【재결요지】 「대기환경보전법」 제2조제9호, 같은 법 시행규칙 제4조별표2에 따르면 크롬 및 그 화합물은 특정대기유해물질로 규정하고 있고, 「○○시 도시계획조례」 제30조에 따르면 계획관리지역에서는 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 시설을 건축할 수 없도록 규정하고 있다. 청구인은 측정당시 청구인의 참고인을 입회하지 않고 단독으로 1회 측정하였고, 중국에서 날아오는 미세먼지가 측정결과에 영향을 미치는 것을 전혀 고려하지 않았다고 주장하나, 피청구인이 경기도보건환경연구원과 대기가스배출시설에 대한 시료채취 시 이 사건 사업장 담당직원에게 대기오염도 검사를 실시하기 위해 사업장에 방문한 경위 등을 현장 담당직원에게 설명하였으며, 배출시설에 대한 대기오염측정방법은 대기오염공정시험기준(환경부 고시 제2012-205호, 2012. 10. 17.)에서 정한 방법에 따라 측정기기를 대기오염방지시설의 측정공 안으로 삽입하여 검사를 하는 것으로, 이러한 방법과 기준에 따라 시행된 배출시설에 대한 측정방법이 위법하다거나 부당하다 할 수 없다. 또한, 청구인은 공장이 폐쇄되면 30여명의 많은 직원들의 생계가 어려워질 것이라고 주장하나, 배출시설의 설치는 국민건강이나 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점과 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리ㆍ보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하려는 「대기환경보전법」의 목적과 이 사건 공장에서 특정유해물질의 배출을 허용하는 경우 또 다른 특정유해물질 배출시설의 설치를 막을 수 없으며, 특히, 「○○시 도시계획조례」에서 국토계획법상 계획관리지역에서 특정대기유해물질로 인하여 환경 기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산, 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되어 특정대기유해물질을 배출하는 배출시설의 설치를 제한하여 보호하고자 하는 공익상의 필요를 비교형량할 때 위 청구인의 손해가 배출시설을 폐쇄함으로써 지켜지는 대기환경보전이라는 공익보다 크다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 12. 17. 청구인에 대하여 한 배출시설폐쇄명령처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 317-4번지에서 ‘○○금속(주)’(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 운영하는 자로, 피청구인이 2013. 10. 22. 이 사건 공장의 배출시설 및 방지시설에 대하여 경기도보건환경연구원에 대기 오염측정을 의뢰하여 측정한 결과 대기배출시설인 산처리시설에 부속된 대기오염방지시설과 대기배출시설인 연마시설에 부속된 대기오염방지시설에서 크롬화합물이 각각 0.02mg/S㎥과 0.036mg/S㎥이 검출되었다.
이에 피청구인은 2013. 12. 17. 이 사건 공장이 위치한 지역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 계획관리지역이고, 이 지역은 「○○시 도시계획조례」 제30조에서 특정대기유해물질인 크롬이 배출되는 공장은 입지가 허용되지 않는다는 이유로 배출시설폐쇄명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 317-4번지에서 대기배출시설을 설치하고 사업을 하던 중 2013. 10. 22. 지도점검에서 대기배출시설에서 크롬이 검출되어 피청구인으로부터 2013. 12. 17. 이 사건 처분을 받았다.
2) 피청구인이 측정할 당시 청구인의 참고인을 입회하지 않고 단독으로 1회 측정을 한 측정값으로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다. 적어도 3회 이상 측정한 결과치를 가지고 판단하여야 할 것이다. 대기배출시설 설치당시 예상 오염물질은 먼지 및 산mist로 예상하고 신고필증이 처리되었다.
3) 피청구인의 금번 측정항목은 신고 당시의 오염물질을 측정하지 않고 대기오염물질의 종류 중 특정 유해물질을 포함하여 측정하였다. 일반적인 연마시설 및 산처리시설에서 예상 오염물질은 입자상 물질(먼지 및 산mist)을 채취하는 것으로 알 고 있다. 그리고 피청구인은 중국에서 날아오는 미세먼지가 측정결과에 영향을 미치는 것을 전혀 고려하지 않았다. 청구인의 공장이 폐쇄되면 많은 직원들의 생계가 어려워질 것이다. 이러한 여러 정황을 참작하여 이 사건 처분을 취소하여 주기바란다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 대기오염측정당시 청구인의 참고인을 입회하지 않고 단독으로 1회만 측정하여 처분을 한 것은 부당하다 주장하지만 2013. 10. 22. 대기오염도 측정당시 피청구인은 청구인의 사업장에 대기오염도 검사를 실시하기 위해 사업장에 방문한 경위 등을 현장 담당직원에게 설명하였으며 대기오염도 검사는 여러 차례 실시하지 않고 1회만 실시하여 그 검사 결과에 따라 처분을 하고 있다.
2) 청구인은 2006. 6. 29. 대기배출시설 설치신고를 하고 사업장을 운영하고 있으나 특정대기유해물질이 검출되지 않는 것으로 신고하였기 때문에 오염물질을 먼지만으로 신고수리된 것이고, 대기오염도 검사 시 측정기기를 대기오염방지시설의 측정공 안으로 삽입한 후 대기오염을 검사하기 때문에 중국에서 불어온 미세먼지의 영향은 없는 것으로 판단된다.
3) 청구인의 사업장에서 설치운영 중인 산처리시설과 연마시설에서 특정대기유해물질인 크롬화합물이 검출되었다는 것은 대기배출시설 설치허가를 득하지 아니하고 사업장을 운영하였다는 것이며, 이는 「대기환경보전법」을 위반한 사항이다.
위에서 본 바와 같이 피청구인의 처분은 적법한 절차에 따른 행정처분이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【대기환경보전법】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2008.12.31, 2012.2.1, 2012.5.23, 2013.4.5>
1.~8. 생략
9. “특정대기유해물질”이란 유해성대기감시물질 중 제7조에 따른 심사ㆍ평가 결과 저농도에서도 장기적인 섭취나 노출에 의하여 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 끼칠 수 있어 대기 배출에 대한 관리가 필요하다고 인정된 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.
10.~21. 생략
제23조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받거나 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. <개정 2012.5.23>
②제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다.
③제1항에 따라 신고를 한 자가 신고한 사항을 변경하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 변경신고를 하여야 한다.
④제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가ㆍ변경허가를 받거나 신고ㆍ변경신고를 하려는 자가 제26조제1항 단서, 제28조 단서, 제41조제3항 단서, 제42조 단서에 해당하는 경우와 제29조에 따른 공동 방지시설을 설치하거나 변경하려는 경우에는 환경부령으로 정하는 서류를 제출하여야 한다.
⑤제1항과 제2항에 따른 허가 또는 변경허가의 기준은 다음 각 호와 같다.
1. 배출시설에서 배출되는 오염물질을 제16조나 제29조제3항에 따른 배출허용기준 이하로 처리할 수 있을 것
2. 다른 법률에 따른 배출시설 설치제한에 관한 규정을 위반하지 아니할 것
⑥시ㆍ도지사는 배출시설로부터 나오는 특정대기유해물질이나 특별대책지역의 배출시설로부터 나오는 대기오염물질로 인하여 환경기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산, 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특정대기유해물질을 배출하는 배출시설의 설치 또는 특별대책지역에서의 배출시설 설치를 제한할 수 있다. <개정 2012.5.23>
제36조(허가의 취소 등) 시ㆍ도지사는 사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄를 명하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 배출시설 조업정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제2호ㆍ제10호ㆍ제11호 또는 제18호부터 제20호까지의 어느 하나에 해당하면 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2012.2.1, 2012.5.23>
1.~2. 생략
3. 제23조제2항 또는 제3항에 따른 변경허가를 받지 아니하거나 변경신고를 하지 아니한 경우
4.~20. 생략
제38조(위법시설에 대한 폐쇄조치 등) 시ㆍ도지사는 제23조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 한다. 다만, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치ㆍ개선하더라도 그 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다. <개정 2012.5.23.>
제84조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다.
【대기환경보전법 시행령】
제11조(배출시설의 설치허가 및 신고 등) ① 법 제23조제1항에 따라 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 다음 각 호와 같다. <개정 2012.7.20.>
1. 특정대기유해물질이 발생되는 배출시설
2. 「환경정책기본법」 제38조에 따라 지정ㆍ고시된 특별대책지역(이하 "특별대책지역"이라 한다)에 설치하는 배출시설. 다만, 특정대기유해물질을 배출하지 아니하는 배출시설로서 별표 1에 따른 5종사업장에 설치하는 배출시설은 제외한다.
② 법 제23조제1항에 따라 제1항 각 호 외의 배출시설을 설치하려는 자는 배출시설 설치신고를 하여야 한다.
③ 법 제23조제1항에 따라 배출시설 설치허가를 받거나 신고를 하려는 자는 배출시설 설치허가신청서 또는 배출시설 설치신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. <개정 2013.1.31., 2014.2.5.>
1. 원료(연료를 포함한다)의 사용량 및 제품 생산량과 오염물질 등의 배출량을 예측한 명세서
2. 배출시설 및 방지시설의 설치명세서
3. 방지시설의 일반도(一尬圖)
4. 방지시설의 연간 유지관리 계획서
5. 사용 연료의 성분 분석과 황산화물 배출농도 및 배출량 등을 예측한 명세서(법 제41조제3항 단서에 해당하는 배출시설의 경우에만 해당한다)
6. 배출시설설치허가증(변경허가를 신청하는 경우에만 해당한다)
④ 법 제23조제2항에서 “대통령령으로 정하는 중요한 사항”이란 다음 각 호와 같다.
1. 다음 각 목의 구분에 따른 배출시설 규모의 증설. 이 경우 배출시설 규모의 합계나 누계는 배출구별로 산정한다.
가. 설치허가(변경허가를 포함한다. 이하 같다) 또는 법 제23조제2항에 따른 변경신고 : 허가 또는 신고한 배출시설 규모의 합계나 누계의 100분의 50 이상 증설
나. 특정대기유해물질 배출시설 : 허가 또는 신고한 배출시설 규모의 합계나 누계의 100분의 30 이상 증설
2. 설치허가를 받은 배출시설의 용도 추가
⑤ 법 제23조제2항에 따른 변경신고를 하여야 하는 경우와 변경신고의 절차 등에 관한 사항은 환경부령으로 정한다.
⑥ 시ㆍ도지사는 배출시설 설치허가를 하거나 배출시설 설치신고를 수리한 경우에는 배출시설 설치허가증 또는 배출시설 설치신고증명서를 신청인에게 내주어야 한다. 다만, 배출시설의 설치변경을 허가한 경우에는 이미 발급된 허가증의 변경사항란에 변경허가사항을 적는다.
제12조(배출시설 설치의 제한) 법 제23조제6항에 따라 시ㆍ도지사가 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. <개정 2010.12.31., 2013.1.31.>
1. 배출시설 설치 지점으로부터 반경 1킬로미터 안의 상주 인구가 2만명 이상인 지역으로서 특정대기유해물질 중 한 가지 종류의 물질을 연간 10톤 이상 배출하거나 두 가지 이상의 물질을 연간 25톤 이상 배출하는 시설을 설치하는 경우
2. 대기오염물질(먼지ㆍ황산화물 및 질소산화물만 해당한다)의 발생량 합계가 연간 10톤 이상인 배출시설을 특별대책지역(법 제22조에 따라 총량규제구역으로 지정된 특별대책지역은 제외한다)에 설치하는 경우
【대기환경보전법 시행규칙】
제4조(특정대기유해물질) 법 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질은 별표 2와 같다.
제134조(행정처분기준) ① 법 제84조에 따른 행정처분기준은 별표 36과 같다.
② 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 국립환경과학원장은 위반사항의 내용으로 볼 때 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 별표 36에 따른 조업정지ㆍ업무정지 또는 사용정지 기간의 2분의 1의 범위에서 행정처분을 경감할 수 있다.
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
②~⑥ 생략
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】
제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014.1.14.>
1.~18. 생략
19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표 20에 규정된 건축물
20.~21.생략
②~③ 생략
【○○시 도시계획조례】
제30조(용도지역 안에서의 건축제한) 영 제71조, 영 제78조제1항 및 영부칙 제13조의 규정에 의하여 용도지역 및 자연취락지구 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 각호와 같다.
19. 계획관리지역 안에서의 건축할 수 있는 건축물 : 별표 19와 같다.
【별표 19】 <개정 2013.3.15>
계획관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제30조제19호 관련)
※ 영 및 ○○시 도시계획 조례에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한하며, 휴게음식점ㆍ제과점ㆍ일반음식점 및 숙박시설은 규칙 별표 2 각 호의 지역에 설치하는 건축물에 한한다.
1.~15. 생략
16. 「수도권정비계획법」 제6조제1항제3호에 따른 자연보전권역 및 「환경정책기본법」 제22조에 따른 특별대책지역 외의 지역에 설치되는 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것
가. 별표 15 제12호 가목부터 라목에 해당하는 것. 다만, 인쇄ㆍ출판시설이나 사진처리시설로서「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제2조제8호에 따라 배출되는 특정수질유해물질을 모두 위탁처리하는 경우는 제외한다.
나.~바. 생략
17.~27. 생략
【별표 15】 <개정 2013.3.15>
생산녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 (제30조제15호 관련)
※ 영 및 ○○시 도시계획 조례에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다)
1.~11. 생략
12. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 도정공장ㆍ식품공장(「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」제3조제6호에 따른 농수산물을 직접 가공하여 음식물을 생산하는 것으로 한정한다)ㆍ 제1차 산업생산품 가공공장 및 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 별표 1 제2호마목의 첨단업종의 공장(이하 “첨단업종의 공장”이라 한다)으로서 다음의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것
가. 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 것
나. 「대기환경보전법」 제2조제11호에 따른 대기오염물질배출시설에 해당하는 시설로서 같은 법 시행령 별표 1에 따른 1종사업장 내지 3종사업장에 해당하는 것
다.~마. 생략
13.~22. 생략
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획확인서, 경기도보건환경연구원 시험성적결과통지, 행정처분서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 이 사건 공장이 위치한 지역은 국토계획법상 계획관리지역이고, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘공장설립법’이라 한다)상 성장관리지역이다.
나) 청구인은 2006. 6. 29. 피청구인에게 대기오염물질을 ‘먼지’로 하여 대기배출시설 설치신고를 필하였다.
다) 피청구인은 2013. 10. 22. 지도점검 당시 경기도보건환경연구원에서 대기오염도 측정시험을 하였고, 경기도보건환경연구원은 2013. 10. 29. 피청구인에게 특정대기유해물질인 크롬이 산처리시설에서 0.02mg/S㎥, 연마시설에서 0.036mg/S㎥이 검출되었다는 측정결과를 통지하였다.
라) 위 측정결과에 따라 피청구인은 2013. 12. 6. 청문실시하고 2013. 12. 17. 이 사건 처분을 하였다.
2) 「대기환경보전법」 제23조제1항, 제36조, 제38조, 같은 법 시행령 제11조에 따르면, 특정대기유해물질 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고, 제23조제2항 또는 제3항에 따른 변경허가를 받지 아니하거나 변경신고를 하지 아니한 경우 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄를 명하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 배출시설 조업정지를 명할 수 있고, 제23조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 하고, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치ㆍ개선하더라도 그 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다고 규정하고 있다.
한편, 「대기환경보전법」 제2조제9호, 같은 법 시행규칙 제4조별표2에 따르면 크롬 및 그 화합물은 특정대기유해물질로 규정하고 있고, 「○○시 도시계획조례」 제30조에 따르면 계획관리지역에서는 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 시설을 건축할 수 없도록 규정하고 있다.
3) 청구인은 피청구인이 측정할 당시 청구인의 참고인을 입회하지 않고 단독으로 1회 측정하였고, 중국에서 날아오는 미세먼지가 측정결과에 영향을 미치는 것을 전혀 고려하지 않아 부당하고, 공장이 폐쇄되면 많은 직원들의 생계가 어려워질 것이라고 주장한다.
가) 청구인은 측정당시 청구인의 참고인을 입회하지 않고 단독으로 1회 측정하였고, 중국에서 날아오는 미세먼지가 측정결과에 영향을 미치는 것을 전혀 고려하지 않았다고 주장하나, 피청구인이 경기도보건환경연구원과 대기가스배출시설에 대한 시료채취 시 이 사건 사업장 담당직원에게 대기오염도 검사를 실시하기 위해 사업장에 방문한 경위 등을 현장 담당직원에게 설명하였으며, 배출시설에 대한 대기오염측정방법은 대기오염공정시험기준(환경부 고시 제2012-205호, 2012. 10. 17.)에서 정한 방법에 따라 측정기기를 대기오염방지시설의 측정공 안으로 삽입하여 검사를 하는 것으로, 이러한 방법과 기준에 따라 시행된 배출시설에 대한 측정방법이 위법하다거나 부당하다 할 수 없다.
나) 또한, 청구인은 공장이 폐쇄되면 30여명의 많은 직원들의 생계가 어려워질 것이라고 주장하나, 배출시설의 설치는 국민건강이나 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점과 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리ㆍ보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하려는 「대기환경보전법」의 목적과 이 사건 공장에서 특정유해물질의 배출을 허용하는 경우 또 다른 특정유해물질 배출시설의 설치를 막을 수 없으며, 특히, 「○○시 도시계획조례」에서 국토계획법상 계획관리지역에서 특정대기유해물질로 인하여 환경 기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산, 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되어 특정대기유해물질을 배출하는 배출시설의 설치를 제한하여 보호하고자 하는 공익상의 필요를 비교형량할 때 위 청구인의 손해가 배출시설을 폐쇄함으로써 지켜지는 대기환경보전이라는 공익보다 크다고 할 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
