【재결요지】 「폐기물관리법」 제25조제2항과 「○○시 폐기물관리조례」 제15조의3에서 폐기물처리사업계획서 검토기준을 보면 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부와 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토하도록 규정하고 있다. 이 사건 신청지는 농업진흥구역 내에 위치하고 있다는 점에서 「농지법」상 농지전용기준에 적합하여야 하는데 이 사건 신청지는 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행된 지역으로 집단화되어 있는 농업진흥구역 중간에 위치하여 이 사건 신청지에 폐기물처리시설이 입지하는 경우에 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있고, 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있으며, 이 사건 신청지의 농지전용으로 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상된다는 점을 고려하면 「농지법」 제37조제2항 및 같은 법 시행령 제33조에 부합하지 않아 보인다. 또한, 이 사건 신청지에 폐기물처리시설이 입지함으로써 폐기물처리시설로 진출입하는 폐기물수집운반차량인 트럭과 농기계가 서로 교행이 어려워 인근 농지 소유자인 농민들의 안정적인 영농생활을 기대하기 어렵고, 청구인이 환경법령 기준보다 더 엄격하게 하였다고는 하나 유기성 동식물 잔재물을 반입 및 처리하는 과정에서 악취나 분진 등으로 인한 공해가 발생되어 인근의 영농에 방해를 줄 수 있는 개연성이 농후하다는 점 등은 청구인과 동일한 폐기물처리업체 4곳에 비추어 보면 이를 부인할 수 없다.따라서 피청구인의 폐기물처리사업계획서의 적합성 판단과 관련하여 재량권의 범위를 일탈한 위법이 있다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 10. 29. 청구인에 대하여 한 폐기물처리 사업계획서 부적합처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2013. 9. 26. ○○시 ○○면 ○○리 1462번지(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에서 동식물성 잔재물 등을 단미사료로 재활용하는 사업을 하기 위해 피청구인에게 「폐기물관리법」 제25조제2항 및 같은 법 시행규칙 제28조제1항에 따라 폐기물처리사업계획서를 제출하였다.
이에 피청구인은 2013. 10. 29. 사업예정부지는 농업진흥구역 내의 농지로서 진입로는 농업경영을 목적으로 설치한 시설물로 폭이 3.0m 정도로 협소하여 「○○시 폐기물관리조례」 제15조의3에서 규정하고 있는 도로교통기준에 적합하지 않고, 차량 등의 통행으로 농기계와 교행이 불가하며, 빈번한 차량통행으로 도로가 파손될 우려가 있어 안정적인 영농에 지장을 초래할 가능성이 높고, 폐기물 특성상 부패우려가 높은 유기성 동식물잔재물을 반입하여 처리하는 과정에서 발생이 우려되는 악취 및 폐수발생 등으로 인근 농민들의 안정적인 영농을 침해하여 농작물 등에 영향을 미칠 수 있다는 이유로 폐기물처리사업계획서 부적합통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 피청구인은 이 사건 신청지가 농업진흥구역 내 농지로서 진입예정로는 농업경영을 목적으로 설치한 시설물로서 폭이 3m 정도로 「○○시 폐기물관리조례」 제15조의3 도로교통기준에 충족하지 못하며, 4.5t 트럭의 진출입으로 도로파손우려 및 농기계와 일반차량 교행운전이 불가하여 빈번한 교통사고의 위험도 상당히 높아 안정적인 영농에 지장을 초래할 가능성이 높을 것으로 예상된다는 이유를 이 사건 처분의 이유로 제시하고 있다. 그러나 청구인은 폐기물처리사업계획서를 제출할 당시에 진입 예정로 확보계획을 첨부하여 제출하였음에도 불구하고 진입예정로 관리기관인 한국농어촌공사에 업무협의를 하지 않았고 피청구인이 일방적으로 판단하여 이 사건 처분을 한 것이다. 이 사건 신청지 진입로는 청구인이 한국농어촌공사로부터 농업생산기반시설 목적외 사용을 승인 받아 첨부한 증거자료 3번(농업생산기반시설 목적외 사용승인 알림)의 지적도면에서 알 수 있는 바와 같이 진입로 폭이 3m가 아니라 구거까지 합치면 약 10m(콘크리트 포장부분은 3m) 정도로 왕복교행이 가능한 도로이다. 그래서 청구인은 폐기물처리계획서를 처음 제출할 당시 그 계획서 내의 농지전용허가신청서에 진입로에 대한 목적외 사용승인을 받아 도로 폭을 6m로 포장을 하겠다는 계획을 제출하였던 것이다.
2) 피청구인은 폐기물의 특성상 부패우려가 높은 유기성 동식물성 잔재물을 반입ㆍ처리하는 과정에서 발생이 우려되는 악취 및 폐수발생 등으로 인근 농민들의 안정적인 영농을 침해할 수 있고 농작물 등에 영향을 미칠 수 있다고 판단한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다. 청구인은 피청구인이 우려하는 악취문제의 해결과 폐수처리를 위해 대기배출시설 허가신청서, 폐수배출시설 설치 허가신청서를 환경관련 법령에 부합되도록 계획하고 작성하여 2013. 9. 26. 폐기물처리사업계획서 제출 당시에 첨부하였다. 특히 청구인은 기존의 처리업체들의 낙후된 설비를 지양하여 최첨단의 탈취설비를 확보하여 환경관련법령의 기준보다 더 엄격한 기준을 충족할 수 있도록 계획하였다.
청구인이 제출한 대기배출시설 허가신청서, 폐수배출시설 설치허가 신청서에 대한 피청구인 관련부서에서는 환경관련 법령에 적정하다고 판단하여 조건부 긍정의견을 개진한 사실이 있는 것으로 알고 있다.
3) 위에서 본바와 같이 피청구인은 관계법령 적용에 있어 오류를 범하고 있을 뿐만 아니라 청구인이 제출한 농업생산기반시설 목적외 사용신청에 대해 한국농어촌공사가 승인한 점, 대기배출허가신청서, 폐수배출시설 설치허가신청서에 대해서 해당부서에서 적정하다고 판단한 점, 폐기물재활용사업이 환경보존을 위해 필요한 것으로 결국 공익을 위한 것임을 종합하여 보면 이 사건 처분을 통해서 피청구인이 실현하고자 하는 공익보다 청구인 혹은 국가가 입게 되는 불이익 내지 공익이 훨씬 커서 이익교량의 원칙에 위배되므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 것으로 취소되어야 한다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 피청구인에게 폐기물처리사업계획서를 제출할 때 진입예정로 확보계획을 첨부하였음에도 피청구인은 진입 예정로 관리기관인 한국통어촌공사에 업무협의를 하지 않고 일방적 판단으로 부적합 통보를 하였다고 주장하나, 이 사건 폐기물처리사업계획서 접수에 따른 의견을 한국통어촌공사에 조회한 결과 1451번지(도로)의 농업생산기반 시설부지가 너비 3m 정도로 협소하여 중대형차량 등 통행에 따른 파손 및 농기계 통행 등 안정적인 영농에 지장을 초래할 우려가 있으므로 다른 진입로를 확보하거나 기존도로를 확장하는 계획으로 변경해야 한다는 의견을 받았고, 이를 피청구인이 현장조사를 통해 확인하여 이 사건 처분을 한 것이다.
2) 또한, 청구인은 폐기물처리사업계획서를 처음 제출할 당시인 2013. 5. 8. 그 계획서 내의 농지전용허가신청서에 진입로에 대한 목적 외 사용승인을 받아 도로의 폭을 6m로 포장하겠다는 계획을 제출하였다고 주장하나 사업계획서상에는 청구인이 주장하는 진입로 확장부분에 대하여는 전혀 언급되지 않았다.
3) 도로교통상황 등을 고려한 이 사건 처분의 부적합 사유는 단순히 진입로 부분 뿐만 아니라 이 사건 신청지는 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 완료된 농업진흥구역으로 총면적 4,960,000㎡, 관련 농업인은 약 297명이므로 청구인이 폐기물사업을 영위하게 되면 농업용시설인 농로를 통해 사업부지까지 약 6.6km를 5t 트럭 약 20대(하루 처리량 98t기준)가 통행을 하게 되며 이에 따른 도로파손은 물론 교통사고 위험도 있어 부적합함을 판단한 것이다.
4) 피청구인은 이 사건 신청지가 농업진흥구역이어서 보전가치가 크고 현재 청구인이 하고자 하는 폐기물처리업과 유사한 악취를 유발하는 동식물성 잔재물처리업체가 ○○시 관내에 4곳 있는데 4곳 모두 그간 법적기준 이내로 운영되고 있으나 악취로 인한 민원이 끊이지 않고 있는 실정을 고려하면 청구인이 유기성 동식물 잔재물을 반입 및 처리하는 과정에서 악취등으로 인한 공해가 발생되어 인근의 안정적인 영농에 방해를 줄 수 있다는 사실이 명백하여 이 사건 신청지가 폐기물처리사업지로 부적법하다고 판단하였다.
5) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 이익교량의 원칙에 반하고 재량권의 한계를 일탈하였다고 주장하나 「폐기물 관리법」규정이 사업계획의 적정여부를 일률적으로 규정하고 있지 않아 이를 판단하는 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하는 것이므로 그 설정기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하고, 폐기물처리업을 영위하기 위한 폐기물처리시설이 들어설 경우 인근 주민의 생활환경에 피해를 줄 우려가 있다는 객관적이고 합리적인 공익상의 이유를 들어 거부하는 경우 그 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용이 아닌 정당한 행정행위인 것이라는 것이 대법원의 견해이다.
이 사건 신청지는 집단화된 농지로서 보존하며 농민들이 안정적인 영농에 종사하게 하는 것이 공익적 측면에서 볼 때 청구인의 이익보다 훨신 강하고 이를 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 행위가 아닌 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【폐기물관리법】
제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23>
② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23>
1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부
2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부
3. 폐기물처리사업계획서상의 시설ㆍ장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부
4. 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부
③제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23>
④ 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 제3항의 기간 내에 허가신청을 하지 못한 자에 대하여는 신청에 따라 총 연장기간 1년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 총 연장기간 6개월, 같은 항 제3호에 따른 폐기물 최종처분업과 같은 항 제4호에 따른 폐기물 종합처분업의 경우에는 총 연장기간 2년)의 범위에서 허가신청기간을 연장할 수 있다. <신설 2007.8.3, 2010.7.23>
⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. <개정 2010.7.23>
1. 폐기물 수집ㆍ운반업: 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분 장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집ㆍ운반하는 영업
2. 폐기물 중간처분업: 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업
3. 폐기물 최종처분업: 폐기물 최종처분시설을 갖추고 폐기물을 매립 등(해역 배출은 제외한다)의 방법으로 최종처분하는 영업
4. 폐기물 종합처분업: 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설을 갖추고 폐기물의 중간처분과 최종처분을 함께 하는 영업
5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업
6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 용도 또는 방법으로 재활용하는 영업
7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업
⑥제5항제2호부터 제7호까지의 규정에 해당하는 폐기물처리업 허가를 받은 자는 같은 항 제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받지 아니하고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집ㆍ운반할 수 있다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23>
⑦환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제3항에 따라 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 다만, 영업 구역을 제한하는 조건은 생활폐기물의 수집ㆍ운반업에 대하여 붙일 수 있으며, 이 경우 시ㆍ도지사는 시ㆍ군ㆍ구 단위 미만으로 제한하여서는 아니 된다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23>
⑧제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자(이하 "폐기물처리업자"라 한다)는 다른 사람에게 자기의 성명이나 상호를 사용하여 폐기물을 처리하게 하거나 그 허가증을 다른 사람에게 빌려주어서는 아니 된다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23>
⑨폐기물처리업자는 제24조에 따른 폐기물 처리가격의 최고액보다 높거나 최저액보다 낮은 가격으로 수탁(受託)하거나 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관할 수 없으며, 그 밖에 환경부령으로 정하는 준수사항을 지켜야 한다.<개정 2007.8.3, 2010.7.23>
⑩의료폐기물의 수집ㆍ운반 또는 처분을 업(業)으로 하려는 자는 다른 폐기물과 분리하여 별도로 수집ㆍ운반 또는 처분하는 시설ㆍ장비 및 사업장을 설치ㆍ운영하여야 한다. <개정 2007.8.3, 2010.7.23>
⑪제3항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. <개정 2007.8.3>
⑫지정폐기물과 지정폐기물 외의 폐기물을 동일한 폐기물처리시설에서 처리하려는 자가 지정폐기물과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 지정폐기물 외의 폐기물과 관련하여 각각 그에 해당하는 시ㆍ도지사의 적합 통보ㆍ허가 또는 변경허가를 받거나 시ㆍ도지사에게 변경 신고를 한 것으로 본다. <개정 2007.8.3>
1. 제2항에 따라 환경부장관으로부터 폐기물 처리 사업계획서의 적합 통보를 받은 경우
2. 제3항에 따라 환경부장관으로부터 폐기물처리업의 허가를 받은 경우
3. 제11항에 따라 환경부장관으로부터 폐기물처리업의 변경허가를 받거나 환경부장관에게 변경신고를 한 경우
⑬지정폐기물 외의 폐기물과 관련하여 제12항에 따른 시ㆍ도지사의 적합 통보ㆍ허가ㆍ변경허가ㆍ변경신고의 의제(擬制)를 받으려는 자는 환경부장관에게 폐기물 처리 사업계획서의 제출, 폐기물처리업의 허가신청, 변경허가 신청 또는 변경신고를 할 때에 환경부령으로 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2007.8.3>
⑭환경부장관은 제13항에 따라 관련 서류를 제출받으면 관할 시ㆍ도지사의 의견을 들어야 하며, 적합통보ㆍ허가ㆍ변경허가를 하거나 변경신고를 받으면 관할 시ㆍ도지사에게 그 내용을 알려야 한다. <개정 2007.8.3>
⑮ 폐기물처리업을 하려는 자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제1항 및 제2항에 따른 절차를 거치지 아니하고 제3항에 따른 허가를 신청할 수 있다. <신설 2010.7.23, 2013.7.16>
1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지에서 폐기물처리업을 하려는 자
2. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제34조에 따른 재활용단지에서 폐기물처리업을 하려는 자
3. 제5항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 폐기물 재활용업을 하려는 자
【○○시 폐기물관리 조례】
제15조의3(폐기물처리업 등) 시장은 법 제25조에 따른 폐기물 처리 사업계획서와, 『건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률』제21조에 따른 건설폐기물 처리 사업계획서가 접수된 때에는 관계법령과 환경부지침이 정하는 기준 외에 사업장 주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근주민과 자연환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 객관적이고 합리적으로 사업계획서의 적합여부를 검토하여야 한다. (조신설 2004. 03. 22, 전부개정 2010. 04. 15)
【농지법】
제37조(농지전용허가 등의 제한) ① 농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. <개정 2007.5.17, 2008.2.29, 2013.3.23>
1. 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 대기오염배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설
2. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설
3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
②농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2013.3.23>
1. 전용하려는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반 정비사업 시행예정 지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요가 있는 경우
2. 해당 농지를 전용하거나 다른 용도로 일시사용하면 일조ㆍ통풍ㆍ통작(通作)에 매우 크게 지장을 주거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우
3. 해당 농지를 전용하거나 타용도로 일시 사용하면 토사가 유출되는 등 인근 농지 또는 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우
4. 전용 목적을 실현하기 위한 사업계획 및 자금 조달계획이 불확실한 경우
5. 전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우
제33조(농지전용허가의 심사) ① 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제32조제1항에 따라 농지전용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 시ㆍ도지사에게 보내야 하며, 시ㆍ도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23.>
1. 법 제32조 (농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제37조에 위배되지 아니할 것
2. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있을 것으로 인정될 것
가. 시설의 규모 및 용도의 적정성
나. 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로ㆍ수도 및 하수도의 설치 등 해당 지역의 여건
3. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적일 것
가. 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우에는 건폐율 등 「건축법」의 규정
나. 건축물 또는 공작물의 기능ㆍ용도 및 배치계획
4. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것
가. 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부
나. 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도
다. 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부
라. 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부
마. 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축(農地築)이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부
5. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 다음 각 목의 사항 등을 고려할 때 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것
가. 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지ㆍ변경을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성
나. 해당 농지의 전용이 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취ㆍ소음의 발생을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성
다. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 일조ㆍ통풍ㆍ통작(通作)에 현저한 지장을 초래하는 경우 그 피해방지계획의 적절성
6. 해당 농지의 전용이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기ㆍ방법ㆍ수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것
7. 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있을 것
②농림축산식품부장관은 제1항에 따른 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니 된다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>
③ 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장이 제2항에 따라 심사하는 경우 신청인이 제출한 서류에 흠이 있으면 지체 없이 보완 또는 보정에 필요한 상당한 기간을 정하여 신청인에게 보완 또는 보정을 요구하여야 한다. 이 경우 보완 또는 보정의 요구는 문서ㆍ구술ㆍ전화 또는 모사전송으로 하되, 신청인이 특별히 요청하는 때에는 문서로 하여야 한다. <개정 2009.11.26.>
④ 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 신청인이 제3항에 따른 보완 또는 보정을 요구한 기간에 이를 보완 또는 보정하지 아니하는 때에는 신청서류를 반려할 수 있다. <신설 2009.11.26.>
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획서, 폐기물처리사업계획서, 농어촌공사 ○○지사 관련의견 공문, 처분서, 현장사진 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 이 사건 신청지는 「국토계획 및 이용에 관한 법률」상 농림지역이고, 「농지법」상 농업진흥구역 내에 위치하고 있다.
나) 이 사건 신청지 서쪽으로 남양호로 흐르는 발안천 인근에 위치하고 있고, 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행된 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 농지 중간에 위치하고 있다.
다) 청구인은 2013. 9. 26. 이 사건 신청지에 폐기물처리시설을 설치하기 위해서 폐기물처리사업계획서를 피청구인에게 제출하자 피청구인은 2013. 10. 29. 이 사건 신청지로 진입하는 도로는 농업기반시설물이어서 농민들의 안정적인 영농에 지장을 초래할 가능성이 있고, 노폭이 3m로 협소하여 농기계와 일반차량의 교행이 어려워 교통사고의 위험이 있으며, 폐기물이 유기성 동식물성 잔재물로 부패우려가 있고 악취나 폐수의 발생 등으로 인근 농민들의 안정적인 영농을 침해할 수 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
라) 청구외 한국농어촌공사○○지사는 2013. 9. 9. 피청구인에게 통지한 협의회신(○○유지-4285)에서 이 사건 신청지가 대곡양수장에서 서북쪽방향으로 약 0.6km 상류지역의 연화용수간선하단에 위치한 공사관리지역 구역 내의 토지이고, 이 사건 신청지 진입로로 사용하게 될 1451번지의 농업생산기반시설부지가 현재 협소하여 중형차량의 통행에 따른 파손 및 농기계 통행 등 안정적인 영농에 지장이 초래할 가능성이 있어 주민들의 민원이 발생될 우려가 있으므로 별도의 진ㆍ출입로를 확보거나 기존 도로를 확장되도록 계획을 변경하여야 한다고 회신하고 있다.
마) 청구외 한국농어촌공사○○지사는 2014. 1. 9. 청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 1451외 3필지(구거, 도로)에 대해서 농업기반시설 목적외 사용승인을 하였으나 2013. 10. 29. 이 사건 처분과 2014. 1. 27. 경기도행정심판위원회에 행정심판이 제기되었다는 이유로 2014. 2. 17. 농업기반시설부지 임대차 보류통보를 하였다.
2) 「폐기물관리법」 제25조, 제25조제1항 및 제2항, 「폐기물관리법」 제15조의3에 따르면, 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하도록 하고, 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제출된 폐기물 처리사업계획서를 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, 폐기물처리사업계획서상의 시설ㆍ장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부와 사업장 주변의 여건, 도로의 교통상황, 사업장 인근주민과 자연환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 객관적이고 합리적으로 사업계획서의 적합여부를 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 하고, 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받도록 규정하고 있다.
3) 먼저, 청구인은 피청구인이 폐기물처리사업계획서를 검토하면서 진입예정로 관리기관인 한국농어촌공사에 업무협의를 요청하지 않았고, 진입로 폭이 3m가 아니라 구거까지 합치면 약10m(콘크리트 포장부분은 3m) 정도로 왕복교행이 가능한 도로라고 주장하는데 대해서 살펴본다.
살피건대, 위 인정사실에서 확인할 수 있는 바와 같이 피청구인은 2013. 8. 23. 한국농어촌공사 ○○지사에게 폐기물사업계획서 접수에 따른 관련의견조회를 하였고, 한국농어촌공사 ○○지사는 2013. 9. 9. 협의의견을 통보한 사실을 알 수 있는바, 그렇다면 청구인의 2013. 9. 26. 피청구인에게 제출된 폐기물처리사업계획서에 대한 검토를 할 때는 한국농어촌공사 ○○지사에 대한 업무협의를 하지 않고 한 것이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있으나 피청구인이 이 사건 폐기물처리사업계획서를 검토함에 있어서 이 사건 신청지로 진입하는 도로가 교통상황에 적합한지 여부를 위 한국농어촌공사 ○○지사의 회신을 근거로 하고 있고, 이 회신도 같은 이 사건 신청지상 폐기물처리사업계획서와 관련된 것이며, 이 사건 신청지의 진입도로는 농업기반시설로서 아무런 변화가 있는 것이 아니라는 점에서 한국농어촌공사 ○○지사의 위 회신상의 견해가 변동이 있을 수 있다는 다른 사정이 존재하지 않는 한 위 회신상의 의견이 이 사건 처분의 시점에서 다르다고 볼 수 없으며, 따라서 청구인의 이 부분에 대한 주장은 이유가 없다. 또한 청구인은 이 사건 도로가 노폭이 구거부분을 합치면 10m라고 하나 설령 구거가 도로에 연접하여 있다고 하더라도 구거는 도로가 아님이 분명하고, 1451번지 도로는 노폭이 3m 정도로 폐기물운반트럭이 농기계와 교행이 불가능하므로 진입로를 확보하거나 기존도로를 확장하는 계획으로 변경해야 한다는 피청구인의 주장이 어느 정도 설득력이 있다고 판단된다.
4) 다음으로, 청구인은 피청구인이 우려하는 악취문제의 해결과 폐수처리를 위해 대기배출시설 허가신청서, 폐수배출시설 설치 허가신청서를 환경관련 법령보다 더 엄격한 기준을 충족할 수 있도록 계획하였음에도 이 사건 처분을 하는 것은 피청구인이 실현하고자 하는 공익보다 청구인 혹은 국가가 입게 되는 불이익이 훨씬 커서 이익교량의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈한 것이라는 주장에 대해서 본다.
(1) 「폐기물관리법」 제25조제2항에서 규정하고 있는 폐기물처리사업계획서 적합여부통보제도의 취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판단되어 불허가되면 막대한 경제적ㆍ시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에, 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부의 통보처분을 하도록 하고 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 있다고 할 것이다. 따라서 사업계획서의 적합 여부를 심사하는 단계에서는 장차 적합통보에 따른 시설이나 장비, 기술능력 등을 갖추더라도 폐기물처리업의 허가를 하기 곤란할 중대한 공익상 필요가 있다면 이러한 사정까지도 고려하여 사업계획서의 적합 여부를 판단하도록 하는 것이 위 제도의 취지에 부합할 뿐만 아니라 행정에 대한 신뢰를 제고하는 길이기도 하다. 그리고 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어서 검토하여야 할 사항으로 정하여진 법 제25조 제2항 각 호의 사유는 재량권 행사의 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 가지는 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 제고하기 위한 것이라고 할 수 있다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결).
(2) 「폐기물관리법」 제25조제2항과 「○○시 폐기물관리조례」 제15조의3에서 폐기물처리사업계획서 검토기준을 보면 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부와 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토하도록 규정하고 있다.
살피건대, 이 사건 신청지는 농업진흥구역 내에 위치하고 있다는 점에서 「농지법」상 농지전용기준에 적합하여야 하는데 이 사건 신청지는 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행된 지역으로 집단화되어 있는 농업진흥구역 중간에 위치하여 이 사건 신청지에 폐기물처리시설이 입지하는 경우에 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있고, 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있으며, 이 사건 신청지의 농지전용으로 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상된다는 점을 고려하면 「농지법」 제37조제2항 및 같은 법 시행령 제33조에 부합하지 않아 보인다.또한, 이 사건 신청지에 폐기물처리시설이 입지함으로써 폐기물처리시설로 진출입하는 폐기물수집운반차량인 트럭과 농기계가 서로 교행이 어려워 인근 농지 소유자인 농민들의 안정적인 영농생활을 기대하기 어렵고, 청구인이 환경법령 기준보다 더 엄격하게 하였다고는 하나 유기성 동식물 잔재물을 반입 및 처리하는 과정에서 악취나 분진 등으로 인한 공해가 발생되어 인근의 영농에 방해를 줄 수 있는 개연성이 농후하다는 점 등은 청구인과 동일한 폐기물처리업체 4곳에 비추어 보면 이를 부인할 수 없다.
따라서 피청구인의 폐기물처리사업계획서의 적합성 판단과 관련하여 재량권의 범위를 일탈한 위법이 있다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
