【재결요지】 청구인은 이 사건 부지는 고압가스판매허가 신청당시 지구단위계획구역 제2종일반주거지역으로 위험물 저장 및 처리시설 신축을 할 수 없는 장소임에도 불구하고 피청구인이 행정착오로 허가증을 발급하였고, 기존건물은 LPG판매사업장으로 위험물저장 및 처리시설허가를 받고 영업을 하고 있었음에도 피청구인은 허가를 한 후 청구인에게 아무런 통보도 하고 있지 않다가 청구인이 건축물 증축과 고압용기 등 사업에 약 1억원 가량이 투자된 이후에 사업을 하지 못하도록 하는 것은 부당하다고 주장하나, 위 인정사실과 건축행정이 진행되는 과정을 보면, 먼저 건축허가를 받거나 신고수리를 받은 후 건축착공신고를 하고 건축행위가 이루어지는 점, 청구인이 이 사건 부지에서 석유액화가스(LPG) 판매업을 유지하면서 LPG 이외에 산소, 아르곤, 질소, 탄산, 액화산소, 헬륨, 이산화탄소 등 고압가스판매허가신청을 하여 허가증을 발급받았다는 점에서 고압가스가 석유액화가스와 구별되는 사실을 명백히 알고 있다는 점, 청구인이 당초 건축신고를 고압가스용기저장을 위한 저장소로 건축신고를 하였다가 이를 취하하고 제2종근린생활시설(창고)로 건축신고를 다시 하여 건축신고수리처분을 받은 사실에 비추어 보면, 청구인이 피청구인의 착오로 고압가스판매허가를 발급 받은 후 건축신고를 하는 과정에서 이 사건 부지에서 고압가스용기저장을 위한 위험물저장 및 처리시설 건축행위가 불가능함을 알면서 증축을 하였다는 것을 알 수 있고, 그러한 점에서 전적으로 피청구인에게만 책임이 있다고 할 수 없으며, 청구인이 증축한 건물의 용도가 창고여서 ○○시 고압가스 고시에서 용도를 위험물저장 및 처리시설로 규정하고 있는 데에 반한다는 점에서 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 또한, 청구인은 건축물 증축과 고압용기 등 사업에 약 1억 원 가량이 투자된 이후에 사업을 하지 못하도록 하는 것은 부당하다고 하나, 청구인이 입는 손해보다 국토계획법상 지구단위계획구역에서의 행위제한으로 지켜지는 쾌적하고 안전한 주거환경 보호 등 공익이 청구인의 손해에 비해 적다고 할 수 없어 이 점에 대한 청구인의 주장도 이유가 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 8. 19. 청구인에 대하여 한 고압가스판매개시신고 반려처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2013. 5. 6. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 417-13번지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 고압가스판매허가를 받고, 용기를 보관하기 위한 건축공사를 한 후 2013. 8. 16. 고압가스 판매사업 개시 신청을 하자,
이에 피청구인은 2013. 8. 19. 건축물대장상 용기보관실의 용도가 「건축법 시행령」 제3조의4별표1에 규정된 위험물저장 및 처리시설이 아닌 창고시설이어서 「○○시 고압 및 액화석유가스 판매사업ㆍ저장소ㆍ충전사업 설치허가기준 및 절차에 관한 고시」(이하 ‘○○시 고압가스고시’라 한다) 및 허가조건에 맞지 않는다는 이유로 고압가스판매개시 신고반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 이 사건 부지는 고압가스판매허가 신청 당시 지구단위계획구역, 제2종 일반주거지역으로 위험물 저장 및 처리시설 신축이 안되는 장소임에도 불구하고 피청구인이 행정착오로 허가증을 발급하였고, 건축물을 증축 준공하면서 실제 당사자인 청구인에게는 사업개시 전까지 아무런 통보도 하지 않았다.
2) 청구인은 허가 신청 전 가스안전공사에서 기술검토설계 시 이미 위험물저장 및 처리시설로 가스안전공사에서 완성검사 허가를 받은 상태일 뿐만 아니라 기존건물은 LPG판매사업장으로 위험물저장 및 처리시설허가를 받고 영업을 하고 있었다. 더욱이 피청구인은 허가를 한 후 청구인에게 아무런 통보를 하고 있지 않다가 청구인이 건축물 증축과 고압용기 등 사업에 약 1억 원 가량이 투자된 이후에 사업을 하지 못하도록 하는 것은 부당하다.
나. 피청구인 주장
1) ○○시 고압가스고시 별표1에 따르면, 고압ㆍ액화석유가스 판매사업 시설기준 제1항에서 용기보관실은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 및 「건축법」 등 다른 법에서 허용되는 용도이어야 한다고 규정되어 있고, 「건축법 시행령」별표1에는 고압가스 판매소의 경우 위험물 저장 및 처리시설로 지정되어 있다. 그러나 청구인은 건축신고를 제2종근린생활시설인 창고로 용도지정을 하여 건축을 한 후 이를 근거로 피청구인에게 고압가스 판매사업 개시신고서를 제출하여 피청구인은 용도를 수정하고 재신고할 것을 명시하여 반려한 것이다.
2) 청구인은 피청구인이 행정착오로 고압가스판매허가를 하고서, 이 사건 부지가 위험물저장 및 처리시설이 불가능한 지구단위계획구역이어서 판매신고를 반려하는 것은 부당하다고 주장하나, 청구인은 고압가스용기보관시설에 대한 건축신고를 위험물 저장 및 처리시설로 제출하였고, 피청구인이 2013. 5. 7. 청구인에게 이 사건 부지에는 위험물저장 및 처리시설 건축이 불가능하다는 이유로 보완통지를 하자 청구인이 2013. 5. 9. 건축신고를 취하하고, 2013. 5. 15. 제2종 근린생활시설로 건축신고서를 제출하였다.
이러한 사실에 비추어보면 청구인은 건축신고 당시에 이 사건 부지에 위험물저장 및 처리시설 설치가 불가하다는 것을 알았던 것으로 판단된다. 피청구인은 이와같은 일련의 과정에서 청구인이 이를 알았고, 창고시설로 건축신고하였을 때는 창고용도로 사용할 것으로 판단되어 건축신고를 수리하였던 것이다. 따라서 피청구인의 행정착오로 고압가스판매허가를 하고, 지구단위계획구역에 위험물저장 및 처리시설 설치가 불가능하다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】
제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23>
1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역
나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역
2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역
나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역
다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역
3. 농림지역
4. 자연환경보전지역
② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시ㆍ군관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23>
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. <개정 2011.4.14>
③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.
④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다.
⑤~⑥ 생략
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】
제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014.1.14>
1.~3. 생략
4. 제2종일반주거지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 5에 규정된 건축물
5.~21. 생략
②제1항의 규정에 의한 건축제한을 적용함에 있어서 부속건축물에 대하여는 주된 건축물에 대한 건축제한에 의한다.
③ 제1항에도 불구하고 「건축법 시행령」 별표 1에서 정하는 건축물 중 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 건축물의 종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <신설 2012.1.6, 2012.4.10>
1. 2012년 1월 20일 이후에 「건축법 시행령」 별표 1에서 새로이 규정하는 건축물일 것
2. 별표 2부터 별표 22까지의 규정에서 정하지 아니한 건축물일 것
【○○시 도시계획조례】
제29조(용도지역 안에서의 건축제한) 영 제71조 및 제78조제1항에 따라 용도지역 및 자연취락지구 안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 다음 각 호와 같다. <개정 2013. 1. 7.>
1.~3. 생략
4. 제2종 일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 4
5.~23. 생략
[별표 4] <개정 2014. 1. 6.>
제2종 일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제29조제4호 관련)
1.~10. 생략
11.「건축법 시행령」별표 1 제19호의 위험물저장 및 처리시설 중 주유소, 석유판매소, 액화가스 취급소ㆍ판매소,「대기환경보전법」에 따른 저공해자동차의 연료공급시설, 시내버스차고지에 설치하는 액화석유가스충전소 및 고압가스충전ㆍ저장소
12.~16. 생략
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 고압가스판매사업허가증, 토지이용계획확인서, 고압가스판매사업 개시신고서, 건축신고서, 건축물대장, 행정심판청구서, 답변서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 이 사건 부지는 국토계획법상 도시지역, 제2종일반주거지역, 지구단위계획구역(○○지구)에 포함되어 있고, 연결녹지, 대로3류(폭25~30m) 및 중로3류(폭12~15m)에 접한다.
나) 청구인은 2013. 4. 30. 이 사건 부지에서 고압가스(산소, 알곤, 질소, 탄산, 액화산소, 헬륨, 이산화탄소 등)판매를 하기 위해 피청구인에게 고압가스판매 허가신청을 하여 2013. 5. 6. 허가를 받았다.
다) 청구인은 현재 이 사건 부지에서 LPG가스 판매소를 운영하고 있다.
라) 청구인이 이 사건 부지에 고압가스용기보관실을 건축하고 2013. 8. 16. 이 사건 토지에 건축물축조(창고)신고를 마치고, 2013. 8. 16. 피청구인에게 고압가스판매사업개시신고서와 함께 첨부하여 제출하자, 피청구인은 2013. 8. 19. 액화석유가스 용기보관실의 건축물의 대장상 용도가 「건축법 시행령」별표1에서 정하고 있는 위험물저장 및 처리시설이 아닌 제2종근린생활시설인 창고로 되어 있다는 이유로 대장상 용도를 표시변경 후 재신청할 것을 명기하여 이 사건 처분을 하였다.
2) 국토계획법 제36조, 제76조에 따르면 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정하도록 규정하고, 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.
한편, 국토계획법 시행령 제71조제1항제4호, 「○○시 도시계획조례」 제29조제4호별표4제11호에 따르면 제2종일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물은 「건축법 시행령」별표1제19호의 위험물저장 및 처리시설 중 주유소, 석유판매소, 액화가스 취급소ㆍ판매소,「대기환경보전법」에 따른 저공해자동차의 연료공급시설, 시내버스차고지에 설치하는 액화석유가스충전소 및 고압가스충전ㆍ저장소 등을 건축할 수 있도록 규정한다.
3) 청구인은 이 사건 부지는 고압가스판매허가 신청당시 지구단위계획구역 제2종일반주거지역으로 위험물 저장 및 처리시설 신축을 할 수 없는 장소임에도 불구하고 피청구인이 행정착오로 허가증을 발급하였고, 기존건물은 LPG판매사업장으로 위험물저장 및 처리시설허가를 받고 영업을 하고 있었음에도 피청구인은 허가를 한 후 청구인에게 아무런 통보도 하고 있지 않다가 청구인이 건축물 증축과 고압용기 등 사업에 약 1억원 가량이 투자된 이후에 사업을 하지 못하도록 하는 것은 부당하다고 주장하나,
위 인정사실과 건축행정이 진행되는 과정을 보면, 먼저 건축허가를 받거나 신고수리를 받은 후 건축착공신고를 하고 건축행위가 이루어지는 점, 청구인이 이 사건 부지에서 석유액화가스(LPG) 판매업을 유지하면서 LPG 이외에 산소, 아르곤, 질소, 탄산, 액화산소, 헬륨, 이산화탄소 등 고압가스판매허가신청을 하여 허가증을 발급받았다는 점에서 고압가스가 석유액화가스와 구별되는 사실을 명백히 알고 있다는 점, 청구인이 당초 건축신고를 고압가스용기저장을 위한 저장소로 건축신고를 하였다가 이를 취하하고 제2종근린생활시설(창고)로 건축신고를 다시 하여 건축신고수리처분을 받은 사실에 비추어 보면,
청구인이 피청구인의 착오로 고압가스판매허가를 발급 받은 후 건축신고를 하는 과정에서 이 사건 부지에서 고압가스용기저장을 위한 위험물저장 및 처리시설 건축행위가 불가능함을 알면서 증축을 하였다는 것을 알 수 있고, 그러한 점에서 전적으로 피청구인에게만 책임이 있다고 할 수 없으며, 청구인이 증축한 건물의 용도가 창고여서 ○○시 고압가스 고시에서 용도를 위험물저장 및 처리시설로 규정하고 있는 데에 반한다는 점에서 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
또한, 청구인은 건축물 증축과 고압용기 등 사업에 약 1억 원 가량이 투자된 이후에 사업을 하지 못하도록 하는 것은 부당하다고 하나, 청구인이 입는 손해보다 국토계획법상 지구단위계획구역에서의 행위제한으로 지켜지는 쾌적하고 안전한 주거환경 보호 등 공익이 청구인의 손해에 비해 적다고 할 수 없어 이 점에 대한 청구인의 주장도 이유가 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
