. 나. 2013. 3. 15.자 기반시설부담금 취소 청구 부분 피청구인은 법이 2008. 3. 28. 폐지되었음에도 2013. 3. 15. 청구인에게 증축 건축허가 부분에 대해 부담금을 부과한 점, 1층 소매점 증축의 경우 기존 증축허가를 전제로 이루어졌다고 하더라도 용도 등에 있어서 동일성이 유지되지 않아 당초의 건축허가에 종속되지 않는 점, 설령 동일성이 유지된다 하더라도 위 기반시설부담금은 법 시행령 제8조 제6항이 적용되어야 할 것인 점 등에 비추어 2013. 3. 15.자 기반시설부담금 부과 처분은 취소되어야 한다. 다. 2007. 1. 10.자 기반시설부담금 부과처분 무효 확인 청구 부분 피청구인은 납부금액 및 그 산출근거, 납부기한과 납부 장소를 명시한 문서를 작성하지 않아 이는 법 제12조 등을 중대하고 명백하게 위반한 점, 송달과 관련하여 민법 제111조 제1항은 도달주의를 원칙으로 하고 있고 행정절차법 제15조 제1항은 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 하고 있는바, 2007. 1. 10.자 부담금 부과처분이 박○○에게 송달되었다고 인정할 증거가 전혀 존재하지 않고 피청구인이 이를 증명하지 못하는 점 등에 비추어 위 부담금 부과처분은 효력을 발생하지 못하여 무효라 할 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 2012. 12. 6.자 기반시설부담금 취소 및 무효 확인 청구 부분 청구인은 2006. 12. 18. 전(前) 건축주에게 허가된 4층 증축허가에 대하여 2010. 7. 7. 건축주 명의변경 신고를 통해 건축주 지위승계를 한 자로서, 피청구인은 2010. 11. 26. 청구인에게 체납된 부담금 납부를 고지하였으므로 이 사건 청구는 처분이 있는 날로부터 180일이 경과된 후에 제기되어 부적법하며, 청구인이 2012. 12. 14. 피청구인에게 감액 요청서 민원을 제기한 사실로 볼 때도 이 사건 청구는 청구인이 기반부담금 부과처분 사실을 안 날로부터 90일이 경과되어 부적법하다. 또한 일련의 행정처분이 발령되는 경우 각 단계의 처분이 독자적인 의미를 가지는 것이 아니라면 이에 관한 쟁송에 있어서는 최초의 처분을 기준으로 해야 하는바, 2010. 11. 26.자 납부의무자 변경 통지는 승계사실의 통지에 불과하므로 2012. 12. 6.자 독촉은 독자적인 항고쟁송의 대상이 될 수 없다. 청구인은 이 사건 건축물에 대한 건축주 명의변경 신고 후인 2010. 11. 26. 및 2011. 2. 25. 청구인에게 송달된 체납고지에 대하여 세입자의 간병인이 고지서를 수령하였기 때문에 2012. 12. 10.까지 부담금 부과사실을 몰랐다고 주장하고 있으나, 위 세입자는 청구인 대표자의 처남으로서 청구인에게 전달된 것으로 볼 수 있다. 가사 이 부분 청구가 행정심판의 대상이 될 수 있다고 하더라도 처분이 무효가 되기 위해서는 그 처분의 하자가 중대하고 명백해야 하는바 그와 같은 하자는 존재하지 않는다고 할 것이므로 이 부분 청구는 기각되어야 한다. 청구인은 피청구인이 부담금을 징수할 수 있는 권리를 5년간 행사하지 아니하였으므로 소멸시효가 완성되었다고 주장하고 있으나, 법 제20조는 부담금을 징수할 수 있는 권리는 5년으로 납부고지, 납부 독촉에 의하여 중단된다고 규정하고 있으므로 위 주장은 이유 없다. 나. 2013. 3. 15.자 기반시설부담금 취소 청구 부분 법 제7조 제1항 제3호는 건축행위를 완료하기 전에 건축주의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계하는 자가 납부할 의무를 진다고 규정하고 있는바, 이 사건 건축물에 대한 건축행위가 완료되기 전인 2010. 7. 7. 청구인이 건축주의 지위를 승계하였으므로 건축주 변경신고 전까지의 본세와 가산금에 대해서도 청구인이 승계하는 것이 당연하다. 청구인은 법이 폐지된 이후에 내려진 이 사건 처분은 부당하다고 주장하고 있으나, 법제처 법령해석 사례(안건번호 08-0139)에 의하면 건축설계 변경허가는 당초 건축허가를 전제로 하여 이루어지는 것이기 때문에 당초의 건축허가 없이는 성립할 수 없으며 당초의 건축허가를 취소하고 새로이 건축허가를 득한 것이 아닌 이상 당초 건축허가 시점이 법 시행 이후인지 또는 시행 전인지가 기준이 된다고 할 것인바, 2013. 1. 설계변경 또한 당초 증축허가의 계속 중인 사항이므로 2007. 1. 10. 당초 부과시점을 기준으로 본세와 가산금을 산정한 것은 적법하다 할 것이다. 4. 관계법령 가. 구 부담금에 관한 법률(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되어 2006. 7. 12. 시행된 것, 이하 같다) 제2조, 제6조, 제7조, 제10조, 제18조, 제20조 나. 구 부담금에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9051호로 폐지된 것) 부칙 제2조 다. 구 부담금에 관한 법률 시행령(2006. 10. 27. 대통령령 제19720호로 개정되어 2006. 10. 29. 시행된 것, 이하 같다) 제15조 5. 판 단 가. 2012. 12. 6.자 기반시설부담금 독촉처분 취소ㆍ무효확인 청구 부분 및 2007. 1. 10.자 박○○에 대한 기반시설부담금 부과처분 무효확인 청구 부분 1) 피청구인의 2012. 12. 6.자 부담금 납부 독촉이 항고소송의 대상이 되는지에 관하여 살피건대, 이행강제금 등의 납부 독촉에도 불구하고 이를 납부하지 않으면 체납절차에 의하여 징수할 수 있고 이때 납부의 최초 독촉이 징수처분으로서 항고쟁송의 대상이 되는 행정처분이 될 수 있는 점(대법원 1999. 7. 13. 선고 97누119 판결 참조), 위 납부 독촉은 청구인의 두 차례에 걸친 설계변경 신청으로 인하여 2013. 3. 15.자 부담금(변경) 부과처분으로 최종 변경되었다고 할 것인 점 등에 비추어 2012. 12. 6.자 부담금 납부 독촉은 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없으므로 위 납부 독촉의 취소 또는 무효를 구하는 이 부분 청구는 부적법하다고 판단된다. 2) 한편, 청구인은 보충서면을 통하여 “피청구인이 2007. 1. 10. 박○○에게 한 기반시설부담금 부과처분은 무효임을 확인한다.”라는 청구취지 및 청구원인을 추가 신청하였는바, 청구인의 이 부분 주장은 결과적으로 2013. 3. 15.자 부담금 처분이 위법하다는 청구를 이유 있게 함에 그치므로 이에 관하여는 아래 나.항에서 검토하기로 하고 별도로 판단하지 않는다. 나. 2013. 3. 15.자 기반시설부담금 취소 청구 부분 1) 청구인은 2013. 3. 15.자 부담금 납부처분 중 1층 소매점 증축 허가와 관련된 추가 납부처분의 취소를 구하므로 보건대, 위 부담금 납부처분은 이 사건 건축물 4층 증축 부분과 1층 소매점 증축 부분으로 구별되는 것이 아니라 청구인의 설계변경에 따라 산정된 점에 비추어 이 부분 청구는 그 대상이 없어 부적법하다고 할 것이나, 청구인의 전체적인 주장 취지가 박○○에게 부과된 부담금이 청구인에게 승계되지 않는다거나 승계가 되더라도 하자가 중대하여 무효(또는 취소)라거나, 그렇지 않더라도 이 사건 건축물 1층 소매점 증축허가와 관련된 부담금 부과는 취소(변경)되어야 한다는 취지로 보이므로 이와 같이 선해하여 이에 대한 주장을 판단하기로 한다. 2) 먼저, 청구인에게 부담금 납부의무가 있는지에 관하여 살피건대, 이 사건 건축물 등기부등본, 2006. 12. 28.자 ○○광역시 ○○구 ○○○○과-○○○○호, 2010. 7. 7.자 ○○광역시 ○○구 ○○○○과-○○○○호에 의하면 피청구인이 2007. 1. 10. 박○○에게 부담금을 부과한 이후 청구인이 2008. 7. 23. 경매를 통해 이 사건 건축물의 소유권을 취득한 사실, 2010. 7. 7. 이 사건 건축물에 대한 건축주 명의를 청구인으로 변경된 사실이 각 인정되는바, 법 제7조 제1항 제3호에 따라 건축행위가 완료되기 전 건축주의 지위를 승계한 청구인에게 부담금 납부의무가 있다고 할 것이므로 자신에게 부담금이 승계되지 않는다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 다음으로 청구인은 피청구인이 2007. 1. 10. 박○○에게 한 부담금 부과처분은 송달받을 자에게 도달되었다고 인정할 증거가 존재하지 않는 점, 법 제12조 및 국고금 관리법 제10조 등의 규정을 위반한 점 등에 비추어 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 주장한다. 살피건대, 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4614 판결 참조), ① 본 행정심판위원회에서 직권으로 증거 조사하여 피청구인으로부터 제출받은 징수결의서에 의하면 피청구인은 “성명 - 박○○, 총납부액 - 7,298,600원, 건축허가통보 - 2006. 12. 18., 부과예정통지 - 2006. 12. 26., 고지서부과일 - 2007. 1. 9.”이라는 내용으로 박○○에게 부과할 부담금에 대한 징수 결의를 한 사실, ② 2006. 12. 28.자 ○○광역시 동구 ○○○○과-○○○○호, 등기 영수증, 2010. 11. 26. ○○광역시 동구 ○○○○과-○○○○○호, 2008. ~ 2013. 기반시설부담금 관련 우편모아시스템 등기우편 조회 내역 등에 의하면 피청구인은 박○○에게 법 제11조 제2항 및 법 시행령 제9조 제1항 등에 따라 부담금 7,298,600원이 부과될 예정임을 통지한 사실, 피청구인이 2007. 1. 10. 박○○에게 등기우편물을 발송한 사실, 피청구인은 2008. 3. 3.부터 2009. 5. 14.까지 박○○에게 기반시설부담금 고지서, 체납 고지서 등을 발송하였는데 2008. 8. 20.에는 박○○이 기반시설부담금이라는 제목의 문서를 수령한 사실이 각 인정되는바, 이러한 인정사실에 비추어 청구인에게 부과된 부담금의 액수가 변경되지 않은 점, 피청구인이 박○○에게 문서로 된 고지서를 수차례 발송한 점, 특별히 피청구인이 박○○에게 부담금을 부과함에 있어 부과예정통지서에 기재한 납부금액, 산출 근거 및 적용 법률 등을 변경할 이유가 없는 점, 청구인이 2012. 12. 13. 피청구인에게 기반시설부담금 감액 요청서를 제출하면서 박○○에게 부과된 본세(부담금)를 납부할 의향을 밝힌 점 등을 보태어 보면 피청구인이 2007. 1. 10. 박○○에게 내린 부담금 부과 처분이 무효라고 할 정도로 그 하자가 중대하고 명백하다고 보기는 어렵다고 판단된다. 4) 나아가 청구인은 법이 폐지된 이후에 이 사건 건축물 1층 소매점에 대한 증축 신청을 하였으므로 법이 적용되지 않는 점, 위 소매점 증축은 4층 증축과 용도 등에 있어 동일성이 유지되지 않는 점, 가사 동일성이 유지되더라도 법 시행령 제8조 제6항이 적용되어야 할 것인 점 등에 비추어 2013. 3. 15.자 부담금 부과처분 중 1층 소매점 증축 부분에 대한 부담금은 환급되어야 한다고 주장하므로 살피건대, ① 2013. 3. 15.자 부담금은 2006. 12. 18. 전(前) 건축주 박○○이 건축(증축)허가를 받은 후 이 사건 건축물이 준공되지 않은 상태에서 청구인의 2차에 걸친 설계변경 신청내용을 반영하여 부과된 것으로서 법 제7조 제1항 제3호에 따라 청구인이 이에 대한 납부의무를 부담한다고 할 것인 점, ② 법제처의 2008. 7. 2.자 국토해양부 08-0139 법령해석 사례에서 보는 바와 같이 부담금은 건축허가시를 기준으로 부과되고 건축설계 변경허가는 당초 건축허가를 전제로 하여 이루어지는 것이기 때문에 당초의 건축허가 없이는 성립할 수 없고, 당초의 건축허가를 취소하고 새로이 건축허가를 득하는 것이 아닌 이상 당초 건축허가에 따른 권리와 의무는 소멸되지 않은 상태에서 건축행위가 계속하여 진행 중인 것이므로 당초 건축허가 시점이 법 시행 이후인지 또는 시행 전인지가 부담금을 부과할 수 있는 기준이 된다고 볼 수 있는 점, ③ 청구인이 들고 있는 위 법령해석 사례는 건축주가 기반시설부담금을 완납한 경우 증축 허가시 부담금을 추가로 부과할 수 있는 요건에 관한 것으로서 건축주가 기반시설부담금을 납부하지 않은 상황에서 설계변경이 있는 이 사안에는 원용할 수 없는 점, ④ 아래 표에서 보는 바와 같이 피청구인은 2013. 1. 31. 제1차 및 2013. 3. 15. 제2차 설계변경 사항을 반영하여 대상물건 및 부과액을 결정한 점, ⑤ 청구인이 주장하는 바와 같이 피청구인은 법 시행령 제8조 제6항에 따라 부담금을 부과하였어야 하나 청구인의 편의를 위해 법 시행령 제15조 제1항에 따라 부담금을 부과한 것으로 보이고, 이제 와서 법 시행령 제8조 제6항을 적용해야 한다고 하더라도 결론에 있어서는 변함이 없는 점 등에 비추어 위 부담금 처분을 취소로 할 정도의 위법은 존재하지 않는다고 판단된다. 표) 부담금 부과현황