【재결요지】 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제84조(등록사항의 정정), 「지적업무처리규정」제89조(미등기토지의 소유자정정 등)제3항제2호 등에 의하면, 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 그 정정을 신청할 수 있고, 지적소관청은 미등기 토지에 대하여 토지소유자의 성명 또는 명칭, 주민등록번호, 주소 등에 관한 사항의 정정을 신청한 경우로서 그 등록사항이 명백히 잘못된 경우에는 가족관계기록사항에 관한 증명서ㆍ주민등록등본 등 관계서류에 따라 정정하도록 규정하고 있어, 토지대장에 소유자가 등록되어 있으나 주소가 누락되어 있는 주소등록 대상토지인 경우 토지소유자(소유자가 사망한 경우 상속인)만이 주소등록신청을 할 수 있음에도 청구인은 위 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지(전, 6,711㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 909㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 793㎡)의 토지대장상 공유지연명부의 소유자 중 청구인 조부(○○○) 외 공유자(4명) 본인 또는 상속인이 아니므로, 이에 대한 토지대장등록사항(주소) 정정을 신청할 권한이 없어 이 사건 의무이행 심판청구를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 피청구인의 민원회신을 거부처분으로 보더라도 청구인의 이 사건 심판청구는 재결을 구할 법률상 이익이 없는 자가 제기한 것으로 부적법한 심판청구라 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 7. 24. 청구인에게 한 민원회신의 취소 및 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1, 위 같은 리 ○○-1, ○○-1의 토지대장등록사항(공유지연명부 소유자 주소란) 정정의무를 이행하라는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 청구인의 조부(○○○)와 친척인 최○○ 외3명이 토지대장상 공동소유자로 되어 있는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지(전, 6,711㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 909㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 793㎡)에 대하여 소유권보존등기를 위해 위 토지의 토지대장상 공유지연명부의 소유자 주소란에 청구인의 조부(○○○)에 대한 주소정정을 완료하고, 나머지 공유자(4명)에 대한 주소정정을 2013. 7. 22. 국민권익위원회의 ��국민신문고��란을 통해 피청구인에게 민원신청하였다가, 2013. 7. 24. 피청구인으로부터 “토지대장에 사정(査定)에 의하여 소유자로 등록된 경우 미등기토지소유자 주소정정은 소유자 또는 상속인만이 신청가능하고 공유자 1인의 상속권자가 다른 공유자를 위하여 신청할 수 없다.”라는 회신을 통보 받고, 그 취소 및 위 청구인 조부 등의 공유로 되어 있는 토지대장등록사항에 대한 정정의무이행을 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 피청구인이 2013. 7. 24. 청구인에게 대하여 한 ��토지대장 공유지연명부 소유자 주소란의 주소를 정정할 수 없다.��라는 처분에 대한 취소를 구한다.
나. 청구인은 청구인의 조부(○○○)와 친척인 최○○ 외3명이 토지대장상 공동소유자로 되어 있는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지(전, 6,711㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 909㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 793㎡)에 대하여 소유권보존등기를 위해 위 토지의 토지대장상 공유지연명부의 소유자 주소란에 청구인의 조부(○○○)에 대한 주소정정을 완료하고, 나머지 공유자(4명)에 대한 주소정정을 2013. 7. 22. 국민신문고를 통해 피청구인에게 질의(신청)하였다가, 2013. 7. 24. 피청구인으로부터 “토지대장에 사정(査定)에 의하여 소유자로 등록된 경우 미등기토지소유자 주소정정은 소유자 또는 상속인만이 신청가능하고 공유자 1인의 상속권자가 다른 공유자를 위하여 신청할 수 없다.”라는 안내 답변서를 받았다.
다. 이 사건 토지의 舊토지대장의 공유지연명부에는 소유자가 한자로 표기되어 있으며 제적등본상의 한자와 일치하며 제적등본상 최상문의 본적은 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 256번지, ○○○의 본적은 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 148번지, ○○○은 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 245번지, ○○○은 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 472번지이다.
라. 청구인이 제시한 제적등본에 의하여 이 사건 토지의 공유자 주소를 확인할 수가 있으므로, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제71조제2항제4호에 의한 “공유지연명부에 소유자의 주소를 등록하여야 한다.” 및 「지적업무처리규정」제89조제2항 “미등기토지의 소유자 주소를 대장에 등록하고자 하는 때에는 사정당시 최초 주소를 등록한다.” 에 따라, 제적등본에 의하여 최초 주소를 등록하여야 함에도 불구하고, 피청구인은 「지적업무처리규정」 제89조제3항제2호 규정에 따라, 토지대장상의 소유자와 가족관계등록부, 제적부에 등재된 자와의 동일 여부로 되어 있음을 근거로 상속인만이 신청할 수 있다고 한정하여 거절한 것은 부당한 처분이라 할 것이다.
마. 공유지연명부의 공유자 청구인의 조부 ○○○와 다른 공유자와의 관계를 살펴보면, ○○○은 조부의 삼종질(9촌), ○○○은 조부의 제종숙(7촌), ○○○은 조부의 삼종(8촌), ○○○은 조부의 삼종(8촌)으로 청구인의 친척임을 족보의 계보도로 알 수 있는 것이다.
바. 따라서, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제71조(토지대장등의 등록사항) 제2항제4호의 소유자가 둘이상이면 공유지연명부에 소유자의 성명 주소 등을 등록하여야 하며, 「지적업무처리규정」 제89조(미등기토지의 소유자 정정 등) 제2항에 의거하여 미등기 소유자 주소를 대장에 등록하고자 하는 때에는 사정 당시 최초 주소를 등록하여야 하므로 청구인이 제출한 공유자의 주소는 소유자의 최초 주소이고 해당관청인 피청구인은 이를 확인할 수가 있으므로, 「지적업무처리규정」 제89조제3항제5호 그 밖의 지적관청이 필요하다고 인정되는 사항으로 판단하여 공유지연명부의 소유자 주소란을 공란으로 둘 것이 아니라 청구인이 제출한 제적등본에 의하여 주소정정을 받아들여 토지대장등록사항 정정 의무를 이행할 수 있도록 재결하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 피청구인은 2013. 7. 24. 청구인에게 토지대장이 사정인 경우 미등기토지소유자 주소정정은 소유자 또는 상속인만이 신청가능하고 공유자 1인의 상속권자가 다른 공유자를 위하여 신청할 수 없음을 안내하였다.
나. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지(전, 6,711㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 909㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 793㎡)의 토지대장상 소유자(공유자)인 최○○ 외3명의 주소정정 해 줄 것을 요구하고 있으나, 이 사건 토지 모두 1917. 12. 24. 사정받은 토지로서 현재 미등기 토지이다. 따라서 토지대장이 사정인 경우 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조제4항의 단서규정, 「지적업무처리규정」 제89조제3항제2호 및 2011년 국토해양부에서 발행한 토지이동업무편람에 의하여 미등기 토지소유자 주소정정은 소유자 또는 상속인이 신청 가능함을 회신하였으며, 또한 상속인이 부득이 신청할 수 없을 경우 제3자에게 위임할 수 있으며, 위임 시에는 관련서류(가족관계등록부 또는 제적등본 등)를 첨부한 위임장을 지참하여 신청할 수 있음을 회신하였다.
다. 본안전 항변
1) 청구인은 피청구인이 2013. 7. 24. 청구인에 대하여 한 토지대장이 사정인 경우 미등기토지소유자 주소정정은 소유자 또는 상속인만이 신청가능하고 공유자 1인의 상속권자가 다른 공유자를 위하여 신청할 수 없음을 안내한 것에 대하여 토지대장등록사항 정정 의무이행을 청구하는 행정심판을 제기하였으나,
2) 「행정심판법」 제13조제3항에 의하면, “의무이행심판은 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다.” 라고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조에 의하면, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않는 것을 말한다고 규정하고 있는 바, 의무이행심판의 청구인 적격은 행정청에 대하여 거부 또는 방치된 처분에 대한 행정청의 일정한 행위를 신청할 권리를 가지고 있는 자에게만 인정되며, 또한, 행정심판대상인 부작위가 되기 위하여는 당사자의 신청에 대하여 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무의 존재를 필요로 하는 것인데 청구인은 이미 이 사건 토지의 공유지연명부에 청구인의 조부 ○○○의 주소정정을 완료한 상태이며, 나머지 공유자의 주소정정에 대한 사항은 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조 제4항의 단서규정, 「지적업무처리규정」 제89조제3항제2호 및 2011년 국토해양부에서 발행한 토지이동업무편람에 의하여 사정된 토지의 미등기 토지소유자 주소정정은 소유자 또는 상속인만이 신청 가능하므로 청구인은 법률상 이익이 없는 자로 이 사건 청구는 각하되어야 한다.
라. 본안에 대한 항변
1) 청구인은 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조제4항의 단서규정에 따라, 주소 등의 정정을 신청한 경우로서 그 등록사항이 명백히 잘못된 경우에는 가족관계기록사항에 관한 증명서에 따라 정정하여야 한다고 주장하나,
가) 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조(등록사항 정정)제4항의 단서규정에 “토지소유자의 성명, 주민등록번호, 주소 등에 관한 사항의 정정을 신청한 경우 그 등록사항이 명백히 잘못된 경우에는 가족관계 기록사항에 관한 증명서에 따라 정정하여야 한다.” 라고 되어 있다. 이는 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」제14조(증명서의 교부 등)제1항에 의거, “본인 또는 배우자, 직계혈족, 형제자매(본인 등)는 같은 법 제15조에 규정된 등록부의 기록사항에 관하여 발급할 수 있는 증명서의 교부를 청구할 수 있고, 본인 등의 대리인이 청구하는 경우에는 본인 등의 위임을 받아야 한다.” 라고 되어있음을 볼 때, 주소정정신청은 상속권자나 본인 등의 위임을 받은 대리인이 신청할 수 있다 할 것이다.
나) 또한, 2011년 국토해양부에서 발행한 토지이동 업무편람에 주소등록신청 대위자격 질의회신 내용을 살펴보면, “토지대장에 소유자는 등록되어 있으나 주소가 누락되어 있는 주소등록 대상 토지인 경우, 舊「지적법」제24조(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 제정되기 전의 법)의 규정에 의하여 토지소유자(상속자)가 주소등록신청을 하여야 한다.”로 회신 되어 있으며, 1998년 행정자치부에서 발행한 지적업무예규집에 공유토지의 일부공유자 주소등록 질의회신 내용을 살펴보면, “이◌◌ 외 17인 명의로 된 토지가 토지대장에 주소가 등재되어 있지 않아, 공유자 전부의 주소등록 신청을 하기 위하여 공유자를 찾았으나 원취득자는 전부 사망하고 그 재산 상속인 중 1인을 제외한 17인에 대한 주소가 확인된 경우라도 공유자 개별적으로 주소등록 신청을 하여야 한다.”고 회신하였음을 알 수 있다.
2) 청구인은 청구인이 제시한 제적등본에 의하여 소유자의 주소를 확인할 수가 있고, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제71조 제2항 제4호에 “공유지연명부에 소유자의 주소를 등록하여야 한다.”라고 되어 있으며, 「지적업무처리규정」제89조 제2항에는 “미등기토지의 소유자 주소를 대장에 등록하고자 하는 때에는 사정당시 최초 주소를 등록한다.”로 되어 있으므로 제적등본에 의하여 최초 주소를 등록할 수 있음에도 불구하고, 「지적업무처리규정」제89조제3항제2호의 규정을 근거로 상속인만이 신청할 수 있다고 한정하여 거절한 것은 부당하다고 주장하나,
가) 「지적업무처리규정」제89조제3항제2호에는 “미등기토지의 소유자정정 등에 관한 신청이 있을 때에 대장상의 소유자와 가족관계등록부ㆍ제적부에 등재된 자와의 동일인 여부를 확인하여 처리하여야 한다”고 하였다. 따라서 민원인 등이 미등기토지의 소유자 주소 등의 정정을 요구할 경우에는 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제14조(증명서의 교부 등)제1항에 의거 본인 또는 배우자, 직계혈족, 형제자매(본인 등)는 같은 법 제15조에 규정된 등록부의 기록사항에 관하여 발급할 수 있는 증명서인 가족관계등록부 및 제적부를 첨부하여 신청하여야 함으로 주소정정을 요구할 수 있는 자는 토지소유자 및 상속인이라 할 수 있을 것이다.
나) 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제71조제2항제4호에는 “토지소유자가 둘 이상이면 토지대장에 소유자를 기록할 수 없어 공유지연명부를 두어 토지소재지, 지번 및 각 개개인의 소유권 지분, 소유자의 성명(명칭), 주소, 주민등록번호를 등록하도록 되어 있다.”라고 규정되어 있는 것은 미등기가 아닌 등기된 토지에 해당된다 할 것이다.
마. 결론적으로, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제84조(등록사항 정정)제4항의 단서규정에는 “토지소유자의 성명, 주민등록번호, 주소 등에 관한 사항의 정정을 신청한 경우 그 등록사항이 명백히 잘못된 경우에는 가족관계 기록사항에 관한 증명서에 따라 정정하여야 한다.” 라고 되어 있으며, 이는 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제14조(증명서의 교부 등) 제1항에 의거, “본인 또는 배우자, 직계혈족, 형제자매(본인 등)는 같은 법 제15조에 규정된 등록부의 기록사항에 관하여 발급할 수 있는 증명서의 교부를 청구할 수 있고, 본인 등의 대리인이 청구하는 경우에는 본인 등의 위임을 받아야 한다.” 라고 되어 있음을 볼 때, 주소정정신청은 상속권자나 본인 등의 위임을 받은 대리인만이 신청할 수 있다 할 것이다. 따라서, 청구인의 주장은 변명에 불가하며 하등의 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가.「행정심판법」제2조, 제3조, 제13조
나.「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제2조, 제24조, 제71조, 제84조
라.「가족관계의 등록 등에 관한 법률」제84조
마.「지적업무처리규정」제89조
5. 인정사실
가. 청구인은 청구인의 조부(○○○)와 친척인 최○○ 외3명이 토지대장상 공동소유자로 되어 있는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지(전, 6,711㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 909㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 793㎡)에 대하여 소유권보존등기를 위해 위 토지의 토지대장상 공유지연명부의 소유자 주소란에 청구인의 조부(○○○)에 대한 주소정정을 완료하고, 나머지 공유자(위 4명)에 대한 주소정정 해줄 것을 2013. 7. 22. 국민권익위원회의 ��국민신문고��란을 통해 피청구인에게 민원신청하였다.
나. 피청구인은 2013. 7. 24. 청구인에게“토지대장에 사정(査定)에 의하여 소유자로 등록된 경우 미등기토지소유자 주소정정은 소유자 또는 상속인만이 신청가능하고 공유자 1인의 상속권자가 다른 공유자를 위하여 신청할 수 없다.”라는 회신을 통보하였다.
다. 청구인은 2013. 8. 9. 위 피청구인의 회신(답변)의 취소 및 위 청구인 조부 등의 공유로 되어 있는 토지대장등록사항에 대한 정정 의무이행 심판을 청구하였다.
6. 판단
가. 청구인과 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 청구인이 국민권익위원회의 ��국민신문고��를 통해 피청구인에게 민원을 제기한 사실, 피청구인은 청구인의 민원에 대하여 민원회신을 하였고, 청구인은 민원회신에 대하여 행정심판을 청구한 사실을 확인할 수 있는 바, 민원회신이 행정심판의 대상이 되는 처분인가에 대하여 살펴보면,
나. 대법원은 민원회신이 행정심판의 대상인지에 관하여“진정을 수리한 국가기관이 진정을 받아들여 구체적인 조치를 취할 것인지 여부는 국가기관의 자유재량에 속하고, 위 진정을 거부하는��민원회신��이라는 제목의 통지를 하였다하더라도 이로써 진정인의 권리의무나 법률관계에 하등의 영향을 미치는 것이 아니므로, 이를 행정처분이라고 볼 수 없어 이는 행정소송의 대상이 될 수 없으므로 위 회신을 진정에 대한 거부처분으로 보아 그 취소를 구하는 소는 부적법하다.”(대법원 1991. 8. 9. 선고 91누4195판결 참조)고 판시하고 있으며,
다. 또한 행정처분성과 관련하여 판례는“행정심판법령의 규정에 의한��처분��이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, 국민의 적극적인 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 행위가 공권력의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 신청인에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다.”(대법원 2001두10936 참조)고 판시하고 있음을 알 수 있다.
라. 위 대법원 판례를 통해 행정심판의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계되는 행위를 말하고, 실체상의 권리관계에 어떠한 변동을 가져오지 아니하는 행위는 행정처분이라고 할 수 없는 바, 피청구인의 이 사건 회신은 청구인이 제기한 민원에 대하여 청구인에게 알려주는 민원회신에 불과하고, 그 자체가 어떠한 권리나 의무를 설정하거나 법률상의 이익에 직접적인 변동을 초래하는 별도의 처분이라고 할 수 없으므로 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기한 부적법한 청구라 할 것이다.
마. 설령 위 피청구인이 청구인에게 한 민원회신을 거부처분으로 보더라도, 「행정심판법」제13조(청구인의 적격)제3항에 의하면, 의무이행심판청구는 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 할 것을 명하는 재결을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바, 청구인이 이 사건 의무이행심판으로 구할 법률상의 이익이 있는 자에 해당하는지 살펴보면,
바. 청구인은 피청구인에 대하여 청구인 조부(○○○) 등의 공유로 되어 있는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지(전, 6,711㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 909㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 793㎡)의 토지대장상 공유지연명부의 소유자 중 청구인 조부(○○○) 외 공유자(4명: 최○○ 외3명)에 대한 토지대장등록사항(주소) 정정할 것을 주장하나,
사. 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제84조(등록사항의 정정), 「지적업무처리규정」제89조(미등기토지의 소유자정정 등)제3항제2호 등에 의하면, 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 그 정정을 신청할 수 있고, 지적소관청은 미등기 토지에 대하여 토지소유자의 성명 또는 명칭, 주민등록번호, 주소 등에 관한 사항의 정정을 신청한 경우로서 그 등록사항이 명백히 잘못된 경우에는 가족관계기록사항에 관한 증명서ㆍ주민등록등본 등 관계서류에 따라 정정하도록 규정하고 있어,
아. 토지대장에 소유자가 등록되어 있으나 주소가 누락되어 있는 주소등록 대상토지인 경우 토지소유자(소유자가 사망한 경우 상속인)만이 주소등록신청을 할 수 있음에도 청구인은 위 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-1번지(전, 6,711㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 909㎡), 같은 리 ○○-1번지(전, 793㎡)의 토지대장상 공유지연명부의 소유자 중 청구인 조부(○○○) 외 공유자(4명: 최○○ 외3명) 본인 또는 상속인이 아니므로, 이에 대한 토지대장등록사항(주소) 정정을 신청할 권한이 없어 이 사건 의무이행 심판청구를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 피청구인의 민원회신을 거부처분으로 보더라도 청구인의 이 사건 심판청구는 재결을 구할 법률상 이익이 없는 자가 제기한 것으로 부적법한 심판청구라 할 것이다.
자. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
