【재결요지】 「담배사업법 시행규칙」제7조의3 제1항 제1호에서는 “소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것”을 규정하고 있는 바, 부설주차장은 용도변경을 통하여 그 위치를 비교적 쉽게 변경할 수 있는 것이므로 그 위치가 고정적인 것이 아니라 가변적이라고 볼 수 있는 점, 이 사건 부설주차장(사유지 내 주차대수 3대의 부설주차장)의 경우 「도로교통법」이 적용되지 않는 부설주차장으로 보여 진다는 점 등을 종합하면, 이 사건 소매인 영업소간의 거리측정에 있어 피청구인이 이 사건 도로에서 건물벽까지 직선으로 가장 짧은 거리로 측정할 수 있다고 할 것이므로, 청구인이 담배소매인 신청을 하고자 하는 영업소에서 기존 소매인인 ○○ 할인마트 벽면사이의 거리를 46m로 본 피청구인의 측정방법은 적법하다고 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 12. 13. 청구인에게 한 담배소매인 지정 불가처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2012. 3. 15.부터 ○○시 ○○로 26번지 ○○상가 105호, 106호에서 ‘○○마트’(슈퍼마켓, 65㎡)를 운영하는 자로서, 2013. 9. 6., 2013. 12. 9. 위 슈퍼마켓을 영업소로 하는 담배소매인 지정 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 2013. 9. 11., 2013. 12. 13. ‘소매인 영업소간 50m 이상의 거리를 유지하여야 하나, 현장조사 결과 신청한 영업소에서 46m 거리에 기 지정된 소매인이 있어 거리제한 규정에 맞지 않다’는 이유로 담배소매인 지정 불가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인의 마트는 2012. 3. 15. 개업을 하였는데, 개업 전 피청구인을 방문하여 담배소매인 신청을 하였다. 피청구인은 한국담배판매인회 ○○조합으로 가서 상담을 받으라고 하였다.
2) 그리하여 담배조합과 5회 정도 상담을 받았으나, 상대 인근 마트와는 거리가 나올 수 없는 상태라며 구두상으로 불가 통보를 받았다.
3) 2013. 8월 말경 상대편 마트의 사업자변경으로 인하여 ○○시 고시공고에 담배소매인 사업자 신청이 있어서 소매인 신청을 하였다.
4) ○○시에서 거리 측정결과 46m로 4m가 부족하여 2013. 9. 11. 불가처분을 받았다.
5) 청구인은 「주차장법」을 적용하라고 요구하며 재측정을 요구하여 「주차장법」을 적용하여 측정 시 52m로 나왔으나, ○○시에서는 「주차장법」은 해당사항이 아니라고 하였다. 그리하여 2013. 12. 13. 지정소매인과의 거리 50m 미만으로 지정불가 판정을 받았다.
6) 그 후 민원사례 검색을 통하여 한국담배판매인회 중앙회, 기획재정부, 법제처에서는 청구인의 주장이 매우 합법적이며, 다른 시군에서는 인정하여 시행을 하고 있다는 사실을 알게 되었다.
7) 하지만 피청구인은 이를 전혀 인정하지 않았다. 그런 중 기획재정부 출자관리과 직원에게 청구인의 고충을 수차례 상담한 결과 「주차장법」이 ○○시 조례규정보다 우선하며 이를 수용하는 것이 타당하나, 2009. 11월부로 유권해석이 각 시ㆍ군ㆍ구로 이관되어 기획재정부에서 더 이상 도와줄 수 없는 상황이라 미안하다는 말과 함께 피청구인의 감사과로 하면 좀 더 쉽게 해결할 수 있다는 말을 해주었다.
8) 그리하여 질의서를 작성하여 피청구인의 감사과 직원과 상담 후 지역경제과 담배담당 직원을 호출하였다. 감사과 직원이 지역경제과 직원에게 민원인의 주장이 정당하다고 말했으나, 지역경제과 직원은 상위법을 굳이 적용하여 해 줄 이유가 없다고 강력하게 거부하였다.
9) 이상과 같은 이유로 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 매우 부당하므로 이 사건 처분을 취소해 주기를 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건의 처분 경위
1) 청구인이 2013. 9. 6.과 12. 9. 2차례에 걸쳐 담배소매인지정을 받기 위하여 피청구인에게 소매인 지정신청을 하였기에, 등록기준지 결격사항 조회와 사실조사 협약체결업체인 한국담배판매인회 ○○조합에 지정예정지 적합여부 사실조사를 의뢰하였으며, 조합 측의 현지출장 조사결과 인근소매인과의 거리가 46m(50m미만)로 피청구인에게 통보되어 이를 근거로 지정불가 처분을 하였다.
2) 청구인은 위 처분으로 담배소매인 지정을 받을 수 없게 되자 모자라는 거리(4m) 만큼의 건물일부를 분할(건축물관리대장상 명시)하여 지정을 받을 수 있는지 몇 차례 방문하여 문의하였으나, ‘거리제한 규정을 회피할 목적으로 분할’ 한 것으로 판단 및 확인되어 「담배사업법 시행규칙」제7조 제1항에 의한 ‘적법하게 건축된 점포’에 위반되므로 소매인 지정이 불가하다고 통보하였다.
3) 이후 피청구인이 새올 전자민원창구 민원상담으로 2013. 11. 25. 「주차장법」을 적용한 거리측정으로 지정가능 여부, 2013. 11. 27. 점포 분할에 대한 지정가능 여부 등에 대하여 민원상담을 요청하였기에, 피청구인의 지역경제과 직원 2명, 한국담배판매인회 ○○조합 직원 2명 등 4명이 현장 방문하여 청구인 입회하에 거리측정을 실시한 결과 관련법 규정대로 측정하면 46m이었으며, 청구인은 「주차장법」을 적용하여 ○○마트 앞 주차선을 우회한 보행로로 측정하면 담배소매인 거리제한 규정이 충족되는 50m라고 강력하게 주장하였으나, 피청구인은 관계법의 규정에 따라 지정 불가하다고 답변하였다.
4) 청구인은 「주차장법」에 의한 보행자의 통행로를 따라 거리를 측정하는 것이 상위법이라고 주장하며 피청구인의 감사관실을 방문한 바 있어, 감사관실 직원, 담배소매인 지정 담당자, 청구인 연석으로 면담하여 관련법 적용과 피청구인의 판단을 설명하였다.
나. 이 사건 처분의 적법ㆍ타당성
1) 담배소매인 간의 거리측정은 「담배사업법 시행규칙」제7조의3 제1항 및 「○○시담배소매인지정에 관한 규칙」제5조의 규정에서 “특정영업소의 벽과 다른 영업소의 벽 사이를 「도로교통법」제8조 및 제10조 제2항ㆍ제3항에 따라 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다.”고 규정하고 있으며,
2) 「주차장법」을 적용하여 주차장을 우회한 보행로를 따라 거리를 측정해야 한다는 청구인의 주장에 대하여, 현장 확인결과 주차와 보행이 동시에 가능한 개인 사유지로서 「도로교통법」의 적용을 받지 않는 곳이므로,
3) 「도로교통법」상의 보도와 횡단보도를 따라 건물의 외벽과 외벽사이를 최단거리로 측정함이 적법하므로 이 사건 처분은 적법 타당하다고 할 것이다.
다. 청구인의 주장에 대한 답변
1) 담배소매인 간의 거리측정은 「담배사업법 시행규칙」제7조의3 제1항 및 「○○시담배소매인지정에 관한 규칙」제3조의 규정에서 “특정영업소의 벽과 다른 영업소의 벽 사이를 「도로교통법」제8조 및 제10조 제2항ㆍ제3항에 따라 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다.”고 규정하고 있음에도 불구하고, 청구인은 관련규정에도 없는 「주차장법」을 적용한 보행로를 따라 특정영업소와 다른 영업소 사이를 측정하여 50m이상 이어서 거리제한 규정이 충족된다고 주장하고 있으며,
2)「주차장법」이 ○○시 조례규정보다 상위법이라고 주장하지만, 「담배사업법 시행규칙」제7조의3 제3항에 따르면 “영업소 간 거리, 측정 방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 규칙으로 정한다(본조신설 2009. 7. 1).”라고 규정하고 있어 담배소매인 지정에 관한 모든 기준은 피청구인으로 이관되었으므로 ○○시 규칙에 의거 처리함이 타당하다.
3) 2014. 1. 1. 현재 피청구인 관내 담배소매업소는 1,074개소로 「담배사업법 시행규칙」제7조의3 제1항 및 「○○시담배소매인지정에 관한 규칙」제3조의 규정에 의하여 적법하게 지정하고 있으며, 만약 청구인의 주장대로 규정되지 않는 법(「주차장법」등)을 적용한다면 담배소매인 지정 기준의 일관성 결여로 다수의 민원이 발생 할 수 있는 선례가 될 수 있다.
라. 결론
1) 담배소매인 지정 시 거리측정 방법은 도로 사정 또는 시설구조에 따른 소비자의 이용 편의를 감안하여 영업소가 위치한 점포 간의 통상 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 할 것인데, 일반적으로 점포간 거리를 일직선으로 측정하는 것은 사람이 도보로 가는 것에 특별한 지장이 없는 통상 통행로를 말하는 것이므로 ○○마트의 점포로 들어가는 데 있어서 주차된 차량 외에 통행에 아무런 지장을 받지 않고 자유로이 통행을 할 수 있어 차량만을 위한 도로로 보기 어려우므로 청구인이 주장하는 측정방법은 올바른 측정방법이라 보기 어렵다 할 것이다.
2) 상기와 같이 이 사건 처분은 「담배사업법 시행규칙」제7조의3 제1항 및 「○○시담배소매인지정에 관한 규칙」제3조의 규정에 의거 적법 타당한 행정행위로서 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가. 「담배사업법」제16조
나. 「담배사업법 시행규칙」제7조, 제7조의2, 제7조의3
다. 「○○시 담배소매인 지정에 관한 규칙」제3조, 제4조, 제5조
라. 「도로교통법」제8조, 제10조
5. 인정사실
가. 청구인은 2013. 9. 6. 이 사건 영업소인 ○○시 ○○로 26번지 ○○상가 105호, 106호에서 운영하는 ‘○○마트’(슈퍼마켓, 65㎡)에 대하여 담배소매인 지정신청을 하였고, 이에 피청구인은 2013. 9. 11. ‘소매인 영업소간 50m 이상의 거리를 유지하여야 하나, 현장조사 결과 신청한 영업소에서 46m 거리에 기 지정된 소매인이 있어 거리제한 규정에 맞지 않다’는 이유로 불가통보를 하였다.
나. 청구인은 2013. 12. 9. 다시 이 사건 영업소에 대하여 담배소매인 지정신청을 하였다.
다. 피청구인은 2013. 12. 11. 한국담배판매인회 ○○조합장에게 사실조회를 의뢰한 결과, 인근 영업소인 기존 소매인(○○ 할인마트)과의 거리가 46m이므로 일반소매인 지정기준에 부적합하다는 회신을 받았다.
라. 이에 피청구인은 2013. 12. 13. ‘소매인 영업소간 50m 이상의 거리를 유지하여야 하나, 현장조사 결과 신청한 영업소에서 46m 거리에 기 지정된 소매인이 있어 거리제한 규정에 맞지 않다’는 이유로 불가통보를 하였다.
마. 청구인이 새올 전자민원창구 민원상담으로 2013. 11. 25. 「주차장법」을 적용한 거리측정으로 지정가능 여부, 2013. 11. 27. 점포 분할에 의한 지정가능 여부 등에 대하여 민원상담을 요청하여, 피청구인의 지역경제과 직원 2명, 한국담배판매인회 ○○조합 직원 2명 등 4명이 현장 방문하여 청구인 입회하에 거리측정을 실시하였으며, 기존 소매인(○○ 할인마트)의 영업소 앞 사유지 내에 부설주차장(34.5㎡, 주차대수 3대)이 설치되어 있다.
6. 판단
가. 이 사건 처분 관련 법령에 대하여 살펴보면,
1)「담배사업법」제16조 제1항과 같은 법 시행규칙 제7조의3에는 담배소매업을 하고자 하는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 하고, 그 지정기준을 소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여야 하며, 영업소 간 거리, 측정 방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 규칙으로 정한다고 규정하고 있고,「○○시 담배소매인 지정에 관한 규칙」제3조 제1항에서 읍ㆍ면사무소가 소재하는 리 또는 동 지역의 경우는 소매인 영업소 간에 50미터 이상의 거리를 유지하여야 하며, 제5조에서 소매인 영업소 간의 거리측정 방법 기준은 “제1호. 특정 영업소의 벽과 다른 영업소의 벽 사이를「도로교통법」제8조 및 제10조 제2항 본문, 제3항에 따라 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다. 이 경우 영업소가 건축물 안의 지하 또는 지상의 2층 이상에 위치한 경우에는 건물의 1층 출입구(출입구가 여러 개인 경우에는 다른 영업소와 최단거리로 연결되는 것을 말한다) 중앙을 기준으로 측정한다. 제2호. 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로(이면도로)에서는「도로교통법」제10조 제2항 본문의 규정을 적용하지 아니한다. 제3호. 횡단보도가 영업소로부터 20미터 미만에 있을 경우에는 횡단보도를 통한 거리로 측정하고 20미터 이상에 위치할 경우 최단거리로 측정한다. 단, 4차선 이상의 도로에는 횡단보도를 이용한 거리로 측정한다.”고 규정하고 있다.
2)「도로교통법」제8조(보행자의 통행) 제1항에서 “보행자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 언제나 보도로 통행하여야 한다. 다만, 차도를 횡단하는 경우, 도로공사 등으로 보도의 통행이 금지된 경우나 그 밖의 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.”, 제2항에서 “보행자는 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서는 차마와 마주보는 방향의 길가장자리 또는 길가장자리구역으로 통행하여야 한다. 다만, 도로의 통행방향이 일방통행인 경우에는 차마를 마주보지 아니하고 통행할 수 있다.”, 제3항에서 “보행자는 보도에서는 우측통행을 원칙으로 한다.”고 규정하고, 제10조(도로의 횡단) 제1항에서 “지방경찰청장은 도로를 횡단하는 보행자의 안전을 위하여 안전행정부령으로 정하는 기준에 따라 횡단보도를 설치할 수 있다.”, 제2항에서 “보행자는 제1항에 따른 횡단보도, 지하도, 육교나 그 밖의 도로 횡단시설이 설치되어 있는 도로에서는 그 곳으로 횡단하여야 한다. 다만, 지하도나 육교 등의 도로 횡단시설을 이용할 수 없는 지체장애인의 경우에는 다른 교통에 방해가 되지 아니하는 방법으로 도로 횡단시설을 이용하지 아니하고 도로를 횡단할 수 있다.”, 제3항에서 “보행자는 제1항에 따른 횡단보도가 설치되어 있지 아니한 도로에서는 가장 짧은 거리로 횡단하여야 한다.”고 규정하고 있다.
나. 다음 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴보면,
1) 이 사건 담배소매인 지정 신청지는 ○○시 ○○동으로 ‘동’지역이므로, 소매인 영업소간 거리가 50m 이상이 되어야 할 것이므로, 이 사건 영업소는 기 담배소매인으로 지정을 받은 ○○마트와 벽면을 기준으로 거리가 50m 이상이 되어야 할 것인바, 청구인은 기존 소매인 ○○ 할인마트 앞 사유지 내에 설치된 부설주차장을 우회하여 청구인의 영업소와 기존 소매인의 영업소 사이를 측정하여 이격거리가 50m이상 이어서 거리제한 규정이 충족된다고 주장하나,
2)「담배사업법 시행규칙」제7조의3에서 영업소 간 거리, 측정 방법 등 구체적인 기준은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 시장 등이 규칙으로 정하도록 하고 있으며, 이에 근거하여「○○시 담배소매인 지정에 관한 규칙」제5조에서 소매인 영업소 간 거리는 특정 영업소의 외벽과 다른 영업소의 외벽 사이를 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 「지방분권촉진에 관한 특별법」(법률 제8865호, 2008. 2. 29. 공포, 5. 30. 시행)의 입법취지와 담배소매인 지정이 현장을 중심으로 이루어지는 업무임을 고려하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 관계 법령과 지방자치단체의 여건에 맞게 지정기준의 세부사항 등을 정하도록 하려는 것이다.
3) 한편 도로의 거리측정 방법에 있어서 담배사업법령에서 규정한 사항에 대해서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 따라야 하지만, 도로의 형태는 다양하므로 구체적인 내용 설정은 지방자치단체의 인구, 면적 및 지역적 특성 등을 고려하여 규정한 규칙에 따라 해당 영업소를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 결정한다고 할 것이다.
4) 이에 따라 소매인 영업소간의 거리측정 방법에서 「○○시 담배소매인 지정에 관한 규칙」제5조 제1호의 “특정 영업소의 벽과 다른 영업소의 벽 사이를「도로교통법」제8조 및 제10조 제2항 본문, 제3항에 따라 보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다.”라는 규정을 적용함에 있어, 동 규칙 제5조 제3호에서 “횡단보도가 영업소로부터 20미터 미만에 있을 경우에는 횡단보도를 통한 거리로 측정하고, 20미터 이상에 위치할 경우 최단거리로 측정한다.”는 규정 내용 등을 고려해 보면 “보행자의 통행로를 따라 최단거리로 측정하여야 한다”라는 의미는 이 사건 도로에서 기존 소매인 ○○ 할인마트 건물벽까지 직선으로 가장 짧은 거리로 측정할 수 있다고 할 것이며, 특히 이 사건과 같은 부설주차장의 경우에는 대상 부설주차장의 위치와 규모 및 형태, 주위의 상황, 이용 현황 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것으로서 모든 부설주차장을 일률적으로 판단해서 평가하기는 어렵다고 할 것이며, 「담배사업법 시행규칙」과 「○○시 담배소매인 지정에 관한 규칙」의 입법취지를 고려하면 피청구인이 이 사건 부설주차장의 경유 또는 우회 여부에 대해 판단할 수 있는 결정권이 있다고 할 것이다.
5) 아울러 「담배사업법 시행규칙」제7조의3 제1항 제1호에서는 “소매인 영업소 간 거리를 50미터 이상으로 하여 일정하게 유지할 것”을 규정하고 있는 바, 부설주차장은 용도변경을 통하여 그 위치를 비교적 쉽게 변경할 수 있는 것이므로 그 위치가 고정적인 것이 아니라 가변적이라고 볼 수 있는 점, 이 사건 부설주차장(사유지 내 주차대수 3대의 부설주차장)의 경우 「도로교통법」이 적용되지 않는 부설주차장으로 보여 진다는 점 등을 종합하면, 이 사건 소매인 영업소간의 거리측정에 있어 피청구인이 이 사건 도로에서 건물벽까지 직선으로 가장 짧은 거리로 측정할 수 있다고 할 것이므로, 청구인이 담배소매인 신청을 하고자 하는 영업소에서 기존 소매인인 ○○ 할인마트 벽면사이의 거리를 46m로 본 피청구인의 측정방법은 적법하다고 할 것이다.
6) 한편 담배판매의 유통질서를 확립하고 탈세를 방지하며 과당경쟁으로 인한 담배소비의 증가를 방지하여 국민건강을 보호하기 위한 담배소매인 거리제한 규정 취지와 처분 관련법인「담배사업법」 및 같은 법 시행규칙의 ‘영업소간 거리 제한 규정’이 거리제한이 없으면 소매점이 난립해 경쟁이 치열해지는 점을 고려하여 일반 소매인끼리 지나친 경쟁을 막아 경영상 이익을 보호하고, 청소년이 담배에 접근하기 쉬워지거나 흡연이 확산할 수 있다는 점을 종합적으로 검토하여 같은 법 시행규칙상 '담배영업소 간 거리제한 기준이 적절한지를 2013년 12월 31일까지 검토해 폐지, 완화 또는 유지 등의 조치를 하여야 한다'는 규정의 시한을 2018년 12월 31일로 개정한 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 소매인 영업소 간 50m 이상의 거리를 유지하여야 하나, 현장조사 결과 신청한 영업소에서 46m 거리에 기 지정된 소매인이 있어 거리제한 규정에 맞지 않다는 이유로 담배소매인 지정 신청을 받아들이지 않은 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다고 판단된다.
7) 담배소매인 지정제도는 근본적으로 흡연이 국민보건과 위생에 큰 영향을 미치므로 그 판매자를 일정하게 제한하여 청소년 등에 대한 담배판매를 감독하고, 담배 판매의 유통질서를 유지하기 위하여 마련된 제도라 할 것이고, 담배소매인 영업소간의 거리제한을 두고 있는 것도 위와 같은 제도의 취지아래 비교적 영세한 담배소매인 사이의 경제적 이익을 조정하기 위한 것이라 할 것인바, 이 사건에서 청구인이 담배소매인 지정을 받으려면 인근 소매점인 ○○ 할인마트와 50m이상의 거리를 유지해야 하는데, 한국담배판매인회 ○○조합의 사실조사서에 따르면 청구인의 소매점과 기존 소매인 ○○ 할인마트 간의 거리는 46m로「담배사업법 시행규칙」제7조의3과「○○시 담배소매인 지정에 관한 규칙」제5조에 따른 소매인 지정기준에 위배되므로 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
