【재결요지】 이 사건 토석채취허가신청의 경우 ○○ 일반산업단지계획의 승인이 주된 사업이고, 토석채취허가는 산업단지 조성을 위한 전 단계의 성격을 가지고 있으므로 일반적인 토석채취허가와는 다소 성격이 다른 측면이 있고, 피청구인이 반려사유로 적시한 ‘당초 목적사업의 계획에 의한 반출계획에 따라 토석채취 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 신청하여야 한다’는 사항이 「산지관리법」상 토석채취허가기준으로 명시되어 있는 요건은 아니라는 점을 감안할 때, 이러한 토석채취의 타당성에 대한 판단은 지방산지관리위원회에서 심의를 거쳐 직접 판단을 내리는 것이 옳다고 할 것이므로 이 사건 토석채취허가신청은 심의요건 결여를 사유로 반려할 것이 아니라 지방산지관리위원회의 심의를 통하여 이 사건 토석채취의 타당성에 대해 직접 판단을 내리도록 하는 것이 ◌◌◌◌위원회의 설치취지에도 부합한다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 10. 7. 청구인에게 한 토석채취허가신청 반려처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 10. 7. 청구인에게 한 토석채취허가신청 반려처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : 주식회사 ○○산업개발
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 2010. 2. 2.부터 ○○군 ○○읍 ○○로 ○○번지에서 부동산개발업 등을 영위하고 있는 법인으로, 2013. 8. 2. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 ○○일반산업단지(296,497㎡)의 산지전용허가면적(271,473㎡) 내 산93번지 외 6필지에 대하여 토석채취허가신청(95,732㎡, 1,467,848㎥)을 하였고, 2013. 8. 6. 피청구인이 ◌◌◌도지방산지관리위원회의 심의를 요청하였으나, ◌◌◌도에서 지방산지관리위원회 심의요건 결여 등을 이유로 신청서를 반송하는 회신{①○○면 ○○리 산93번지 일원 ○○ 일반산업단지 조성에 따른 산지전용에 수반되는 토석채취는 최초 산업단지구역지정 등 사업승인을 위한 산지전용허가(협의)시의 면적 271,473㎡ 내에서 전체 반출량 240만㎥ 정도로 당초 목적사업의 계획에 의한 반출계획에 따라 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 받는 것이 타당할 것이며, ②신청지 중 소유권 미확보(2필지)는 토지 소유자의 동의를 받지 않은(면적 82,927㎡) 상태에서 금회신청 면적(95,732㎡)과 반출수량(1,467,848㎥)에 대하여 토석채취를 신청하고자 할 경우에는 산업단지구역 등의 지정 변경 및 사업계획 변경에 따라 발생되는 절ㆍ성토량의 변경 처리 계획에 대하여 산지전용허가ㆍ협의 등의 절차를 거쳐 발생되는 절ㆍ성토량의 변경 처리 계획에 대하여 산지전용허가ㆍ협의 등의 절차를 거쳐 신청하여야 할 것으로 판단되므로 산지관리위원회 심의요건 결여(산업단지구역 지정ㆍ변경과 사업계획변경 승인을 득하지 않음) 및 소유권 미확보지에 대한 처리계획이 없으므로 일건 서류를 반송함}을 함에 따라 2013. 8. 13.(1차), 2013. 9. 9.(2차) 청구인에게 토석채취허가신청에 따른 서류 보완을 통보하였으나 보완서류를 미제출하여 2013. 10. 7. 피청구인으로부터 토석채취허가신청 반려처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 당사자들의 관계
청구인은 2013. 1. 15. ○○군 ○○면 ○○리 산93 일대 296,497㎡에 대하여 ○○ 일반산업단지 개발사업 시행자로 지정되어 위 단지 내에서 산업단지 조성에 필요한 부수적인 토석 반출을 위하여 토석채취허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 한 자이고, 피청구인은 위 사업을 인가한 후 위 신청에 대하여 2013. 10. 7. 토석채취허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 자이다.
나. 피청구인의 이 사건 처분사유에 관하여
피청구인은 이 사건 신청에 관하여 ◌◌◌도지방산지관리위원회에 심의 요청을 위한 심의요건인 산업단지구역 지정ㆍ변경과 사업계획변경 승인 결여 및 소유권 미확보지에 대한 처리계획이 없어 이에 대한 보완요구를 하였으나, 청구인이 이를 이행하지 아니한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
다. 이 사건 처분에 이르게 된 경위
청구인은 위 가.항 부지에 관하여 ○○ 일반산업단지 개발사업 시행자로 지정되어 위 단지 내에서 산업단지 조성에 필요한 부수적인 토석 반출을 위하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 이에 피청구인은 이 사건 신청이 산지관리법령에 의한 ◌◌◌도지방산지관리위원회에 심의가 필요한 사항이므로 ◌◌◌도지방산지관리위원회에 심의요청을 하자 ◌◌◌도는 위 나.항과 같은 이유로 이에 대한 회신을 함으로써 이 사건 처분을 하였다.
라. 이 사건 처분의 원인 및 문제점
피청구인은 이 사건 신청에 대하여
1) “청구인은 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 받는 것이 타당함에도 이를 분할하여 사업구역 일부(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 이 사건 신청을 하였다. 이는 ◌◌◌도지방산지관리위원회에 심의요청을 위한 심의요건 흠결이다. 그러므로 산업단지구역 지정ㆍ변경과 사업계획변경 승인을 득하여 심의요건 흠결을 보완하라고 2차례 요구하였다. 그럼에도 청구인은 보완서류를 제출하지 아니하였다. 따라서 「민원사무처리에 관한 법률」제13조 및 같은 법 시행령 제14조에 따라 이 사건 처분을 한 것이다.”며 이 사건 처분이유를 설시하고 있다.
그러나 피청구인의 위 같은 처분이유는 아래에서 보는 바와 같이 보완이 전혀 필요 없음에도 법령의 규정을 잘못 해석한 것일 뿐만 아니라 「민원사무처리에 관한 법률」제13조 제2항 단서에 따라 그 민원사무의 성질상 보완ㆍ변경이 사실상 불가능한 것이고 또한 이를 요구하는 것은 청구인더러 사업을 포기하라는 것으로 위법한 처분원인이라 할 것이다.
2) “소유권 미확보지에 대한 처리계획이 없다.”는 점에 관하여는 아래에서 보는 바와 같이 철저한 계획이 수립되어 진행되고 있음에도 이를 무시한 부당한 처분이라 할 것이다.
마. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성에 관하여
1) ‘토석채취허가신청의 경우 허가를 받아야 할 면적 기준’
가) 토석채취허가 관련 규정
「산지관리법 시행령」제32조의2 제2호에 의하면 산지전용허가를 받았더라도 산지전용에 수반되는 토석채취의 경우 반출하는 토석의 수량이 5만㎥ 이상인 경우 토석채취허가를 받도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제32조 제2항 제3호에 따르면 토석채취허가신청 수량이 10만㎥ 이상인 경우 지방산지관리위원회 심의를 거쳐 심의결과에 따라 허가여부를 결정하도록 규정하고 있다.
나) 이 사건의 경우
따라서 이 사건 신청지의 반출 수량이 240만㎥ 정도이므로, 이 사건 신청의 경우는 「산지관리법 시행령」제32조의2 제2호, 제32조 제2항 제3호의 각 규정에 따라 ◌◌◌도지방산지관리위원회 심의를 거쳐 허가를 받아야 할 사항임은 분명하다.
다) 소결론
그러나 피청구인은 이 사건 신청의 경우 산지전용허가시의 면적 271,473㎡ 내에서 전체 반출량 240만㎥ 정도로 당초 목적사업의 계획에 의한 반출계획에 따라 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취 허가를 받는 것이 타당하다고 하나, 청구인은 ○○ 일반산업단지 개발사업 승인 후 산지전용허가를 받은 후 이 사건 신청을 하였고 이 사건 신청의 경우와 같이 토석채취허가를 받아야 하는 경우는 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 받아야 하는 것이 아니라 전체 산지전용면적 중 산지전용지역 외의 지역으로 반출하는 토석이 굴취ㆍ채취될 면적(전체 산지전용면적 중 반출하는 토석이 굴취ㆍ채취될 면적)으로 하는 것이 타당하다는 법제처의 유권해석에도 반할 뿐 아니라, 피청구인의 주장과 같이 산업단지구역 지정ㆍ변경과 사업계획 변경 승인을 득하려면 사업자체의 새로운 변경허가를 받아야 할 뿐 아니라 부지가 협소하여 환경영향평가에서 탈락하는 등으로 사업자체가 불가하여 그 성질상 보완ㆍ변경이 불가능하다.
따라서 이 사건 신청의 경우 산지전용허가시의 면적 271,473㎡에 대하여 토석채취허가를 전체적으로 받아야 하는 것이 아니라 반출 면적인 240만㎥에 대하여만 허가를 받으면 되는 것이다.
그럼에도 위와 같이 이를 이 사건 처분 이유로 삼고 있는 것은 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
2) ‘소유권 미확보지에 대한 처리계획’에 관하여
가) 청구인은 이 사건 신청을 할 당시 ○○군 ○○면 ○○리 산86(소유자 ○○○), 같은 리 산95(소유자 ○○○)에 대하여 소유권을 취득하지 못하고 있는 것은 사실이다.
나) 그러나 소유권 미취득 부동산 중 ○○군 ○○면 ○○리 산86(제외지)은 소유자 ○○○의 사망으로 상속이 개시되어 이를 취득하려 하였으나 공동상속인 중 1명이 실종되어 이에 대한 실종선고심판을 제기하였다. 청구인은 그 외 상속인들에 대하여는 이미 소유권취득을 위한 매매계약이 체결되어 있는 실정이다(청구인은 같은 부동산에 관한 공동소유자인 신청 외 ○○○ 및 ○○○과의 사이에 매매계약을 해 둔 상태이고, 상속인은 이 부분 동의를 하였는바, 추후 보완하도록 하겠다).
다) 그리고 나머지 제외지인 ○○군 ○○면 ○○리 산95(소유자 ○○○)는 소유권자가 이를 매각하길 거부하고 있는 실정이어서 청구인은 이에 대한 소유권취득 절차의 일환인 수용을 위한 보상계획열람공고를 하는 등으로 소유권취득을 위한 절차를 진행 중에 있다. 따라서 청구인은 소유권 미확보지에 대한 처리계획이 수립되어 있어 이에 대한 소유권취득에는 큰 어려움이 없다.
라) 청구인이 위 같은 절차를 진행 중에 있어 소유권 미확보지에 대한 처리계획을 수립하고 있음을 자료를 제출하며 이미 사전 설명하였음에도 위 같은 사유를 이 사건 처분사유로 삼고 있는 점도 부당하다고 아니할 수 없다.
3) 소결론
따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.
바. 결론
이상과 같이 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 할 것이다.
사. 보충서면
청구인은 2013. 11. 9. 청구인의 이 사건 사업예정지인 ○○군 ○○면 ○○리 산86 임야 67,835㎡를 소유자인 청구 외 망 ○○○의 상속인인 청구 외 ○○○ 외 22명으로부터 매수하였기에 소명자료를 제출한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산93번지 일대 296,497㎡에 대하여 산업단지구역 지정에 따른 사업승인을 득하였으며,
2) 동 사업승인 대상지역내 산86번지(67,835㎡), 산95번지(15,074㎡) 등 2필지에 대하여는 사용수익권이나 소유권을 확보하지 않은 상태에서,
3) 사업부지 내 소유권을 취득한 산림에서 생산되는 토석을 반출하기 위한 토석채취허가신청을 하였는바(「산지관리법」제25조 제1항),
가) 2013. 6. 11. : 토석채취허가신청서(1차) 제출
나) 2013. 6. 21. : 회사사정에 인한 토석채취허가신청 취하원 제출
다) 2013. 8. 2. : 토석채취허가신청서 제출(2차)
라) 2013. 8. 6. : ◌◌◌도 산지관리위원회 심의 요청
마) 2013. 8. 9. : ◌◌◌도 산지관리위원회 심의 요청 회신
바) 2013. 8. 9. : 산림청 토석채취관련 질의 회신 검토
사) 2013. 8. 13., 9. 9. : 토석채취허가 신청 서류보완 통보(1차, 2차)
아) 2013. 10. 7. : 토석채취허가 신청 반려 통보
- 반려사유 : 두 차례의 보완서류 미제출
4) 상기 사건경위에 따른 검토 결과 「산지관리법 시행령」제32조 제2항 제3호에 따라 토석채취량이 10만㎥이상일 경우 지방산지관리위원회의 심의와 채취될 면적이 10만㎡이상일 경우 「산지관리법」제25조의 규정에 따라 도지사의 허가를 받아야 하는 사항으로서,
5) 청구인의 토석채취허가신청(1차) 당시 반출되어질 토석이 채취될 면적이 10만㎡이상일 경우로 판단되어 ◌◌◌도에 토석채취허가신청을 하기 위하여 취하원을 제출하였으나,
6) 토석채취허가신청을 면적 10만㎡ 이하로 조정하여 토석채취허가(2차)를 신청함에 따라 상부기관 검토 의뢰(토석채취허가 신청에 따른 산지관리위원회 심의 요청)하였으며 회신(지방산지관리위원회 심의요청건에 대한 회신) 결과는,
가) 전체 사업 대상지에서 소유권 등을 미확보한 면적을 제외한 소유권 등을 획득한 일부면적 부분적으로 토석채취허가 불가능하며,
나) 소유권 등을 미확보한 면적에 대한 토석채취허가가 가능하기 위하여는 사업계획 변경에 따른 산업단지구역 변경 지정 등의 절차를 이행하도록 되어 있으며,
7) 소유권 미확보 부지에 대한 토지 소유권 등 확보, 사업계획 변경 승인 등의 보완서류를 제출할 것을 통보(토석채취허가 신청 서류보완 통보)하였으나,
8) 청구인의 관련서류 미제출로 「민원사무처리에 관한 법률」제13조 및 같은 법 시행령 제14조, 제15조의 규정에 따라 2013. 10. 7.자 토석채취허가신청서 일건 서류를 반려 처분한 것이다.
나. 청구인의 주장에 대하여
1) 청구인은 피청구인의 보완요청에 대하여 보완이 전혀 필요 없음에도 불구하고 법령의 규정을 잘못 해석한 것일 뿐만 아니라 보완 요구는 청구인의 사업을 포기하라는 것으로 위법한 처분이라는 주장에 대하여,
보완서류 제출 통보는 상부기관 회신 결과를 토대로 지방산지관리위원회의 심의 요건을 충족하기 위한 서류 보완을 통보한 것으로 법령 해석과는 관련이 없으며 청구인의 보완 서류 미제출로 인한 토석채취허가 반려 처분은 정당한 행정처분이다.
2) 소유권 미확보지에 대한 처리계획이 없다는 점에 대하여는 철저한 계획이 수립되어 진행되고 있음에도 이를 무시하는 것일 뿐만 아니라 산업단지구역 지정변경과 사업계획 변경 승인을 득하려면 사업자체의 새로운 변경허가를 받아야 할 뿐 아니라 부지가 협소하여 환경영향평가에서 탈락하는 등으로 사업자체가 불가능하여 그 성질상 보완ㆍ변경이 불가능한 사항으로, 산지전용허가시의 면적 271,473㎡에 대하여 토석채취허가를 전체적으로 받아야 하는 것이 아니라 반출 면적인 240만㎥에 대하여만 허가를 받으면 되는 것을 주장하며 토석채취허가 반려처분을 취소해 달라는 요구에 대하여,
가) 「산지관리법 시행규칙」제24조 제1항 제3호에 따른 소유권 또는 사용ㆍ수익권(이하 ‘소유권 등’)을 증명할 수 있는 서류에 대한 제출 없이 소유권 취득에 대한 법적 절차를 이행 중이라는 구두상의 의견 통보한 사실에 대하여는 소유권 등을 증명할 서류를 제출한 것으로 볼 수 없으며,
나) 청구인의 주장인 산지전용 전체 면적을 대상으로 토석채취허가 신청을 요구한 사실은 없었다.
다. 결론
1) 청구인이 산업단지구역 승인 및 산지전용을 받은 소유권 미취득 부지에 대하여 법적 절차를 거쳐 소유권을 확보하려는 노력을 하고 있다고는 하나 「산지관리법」에 따른 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류로 볼 수 없으며,
2) 본 건과 관련한 산림청 및 ◌◌◌도의 회신 결과에 따라 산업단지 지정을 받은 구역 내에서 반출하고자 토석을 채취할 전체 면적에 대하여 일괄적인 토석채취허가를 받아야 하는 것이 타당하다는 점을 판단해 볼 때,
3) 청구인의 토석채취허가신청은 소유권 등의 취득이 완료된 일부 토지에 대한 토석채취허가를 지속적으로 주장하는 것은 정당한 행정행위를 부정하는 행위일 뿐만 아니라,
4) 피청구인의 두 차례의 보완 요청에도 불구하고 정당한 사유 없이 관련서류를 제출하지 않은 것에 대한 토석채취허가신청 반려 처분은 정당한 행정처분으로서, 청구인의 주장을 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가.「산지관리법」제25조, 제25조의2, 제25조의4
나.「산지관리법 시행령」제32조, 제32조의2, 제32조의4
다.「산지관리법 시행규칙」제24조
라.「민원사무처리에 관한 법률」제13조, 제15조
마.「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제14조, 제15조
5. 인정사실
가. 2013. 1. 15. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산93번지 일원 ○○ 일반산업단지(296,497㎡)의 사업시행자로 지정되었다.
나. 피청구인의 ‘○○ 일반산업단지 조건부 승인사항’에서는 제5항에서 “산업단지 조성으로 인한 토석반출 물량이 240만㎥ 정도로 반드시 토석채취허가를 득한 후 사업을 시행하여야 합니다.”라고 규정하고 있고, 제9항에서는 “공사 전 경계측량을 실시하여 구역계를 명확히 표시하고, 사업부지외 토지를 훼손하는 경우가 발생하지 않도록 하여야 하며, 승인을 득하였다고 하더라도 반드시 소유권을 확보 후 사업을 시행하여야 합니다.”라고 규정하고 있다.
다. 2013. 6. 11. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○ 일반산업단지(296,497㎡)의 산지전용허가면적(271,473㎡) 내 산93번지 외 6필지에 대하여 토석채취허가신청(94,724㎡, 1,150,000㎥)을 하였다가, 2013. 6. 21. 회사 사정을 이유로 취하하였다.
라. 2013. 8. 2. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○ 일반산업단지(296,497㎡)의 산지전용허가면적(271,473㎡) 내 산93번지 외 6필지에 대하여 다시 토석채취허가신청(95,732㎡, 1,467,848㎥)을 하였다.
마. 청구인은 이 사건 신청을 할 당시 ○○군 ○○면 ○○리 산86, 같은 리 산95에 대하여 소유권을 취득하지 못하고 토석채취면적에서 제외하여 이 사건 토석채취허가신청을 하였다.
바. 이에 피청구인은 2013. 8. 6. ◌◌◌도지방산지관리위원회의 심의를 요청하였으나, ◌◌◌도에서 지방산지관리위원회 심의요건 결여 등을 이유로 신청서를 반송하는 회신{①○○면 ○○리 산93번지 일원 ○○ 일반산업단지 조성에 따른 산지전용에 수반되는 토석채취는 최초 산업단지구역지정 등 사업승인을 위한 산지전용허가(협의)시의 면적 271,473㎡ 내에서 전체 반출량 240만㎥ 정도로 당초 목적사업의 계획에 의한 반출계획에 따라 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 받는 것이 타당할 것이며, ②신청지 중 소유권 미확보 2필지는 토지 소유자의 동의를 받지 않은(면적 82,927㎡) 상태에서 금회신청 면적(95,732㎡)과 반출수량(1,467,848㎥)에 대하여 토석채취를 신청하고자 할 경우에는 산업단지구역 등의 지정 변경 및 사업계획 변경에 따라 발생되는 절ㆍ성토량의 변경 처리 계획에 대하여 산지전용허가ㆍ협의 등의 절차를 거쳐 발생되는 절ㆍ성토량의 변경 처리 계획에 대하여 산지전용허가ㆍ협의 등의 절차를 거쳐 신청하여야 할 것으로 판단되므로 산지관리위원회 심의요건 결여(산업단지구역 지정ㆍ변경과 사업계획변경 승인을 득하지 않음) 및 소유권 미확보지에 대한 처리계획이 없으므로 일건 서류를 반송함}을 하였다.
사. 피청구인은 2013. 8. 13.(1차), 2013. 9. 9.(2차) 청구인에게 토석채취허가신청에 따른 서류 보완을 통보하였으나 보완서류를 미제출하여 2013. 10. 7. 이 사건 토석채취허가신청 반려처분을 하였다.
6. 판단
가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,
「산지관리법」제25조 제1항에 따르면 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 토석채취면적이 10만㎡ 이상인 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고, 10만㎡ 미만인 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 시행령 제32조 제2항에서는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토석채취허가 또는 변경허가의 신청을 받거나 변경신고가 있는 때에는 5만제곱미터 이상으로 토사를 굴취ㆍ채취하는 경우 또는 산지전용ㆍ산지일시사용(다른 법령에 따라 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가 또는 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받아 산지전용ㆍ산지일시사용하는 경우를 포함한다. 이하 같다)하는 과정에서 부수적으로 생산되는 10만세제곱미터 이상의 토석을 굴취ㆍ채취하기 위하여 토석채취허가를 받으려는 경우에는 토석채취허가ㆍ변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후 토석채취의 타당성에 관하여 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제32조의2에서는 산지전용ㆍ산지일시사용하는 과정에서 부수적으로 굴취ㆍ채취하여 반출하는 토석의 수량이 5만세제곱미터 이상인 경우에는 허가ㆍ신고를 하여야 하는 토석채취라는 것을 명시하고 있고, 같은 법 시행규칙 제24조 제1항에서는 토석채취허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 별지 제16호서식의 토석채취허가(변경허가)신청서에 토석채취허가신청의 경우는 다음 각 호의 서류를, 변경허가신청의 경우는 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다)를 첨부하여 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 제3호. 허가받고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용ㆍ수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 한다)라고 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은 이 사건 신청의 경우 ◌◌◌도지방산지관리위원회 심의를 거쳐 허가를 받아야 할 사항임은 분명하나, ○○ 일반산업단지 사업 승인 후 산지전용허가를 받은 후 이 사건 신청을 하였으므로 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 받아야 하는 것이 아니라 전체 산지전용면적 중 산지전용지역 외의 지역으로 반출하는 토석이 굴취ㆍ채취될 면적에 대하여만 허가를 받으면 되는 것이라고 주장하나,
가) 먼저 이 사건 신청의 경우 ○○ 일반산업단지(296,497㎡)의 산지전용허가면적(271,473㎡) 내 산93번지 외 6필지에 대하여 토석채취허가신청(95,732㎡, 1,467,848㎥)을 한 것으로 「산지관리법 시행령」제32조의2 제2호(산지전용ㆍ산지일시사용하는 과정에서 부수적으로 굴취ㆍ채취하여 반출하는 토석의 수량이 5만㎥ 이상인 경우에는 허가ㆍ신고를 하여야 하는 토석채취), 제32조 제2항 제2호, 제3호(5만㎡ 이상으로 토사를 굴취ㆍ채취하는 경우 또는 산지전용ㆍ산지일시사용하는 과정에서 부수적으로 생산되는 10만㎥ 이상의 토석을 굴취ㆍ채취하기 위하여 토석채취허가를 받으려는 경우에는 토석채취의 타당성에 관하여 지방산지관리위원회의 심의)의 각 규정에 따라 ◌◌◌도지방산지관리위원회 심의를 거쳐 허가를 받아야 하는 토석채취에 해당한다고 할 것이다.
나) 한편 산지전용하는 과정에서 부수적으로 굴취ㆍ채취하여 반출하는 토석의 수량이 일정량 이상인 경우에 허가를 받는 대상은 산지전용지역 외의 지역으로 반출하는 토석이 굴취ㆍ채취될 구역에 한정된다 할 것이므로, 토석채취허가를 득하기 위한 토석채취면적도 전체 산지전용면적이 아니라 전체 산지전용면적 중 산지전용지역 외의 지역으로 반출하는 토석이 굴취ㆍ채취될 면적으로 하는 것은 타당하다 할 것이다.
다) 그러나 여기에서 산지전용지역 외의 지역으로 반출하는 토석이 굴취ㆍ채취될 면적이라 함은 당초 목적사업의 계획에 의한 반출계획에 따라 토석채취 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 받는 것을 의미한다고 할 것이며, 만일 토석채취 사업구역 일부의 면적과 수량으로 토석채취를 할 수 있다고 해석한다면 토석채취 면적과 수량에 따라 허가나 신고가 필요한 토석채취의 범위, 토석채취의 허가권자, 산지관리위원회의 심의 여부 등에 대해 달리 규정하고 있는 산지관리법령을 회피하는 수단으로 이용될 수도 있다고 할 것이다.
라) 따라서 청구인은 ○○ 일반산업단지(296,497㎡)의 산지전용허가면적(271,473㎡) 내 산93번지 외 6필지에 대하여 토석채취허가신청(95,732㎡, 1,467,848㎥)을 하였는데, 당초 목적사업의 계획에 의한 반출계획에 따르면 산업단지 조성으로 인한 토석반출 물량이 240만㎥ 정도로 이는 피청구인의 ‘○○ 일반산업단지 조건부 승인사항’에서도 명시하고 있으므로 결국 청구인은 토석채취 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 신청하지 않고 토석채취 사업구역 일부의 면적과 수량으로 토석채취허가를 신청한 점이 인정된다고 할 것이다.
2) 따라서 이 사건 신청은 당초 목적사업의 계획에 의한 토석반출 물량이 240만㎥ 정도임에도 청구인이 토석채취 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 신청하지 않고 토석채취 사업구역 일부의 면적과 수량으로 토석채취허가를 신청한 것으로, 이러한 판단에서 한 피청구인의 토석채취허가신청 반려처분은 일견 적법해 보인다 할 것이다.
3) 다만, 이 사건 토석채취허가신청의 경우 ○○ 일반산업단지계획의 승인이 주된 사업이고, 토석채취허가는 산업단지 조성을 위한 전 단계의 성격을 가지고 있으므로 일반적인 토석채취허가와는 다소 성격이 다른 측면이 있고, 피청구인이 반려사유로 적시한 ‘당초 목적사업의 계획에 의한 반출계획에 따라 토석채취 사업구역 전체의 면적과 수량으로 토석채취허가를 신청하여야 한다’는 사항이 「산지관리법」상 토석채취허가기준으로 명시되어 있는 요건은 아니라는 점을 감안할 때, 이러한 토석채취의 타당성에 대한 판단은 지방산지관리위원회에서 심의를 거쳐 직접 판단을 내리는 것이 옳다고 할 것이므로 이 사건 토석채취허가신청은 심의요건 결여를 사유로 반려할 것이 아니라 지방산지관리위원회의 심의를 통하여 이 사건 토석채취의 타당성에 대해 직접 판단을 내리도록 하는 것이 산지관리위원회의 설치 취지에도 부합한다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
