【재결요지】 이 사건 이행강제금 부과처분은 청구인 소유의 공장용도 건축물을 무단으로 판매시설 또는 근린생활시설(소매점)로 사용하고 있는 사실에 대하여 「건축법」위반을 사유로, 공장으로 원상복구하라는 시정명령을 한 후, 충분한 시정기간을 부여한 후 이루어진 것으로 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 9. 10. 청구인에게 한 이행강제금(21,970,000원) 부과처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○ 외 1인
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지(일반공업지역, 9,925㎡)에 소재한 건축물(공장, 7,666.65㎡, 3개동) 소유자(2012. 7. 9. 입주계약변경체결 - 금속조립구조재제조업 외 1 → 비거주용 건물임대업)로 2012. 3. 27. 위 공장 중 일부(650㎡)에 대하여 정○○에게 임대하여 소매점(판매시설)으로 사용하게 한 사실이 적발되어 2012. 10. 4.부터 2013. 5. 28.까지 수차례에 걸쳐 「건축법」위반(무단 용도변경) 사유로, 시정명령 및 이행강제금 계고처분을 받고 이를 이행하지 않음에 따라, 2013. 9. 10. 피청구인으로부터 21,970,000원의 이행강제금 부과처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○시 ○○일반산업단지 내 ○○시 ○○동 ○○번지상에 공장을 소유한 자로 2012. 7. 9. 업종을 임대사업자로 전환하여 입주변경계약을 체결하고 그 이전인 2012. 3. 27. 위 공장 중 일부(A동 동쪽편 일부)에 대하여 ○○점(제조ㆍ도소매업)을 운영하는 정○○와 임대차계약을 체결하였고, 위 정○○가 입주하였다.
나. 이에 피청구인은 2012. 10. 4. 「건축법」제19조(용도변경)의 규정을 위반하였다는 사유로 원상복구명령을 하였고, 청구인은 임차인이 피청구인과 입주계약체결 및 공장등록을 하지 않아 위법한 것으로 파악하여 임차인에게 이를 이행하도록 통보하였다.
다. 이후 2012. 12. 26. 피청구인(건축과)이 위반건축물에 대한 시정촉구(시정기한 2013. 1. 3.) 및 이행강제금 부과계고하였다. 이에 대해 청구인은 임차인에게 공장등록할 것을 독촉 및 불이행 시 계약해지 할 것을 통보하였으며, 이에 대한 임차인의 답변을 토대로 2013. 1. 3. 피청구인에게 시정기한 연장 요청을 하였다.
라. 이후 임차인은 피청구인과 입주계약체결 및 공장등록을 위하여 피청구인(투자유치담당관)을 방문하여 민원을 접수하였으나, 피청구인은 임차인의 사업이 제조업으로 볼 수 없어 입주계약체결이 불가능하다는 답변을 하였다. 이에 임차인은 제조업인지 여부에 대하여 통계청에 질의하였으며, 2013. 5. 15. 통계청으로부터 회신을 받고 피청구인에게 제출하였는데 이에 대해 피청구인은 추가적인 확인이 필요하다며 추가 서류를 제출 요구하였다.
마. 청구인은 2013. 5. 20. 피청구인에게 시정기한 3개월 연장요청을 하였으며, 이 기간 중에 임차인은 피청구인(투자유치담당관)과 제조업인지 여부 및 입주계약체결 등에 대하여 협의하였고 최종적으로 피청구인으로부터 “고문변호사에게 질의하였으니 기다려달라.”통보를 받았다.
바. 청구인은 위 임차인과 피청구인(투자유치담당관)의 진행내용에 대하여 피청구인(건축과)에게 설명하였고, 투자유치담당관의 협의 결과에 따라 입주계약체결 및 공장등록을 하든지, 임대차계약을 해지하고 원상복구 하는지 여부를 결정할 것이니 기다려 줄 것을 요청하였음에도 2013. 9. 10. 「건축법」제79조 및 제80조를 근거로 위반건축물 이행강제금을 부과하였다.
사. 이 사건 처분은 다음과 같은 사유로 위법ㆍ부당하다.
1) 이 사건 처분은 「건축법」제19조(용도변경)의 규정을 근거로 하였는데 무단용도변경은 청구인이 한국표준산업분류상의 제조업에 한하여 임대하여야 하는데 비제조업체에 임대한 것으로 판단한 것으로 보인다. 그러나 임차인이 통계청으로부터 임차인 사업업종에 대하여 “한국표준산업분류상 32 가구제조업으로 분류될 수 있다.”라고 되어 있고, 피청구인도 이에 대하여 고문변호사에게 자문을 구하고 있는 상황이다. 따라서 임차인의 업종이 제조업인지 여부에 따라 위법 여부를 판단하여야 하며, 만약 위법일 경우 청구인이 시정조치할 수 있는 최소한의 시간은 있어야 할 것이다.
2) 청구인이 피청구인으로부터 부과 받은 이행강제금을 임차인에게 청구하여도 임차인은 아직 위법인지 여부가 결정되지 않은 상황에서 부담할 수 없고, 설령 위법이라 하더라도 계약해지하고 사업을 이전한다는 것이다. 따라서 청구인은 임차인에게 일방적인 계약해지를 통보하여 원상복구할 수 있는 상황이 아니고 민원회신 결과에 따라 조치를 하여야 할 것으로 판단되는데 이행강제금이 부과되어 납부해야할 처지에 놓이게 되었으므로 이 사건 이행강제금 부과처분은 너무 가혹하다.
3) 결론적으로 이 사건 처분은 임차인의 업종이 제조업인지 여부에 따라 위법 여부가 결정되어지는 바, 청구인이 이에 대한 신속한 결정을 듣기 위해 2013. 10. 10. 청구인에게 산업단지입주신청서를 접수하였기에 위 민원회신 이후 청구인의 시정조치사항을 보고 이행강제금 부과처분이 되어야 한다. 따라서, 사건 처분은 위법 여부를 판단할 수 없는 것이므로, 이행강제금 부과처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 피청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지상 청구인 소유인 공장을 소매점(판매시설)으로 사용 중에 있어 2012. 8. 30. 청구인에게 비제조업체 이전(업종전환) 이행할 것을 행정조치를 하였으나 시정되지 않아 이 공장이 ○○ 인터체인지에서 진입하는 대로변의 건축물로서 인근 공장 건축물에 미치는 파급효과가 커, 2012. 10. 4. 당초 공장건물을 소매점으로 무단용도변경한 것에 대하여 「건축법」 위반을 사유로 위반건축물에 대한 시정통보를 하였다. 또한 위반건축물에 대하여 시정지시, 시정촉구 및 이행강제금 부과계고, 1차 시정기간 연장, 2차 시정기간 연장 등 1년 가까운 기간에 대하여 충분한 시정기간을 주었음에도 불구하고 이행치 않아 부득이 이행강제금을 부과하였다.
- 2012. 3. 27. 공장용지 임대차 계약 체결(청구인 ↔ 정○○)
- 2012. 7. 9. 입주계약변경체결(금속조립구조재제조업 외 1 → 비거주용 건물임대업, 청구인 ↔ 피청구인)
- 2012. 8. 30. 비제조업체 이전(업종전환) 이행 안내(기업통상과 → 청구인)
- 2012. 10. 4. 「건축법」 위반건축물에 대한 시정통보(건축과 → 청구인)
- 2012. 12. 26. 시정촉구 및 이행강제금 부과계고(건축과 → 청구인)
- 2013. 1. 3. 시정기한 4개월 연장 요청<1차>(청구인 → 피청구인)
- 2013. 1. 10. 시정기간 연장 통보(건축과 → 청구인)
- 2013. 5. 22. 시정기한 3개월 연장 요청<2차>(청구인 → 피청구인)
- 2013. 5. 28. 시정기간 연장 및 이행강제금 부과계고(건축과 → 청구인)
- 2013. 9. 10. 위반건축물 이행강제금 부과(건축과 → 청구인)
나. 청구인은 아직 위법 여부를 판단 할 수 없는 시점에 피청구인(건축과)이 이행강제금을 부과 하는 것은 부당하다고 주장하나, 임대사업자인 ○○는 비제조업체이기 때문에 2012. 8. 20. 청구인에게 비제조업체 이전(업종전환) 이행 통보를 하였고, 2012. 10. 4. 현장 확인한 바 당초 공장용도로 사용승인 받은 건축물을 주방기구 판매, 주택자재 판매용도(판매시설)로 무단 용도변경하여 사용하기에, 「건축법」제19조(용도변경)위반으로 시정조치 하였으며, 이후 위반건축물에 대하여 시정지시 및 2차례에 걸쳐 시정기간 연장 처리 후 시정기간을 추가 연장할 수 없어 부득이 이행강제금 부과 처분을 하였다.
다. 청구인은 통계청 질의회신에 “한국표준산업분류상 32 가구 제조업으로 분류될 수 있다.”고 적시되어 있다고 주장하나, 통계청 회신내용에는 “화장대, 책상, 책장 등 가구류의 각종 부속품(문짝, 측면합판, 뒷면합판, 지지대 등)을 구입, 가구완제품을 생산하여 납품하는 활동의 한국표준산업분류는 주된 산업활동에 따라 다음과 같이 분류될 수 있으며, 각종 재료로 가구, 캐비닛 및 관련장치물 등을 제조하는 것이 주된 생산 산업활동인 경우 ��32 가구 제조업��
※ 주된 산업은 사업체에서 복합적인 산업활동을 수행하는 경우 생산된 재화 또는 제공된 서비스 중에서 부가가치가 가장 많이 창출되는 활동(산업대분류부터 순차적으로 우선 집계하여 적용)을 말하며, 부가가치의 측정이 어려운 경우는 산출액 또는 종업원 수 및 노동시간, 임금, 설비의 정도 등을 고려하여 결정됨”이라고 적시되어 있다.
라. 위 회신내용은 가구완제품을 생산하여 납품하는 활동으로 규정하고 있고 부가가치의 창출 측정 등의 세부적인 사항을 규정하고 있어 통계청 질의회신 상의 답변으로는 여러 가지 검토가 필요하다고 판단하였다. 또한, 제조업은 완제품을 생산 납품하는 행위인 바, 위 ○○○○은 판매를 위한 단순조립 및 ○○ 완제품을 전시ㆍ판매하는 것으로 제조업과는 상당한 거리가 있다고 판단하였다. 따라서 위 주장 ��32 가구 제조업��이라는 주장은 현실과 맞지 않는다.
마. ○○점은 ○○ 본사 홈페이지에 ��대리점��으로 등록되어 있으며, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제2조의 규정에 의거 부대시설의 제품전시ㆍ판매장은 해당공장의 생산제품을 전시ㆍ판매하는 행위만 가능하나, 2013. 10. 14 ～ 2013. 10. 20. ��○○○○점��의 ��생활용품 가을 정기세일�� 전단지 광고 문안에 의하면, 약 2,000개 상품 판매한다고 되어 있는 것으로 해당공장에서 생산되지 아니한 제품을 전시ㆍ판매하는 것으로 보아 도ㆍ소매업으로 판단되고 위 사항 외에도 질의회신, 자문 결과를 토대로 판단할 때 제조업이 아닌 것으로 판단된다.
사. 청구인은 이행강제금 부과처분은 가혹하다고 주장하나, 2012. 8. 30. 비제조업체 이전에 대한 행정조치를 하였고, 시정기간 경과 후 청구인의 요청에 따라 2차례에 걸쳐 시정연기를 해주었으며, 3차례에 걸쳐 시정촉구를 하였으나, 1년 이상 되어도 시정하지 않았기에 위반건축물 이행강제금 부과 행정처분을 하였다. 또한 임차인에게 “임차인의 사업을 제조업으로 볼 수 없어 산업단지 입주계약 체결이 불가능하다.”는 입장을 분명히 했고, 통계청 질의회신 내용을 검토하는데 현장방문, 질의, 법률자문 등의 시간이 필요하여 좀 더 구체적으로 검토를 해보겠다는 의미이지 위법여부를 판단하는 것과는 상관이 없다.
아. 정○○가 2013. 10. 10. ��산업단지 입주 계약 신청서��를 접수하였기에 2013. 10. 16. 비제조업체로 통보하였다.
자. 이 사건 처분은 ○○일반산업단지 내 비제조업체 이전 또는 업종전환을 안내하였으며, 위반건축물에 대한 시정지시, 시정촉구 및 이행강제금 부과계고, 시정기간 1차 연장, 시정기간 2차 연장 등 행정적으로 최대한 시정기간을 준 후, 위반건축물에 대한 이행강제금 부과 행정처분을 한 사항으로, 「건축법」 위반사항에 대하여 당사자들에게 시정기간 2차 연장 후에는 이행강제금을 부과하게 됨을 수차례 설명 하였으며, 수차례 시정촉구 및 이행강제금 부과계고 공문 통보 하였기에, 청구인 당사자가 주장하는 위법여부를 판단 및 시정조치 할 수 있는 최소한의 시간은 있어야 한다는 주장은 터무니 없는 주장이다. 또한, 이 사건의 쟁점은 법적위반 여부에 관한 사항으로써, 「건축법」 위반에 대한 이행강제금 부과 처분인 이 사건은 적법ㆍ타당한 처분으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「건축법」제11조, 제14조, 제19조, 제79조, 제80조
나.「건축법 시행령」제3조의4, 제14조, 제115조의2
5. 인정사실
가. 청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지(일반공업지역, 9,925㎡)에 소재한 건축물(공장, 7,666.65㎡, 3개동) 소유자로 2012. 7. 9. 피청구인과 금속조립구조재제조업 외 1에서 비거주용 건물임대업으로 입주계약변경(등록전환)을 체결하였다.
나. 청구인은 2012. 3. 27. 위 공장 중 일부(A동 동쪽편 일부 650㎡)에 대하여 정○○에게 임대(○○점 운영)하여 소매점(판매시설)으로 사용하게 하였다.
다. 피청구인(기업통상담당관)은 2012. 8. 30. 위 임차인 정○○(○○점 운영)에게 ○○시 ○○동 ○○번지(일반공업지역, 9,925㎡)에 소재한 건축물(공장, 7,666.65㎡, 3개동)에 비제조업체가 입주해 있다는 사유로 제조업으로 업종전환 등을 이행할 것을 안내하였다.
라. 피청구인(투자유치담당관)은 2013. 7. 15. 및 2013. 8. 16. 청구인에게 ○○시 ○○동 ○○번지(일반공업지역, 9,925㎡)에 소재한 건축물(공장, 7,666.65㎡, 3개동) 중 일부에 대하여 비제조업체에게 임대하여 입주하게 한 것에 대하여 시정명령을 하였다.
마. 피청구인은 2012. 10. 4.부터 2013. 5. 28.까지 수차례에 걸쳐 「건축법」위반(무단 용도변경) 사유로, 시정명령 및 이행강제금 계고처분을 하였고, 청구인이 이를 이행하지 않자 2013. 9. 10. 청구인에게 21,970,000원의 이행강제금 부과처분을 하였으며, 이 처분 경과 및 현황은 아래와 같다.
바. 청구인은 2013. 1. 3. 피청구인에게 임차인이 제조시설 등을 갖추고 공장등록을 마무리하는데 3 ～ 4개월이 소요됨을 사유로 시정기한 연장을 신청하였고, 이에 대해 피청구인은 2013. 5. 10.까지 시정기한 연장통보를 하였다.
사. 청구인은 2013. 5. 22. 피청구인에게 통계청에 임차인의 업종에 대한 질의하는 등 임차인과 협의하여 시정한다는 사유로 3개월의 시정기한 연장신청을 하였고, 이에 대해 피청구인은 2013. 5. 28. 청구인에게 2013. 7. 30.까지 시정기한 연장통보를 하였다.
아. 이 사건 임차인 정○○(○○점 운영)은 2013. 10. 10. 피청구인에게 ��산업단지 입주 계약 신청서��를 접수하였고 이에 대해 피청구인은 2013. 10. 16. 임차인 정○○에게 업종이 비제조업체라는 사유로 입주계약체결 불가함을 통보하였다.
6. 판단
가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,
1) 「건축법」제11조, 제14조의 규정에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가나 신고를 득하여야 하고, 제19조(용도변경)에 의하면, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 사용승인을 받은 건축물의 용도가 ��산업 등의 시설군(공장)��에서 ��영업시설군(판매시설)��, 근린생활시설군(근린생활시설 소매점 등)으로 변경하려는 자는 신고하여야 한다.
2) 「건축법」제79조에 의거, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 등의 필요한 조치를 명할 수 있으며, 법 제80조에 규정에 따라, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는데, 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물에 대하여는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 부과하고, 이행강제금 부과 전 문서로서 계고하도록 규정하고 있다.
3) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제33조(산업단지관리기본계획의 수립)에 의하면 “「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 의한 산업단지 관리기관은 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업단지관리기본계획을 수립하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제38조(입주계약 등) 에는 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 관리기관과 그 입주에 관한 계약을 체결하도록 규정하고 있다.
4) 「○○○○일반산업단지 관리기본계획(경상남도고시 제2009-39호, 20009. 1. 22.)」에 의하면, 입주대상 업종을 표준산업분류에 의한 전 제조업으로 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당에 대하여 살펴보면,
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 자료와 경상남도 행정심판위원회 현장확인(2013. 11. 13.)결과에 의하면, 청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지(일반공업지역, 9,925㎡)에 소재한 건축물(공장, 7,666.65㎡, 3개동) 소유자로 피청구인과 금속조립구조재제조업 외 1에서 비거주용 건물임대업으로 입주계약변경체결(2012. 7. 9.)이전인 2012. 3. 27. 위 공장 중 일부(당초 1,440㎡ → 최종 650㎡)에 대하여 무단으로 정○○에게 임대(○○점 운영)하여 판매시설, 또는 근린생활시설(소매점)로 사용하게 한 사실이 인정된다. 따라서 피청구인이 위 위반사실에 대하여 2012. 10. 4.부터 2013. 5. 28.까지 수차례에 걸쳐 「건축법」위반(무단 용도변경)의 사유로, 시정명령 및 이행강제금 계고처분한 후, 청구인이 이를 이행 하지 않음에 따라, 2013. 9. 10. 청구인에게 21,970,000원의 이행강제금을 부과처분한 것은 적법하다.
2) 청구인은 이 사건 임차인(○○점 운영)의 업종에 대하여 임차인이 통계청 질의회신 내용을 근거로 제조업임을 주장하였고, 이에 대해 피청구인도 고문변호사에게 자문을 구하는 등 제조업인지 여부에 대한 판단이 진행 중이라 이 사건 청구인의 행위에 대한 위법 여부가 결정되지 않았었고, 임차인의 업종이 제조업이 아닌 것으로 판단되어 위법하였다 하더라도 청구인이 이를 시정할 수 있는 상당한 기간이 주어지지 않았으므로, 이 사건 이행강제금 부과처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나,
3) 청구인이 제조업자에서 임대사업자로 전환하기 위한 피청구인과 입주변경계약을 체결(2012. 7. 9.) 이전인 2012. 3. 27. 이미 청구인의 공장건축물 중 일부에 대하여 정○○에게 임대하여 ��○○점��으로 사용하게 함으로써 「건축법」상 무단 용도변경한 사실이 인정되는 점, 피청구인이 청구인에게��「건축법」위반건축물 시정통보(2012. 10. 4.)��이전인 2012. 8. 30. 이미 무단 용도변경한 임차인 정○○(○○점 운영)의 업종이 제조업이 아닌 것으로 판단하여 제조업으로 업종전환 등을 이행할 것을 안내한 점, 통계청의 질의회신과 관련한 임차인의 민원사항에 대한 피청구인의 검토과정은 행정 내부절차에 불과한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분 이전에 청구인의 행위에 대한 위법여부가 결정되지 않은 것으로 볼 수 없으며,
4) 피청구인의 이 사건 시정기한 연장통보가 시정명령 및 이행강제금 부과계고처분 자체의 효력에 영향을 주지 않는 점, 청구인이 「건축법」위반 사실을 인정하고 임차인이 제조시설 등을 갖추고 공장등록에 소요되는 기간을 사유로 시정기한 연장을 신청하여 그 기한이 연장되었음에도 이를 이행하지 않은 책임을 면하기 어려운 점, 그 외 이 사건 시정명령 및 이행강제금 부과처분, 시정기한 연장 경위, 당시의 청구인의 태도 등에 비추어 보면, 이 사건 시정기한이 상당하지 않다거나 이행강제금 부과처분이 「건축법」 제80조제1항이 정한 2중의 유예기간을 두지 않은 것으로도 볼 수 없으므로, 청구인 주장은 이유 없다.
5) 따라서 이 사건 이행강제금 부과처분은 청구인 소유의 공장용도 건축물을 무단으로 판매시설 또는 근린생활시설(소매점)로 사용하고 있는 사실에 대하여 「건축법」위반을 사유로, 공장으로 원상복구하라는 시정명령을 한 후, 충분한 시정기간을 부여한 후 이루어진 것으로 적법ㆍ타당하다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
바. 청구인은 2013. 1. 3. 피청구인에게 임차인이 제조시설 등을 갖추고 공장등록을 마무리하는데 3 ～ 4개월이 소요됨을 사유로 시정기한 연장을 신청하였고, 이에 대해 피청구인은 2013. 5. 10.까지 시정기한 연장통보를 하였다.
사. 청구인은 2013. 5. 22. 피청구인에게 통계청에 임차인의 업종에 대한 질의하는 등 임차인과 협의하여 시정한다는 사유로 3개월의 시정기한 연장신청을 하였고, 이에 대해 피청구인은 2013. 5. 28. 청구인에게 2013. 7. 30.까지 시정기한 연장통보를 하였다.
아. 이 사건 임차인 정○○(○○점 운영)은 2013. 10. 10. 피청구인에게 ��산업단지 입주 계약 신청서��를 접수하였고 이에 대해 피청구인은 2013. 10. 16. 임차인 정○○에게 업종이 비제조업체라는 사유로 입주계약체결 불가함을 통보하였다.
6. 판단
가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,
1)