전원재판부 98헌바36, 1999. 11. 25.

【판시사항】 1. 한정위헌을 구하는 심판청구를 인정한 사례 2. 행정처분이 있음을 알고도, 행정심판법 제42조 제2항에 의거 행정심판고지신청을 하지 않아서 행정심판기간의 고지를 받지 못한 제3자에게 적용되지 아니하는 구 행정심판법 제18조 제6항이 헌법상의 평등원칙에 위배되는지 여부 (소극) 【결정요지】 1. 청구인의 주장이 단순히 법률조항의 해석을 다투는 것이 아니라, 그러한 해석의 여지를 주는 법률조항 자체의 불명확성을 다투는 경우로 이해되는 경우에는 그 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 청구로서 적법하다. 구 행정심판법 제18조 제6항이 법 제42조 제2항에 따른 행정심판고지신청을 하지 아니한 제3자에 대하여 적용되지 않는다고 하는 경우에, 행정심판고지를 받지 못한 행정처분의 상대방보다도 행정심판고지를 받지 못한 제3자의 행정심판청구를 불리하게 취급하여 헌법상의 평등권 등을 침해한다는 주장취지는 위 법률조항 자체의 위헌성에 관한 청구로 충분히 이해된다. 2. 구 행정심판법 제18조 제6항은 행정청에게 행정심판 고지의무를 부과하고 있는 행정심판법 제42조의 실효성을 확보하고 국민의 권리구제의 기회를 보장하려는 데에 입법취지가 있으므로, 행정처분이 있음을 알고서도 고지신청을 하지 아니한 제3자에 대하여는 행정청의 고지의무가 없기 때문에 행정청이 청구기간 등을 알릴 필요가 없어서 청구기간의 특례가 인정되지 아니한다. 그러므로 구 행정 심판법 제18조 제6항이 처분이 있음을 알았으나, 법 제42조 제1항에 의거 행정심판고지를 받지 못한 처분의 상대방에게는 처분이 있은 날로부터 180일 이내의 청구기간을 적용하는데 반해서, 처분이 있음을 알고도 법 제42조 제2항에 의거 행정심판고지신청을 하지 아니하여서 행정심판고지를 받지 못한 처분의 제3자에게는 처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내의 청구기간을 적용하도록 차별취급을 하는 데에는 합리적인 사유가 존재하므로 헌법 제11조 제1항상의 평등원칙에 위배되지 아니한다. 【참조조문】 헌법 제11조 제1항 헌법재판소법 제68조 제2항 【참조판례】 1. 헌재 1999. 3. 25. 98헌바2, 판례집 11-1, 200, 208 헌재 1999. 7. 22. 97헌바9, 헌재공보 37, 73 2. 헌재 1989. 5. 24. 89헌가37등, 판례집 1, 63 헌재 1996. 10. 4. 95헌가1등, 판례집 8-2, 274 【전문】【당 사 자】 청 구 인　조 ○ 제 외 1인 청구인들 대리인 변호사　이찬효 당해사건　대법원 98두2256 공장설립변경신고수리취소처분취소 【주　　문】 구 행정심판법 제18조 제6항 (1995. 12. 6. 법률 제5000호로 개정되기 전의 것) 은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구외 ○○ 콘크리트 주식회사가 사천시 용현면 ○○ 리 346의 1 등 소재 벽돌 및 블럭제조공장에 레미콘생산 제조시설을 추가증설하기 위하여 1994. 12.중순경 공장설립변경신고를 하자 청구외 사천시장이 1995. 1. 9. 이를 수리하였다. 그런데 위 레미콘공장의 신설이 인근 전답지대와 농가에 많은 피해를 입힐 것이라고 우려하게 된 인근주민들을 대표한 청구인들은 1995. 6. 13. 청구외 경상남도지사에게 위 사천시장의 위 공장설립변경신고수리처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 위 경상남도지사는 같은 해 9. 18. 그 청구를 받아들여 위 공장설립변경신고수리처분을 취소하는 재결을 하였다. 이에 위 ○○ 콘크리트 주식회사 (당해사건의 원고) 가 위 경상남도지사 (당해사건의 피고) 의 재결처분취소를 구하는 소송을 부산고등법원에 제기한 바, 위 법원은 청구인들 (당해사건의 피고보조참가인) 이 1995. 1. 23. 위 공장설립변경신고수리 처분이 있음을 알았음에도 불구하고, 이 때로부터 60일이 훨씬 지난 같은 해 6. 13. 위 경상남도지사에게 위 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으므로, 위 심판청구는 구 행정심판법 (1995. 12. 6. 법률 제5000호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제18조 제1항 소정의 행정심판 청구기간이 지난 후에 제기된 것으로서 부적법하다고 하여, 위 재결처분을 취소한다는 판결을 선고하였다. 이에 청구인들은 위 법원이 법 제42조 제2항에 의거 행정심판고지신청을 하지 아니한 행정처분의 제3자에게도 법 제18조 제1항 소정의 청구기간이 아닌, 법 제18조 제6항 소정의 행정심판청구기간을 적용해야 함에도 불구하고 이를 당해사건에서 적용하지 아니하였다고 하며, 대법원에 상고 (98두2256) 를 함과 동시에 법 제18조 제6항에 대한 위헌여부심판제청 (98아12) 을 신청하였으나, 대법원은 1998. 4. 24. 위 상고와 위 위헌여부심판제청신청을 모두 기각하였다. 이에 대하여 청구인들은 법 제18조 제6항은 법 제42조 제2항의 행정심판고지신청을 하여 그 고지를 받지 못한 경우에만 적용되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다고 주장하며, 1998. 5. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 이 사건의 심판대상은 구 행정심판법 제18조 제6항 (1995. 12. 6. 법률 제5000호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 이 헌법에 위반되느냐 여부이고, 그 내용은 다음과 같다. 법 제18조 (심판청구기간) ⑥ 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 제3항의 기간내에 심판청구를 할 수 있다. (2) 관련조문 법 제18조 (심판청구기간) ① 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 60일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 국외에서의 심판청구에 있어서는 그 기간을 90일로 한다. ② 생략 ③ 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④～⑤, ⑦ 생략 법 제42조 (고지) ① 행정청이 처분을 서면으로 하는 경우에는 그 상대방에게 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지의 여부, 제기하는 경우의 재결청ㆍ경유절차 및 청구기간을 알려야 한다. ② 행정청은 이해관계인으로부터 당해처분이 행정심판의 대상이 되는 처분인지의 여부와 행정심판의 대상이 되는 경우에 재결청 및 청구기간에 관하여 알려줄 것을 요구받은 때에는 지체없이 이를 알려야 한다. 이 경우 서면으로 알려줄 것을 요구받은 때에는 서면으로 알려야 한다. 2. 청구인들의 주장 및 이해관계인들의 의견 가. 청구인들의 주장요지 (1) 행정처분의 상대방이 행정처분이 있었다는 사실을 알았다고 할지라도, 법 제42조 제1항에 의한 고지를 받지 못한 경우에 이 사건 법률조항에 의하여 처분이 있은 날로부터 180일이내에 행정심판을 제기할 수 있도록 한 것은, 처분이 있었음을 알았다고 할지라도 행정심판의 제기가능여부, 재결청, 경유절차 및 청구기간 등에 대하여 모르는 경우가 대부분이므로 이러한 사유로 권리구제의 기회를 상실하게 되는 것을 방지하기 위한 것이므로, 법 제42조 제2항에 의한 고지신청을 하지 아니한 제3자도 행정청으로부터 고지받지 못한 경우에는 처분의 상대방과 동일하게 이 사건 법률조항의 적용을 받아야 할 것이다. (2) 이 사건 법률조항 중 “행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때”는 행정처분의 제3자가 법 제42조 제2항에 의한 행정심판에 관한 고지를 요청하였든지 또는 요청하지 아니하였든지 어느 경우에나 포함되는 것으로 해석하여야 국민의 권리구제에 합당하며, 실제로 이 사건 법률조항에서 그 적용을 법 제42조 제2항에 의한 고지를 신청한 경우에만 한정하고 있지도 아니하다. (3) 그러나 이 사건 법률조항이 법 제42조 제2항에 따른 행정심판고지신청을 하지 아니한 제3자에 대하여 적용되지 아니한다면, 이 사건 법률조항은 행정심판청구기간에 있어서 행정심판고지를 받지 못한 행정처분의 상대방 (처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판청구가능) 보다도 그 처분으로 인해 불이익을 입은 제3자의 행정심판청구 (처분이 있음을 안 날로부터 60일 내에만 심판청구가능) 를 더욱 불리하게 취급함으로써, 헌법상 보장된 법 앞의 평등권, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 재판청구권을 침해하는 것이다. 나. 대법원의 위헌제청신청기각결정요지 (1) 행정처분의 상대방이 아닌 제3자의 경우는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 법 제18조 제3항 단서에서 규정하고 있는 기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구가 가능하지만, 그 제3자가 어떤 경위로든 처분이 있음을 안 이상 법 제18조 제1항에 의하여 그 처분이 있음을 안 날로부터 60일이내에 심판청구를 하여야 하며, 이 경우 제3자가 그 심판청구기간을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지 여부는 문제가 되지 아니한다. (2) 행정처분의 상대방이 아닌 제3자 등 이해관계인이 법 제42조 제2항에 의한 고지신청을 하지 않는 한 행정청은 고지의무를 부담하지 아니하므로, 이러한 이해관계인을 심판청구에 관한 사항을 고지받지 못한 처분의 상대방과 동일하게 취급하여 이해관계인이 처분이 있음을 안 경우에도 법 제18조 제6항 및 제3항에 의하여 심판청구기간이 처분이 있은 날로부터 180일이 된다고 해석할 수는 없다. 따라서 이와 같이 처분의 상대방과 이해관계인의 심판청구기간을 달리 적용한다고 하여 헌법상의 평등권, 인간의 존엄과 가치, 재판청구권을 침해하는 것이라고 할 수 없다. 다. 법제처장의 의견요지 (1) 이 사건 법률조항은 행정청의 고지의무의 이행을 강제하기 위한 입법정책적인 규정인바, 이 사건 법률조항에서 “행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때”라 함은 행정청이 법 제42조 제1항의 규정에 의한 처분의 상대방 및 법 제42조 제2항의 규정에 의하여 고지신청을 한 제3자에 대하여 심판청구기간을 알려야 할 의무가 있음에도 불구하고 동 규정을 위반하여 이를 고지하지 아니한 때를 의미하므로, 이 사건 법률조항은 고지신청을 하지 아니한 제3자에 대해서는 적용되지 아니한다. (2) 따라서 이 사건 법률조항의 적용과 관련하여 처분의 상대방 및 고지신청을 한 제3자와 고지신청을 하지 아니한 제3자를 동일하게 취급하지 아니한 것이 고지제도를 규정한 법 제42조의 입법취지에 부합하는 해석이고, 이는 행정심판청구기간과 관련한 합리적이고 객관적인 제한이므로, 고지신청을 하지 아니한 제3자의 평등권, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 재판청구권을 침해한 것 이 아니다. 3. 한정위헌청구의 적법여부에 대한 판단 청구인들은 이 사건 법률조항이 법 제42조 제2항의 행정심판고지신청을 하여 그 고지를 받지 못한 경우에만 적용되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다고 주장하며, 이 사건 법률조항의 한정위헌결정을 청구하고 있다. 그러므로 이러한 청구인들의 한정위헌청구가 적법한지 여부를 살펴본다. 가. 헌법재판소법 제68조 제2항이 “법률의 위헌여부심판의 제청신청이 기각된 때에는”이라고 규정함으로써 심판의 대상을 ‘법률’에 한정하고 있으므로, 일반적으로 법률조항 자체의 위헌판단을 구하는 것이 아니라 법률조항을 “……하는 것으로 해석하는 한 위헌”이라는 판단을 구하는 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 청구로 적절하지 아니하다. 그러나 청구인의 주장이 단순히 법률조항의 해석을 다투는 것이 아니라, 그러한 해석의 여지를 주는 법률조항 자체의 불명확성을 다투는 경우로 이해되는 경우에는 그 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 청구로서 적법한 것으로 받아들여진다 (헌재 1999. 3. 25. 98헌바2, 판례집 11-1, 200, 208 ; 1999. 7. 22. 97헌바9, 공보 37, 73) . 나. 이 사건에서 청구인들의 주장취지를 살펴보면, 이 사건 법률조항이 법 제42조에서 정한 행정청의 고지의무위반의 경우에만 적용되는 것인지 그렇지 아니한 것인지가 불명확한데, 법 제42조 제2항에 따른 행정심판고지신청을 하지 아니한 제3자에 대하여 적용되지 아니한다고 해석하는 경우에, 이 사건 법률조항은 행정심판청구기간에 있어서 행정심판고지를 받지 못한 행정처분의 상대방보다도 행정심판고지신청을 하지 아니하여서 행정심판고지를 받지 못한 제3자의 행정심판청구를 더욱 불리하게 취급함으로써, 헌법상의 평등권 등을 침해한다고 청구인들이 강조하고 있음을 알 수 있다. 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이 사건 법률조항의 불명확성을 지적하여 그 위헌성을 주장하는 것이 포함되어 있다고 충분히 이해될 수 있으므로, 헌법재판소법 제68조 제2항의 법률에 대한 청구로서 적법한 것이라고 판단된다. 4. 본안에 대한 판단 가. 이 사건의 법률상 쟁점 이 사건 법률조항은 법 제42조 제1항에 의하여 행정처분의 상대방에게 청구기간을 알리지 아니한 때나, 법 제42조 제2항에 의하여 이해관계인의 고지신청에도 불구하고 청구기간을 알리지 아니한 때에 적용된다. 그렇지만 이 사건 법률조항이 법 제42조 제2항에 의하여 이해관계인의 고지신청이 없어서, 이해관계인인 제3자에게 청구기간을 알리지 아니한 때에도 적용되는지 여부에 대해서는 논란의 여지가 있다. 대법원은 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 법 제18조 제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구가 가능하다고 하면서도, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 법 제18조 제1항 소정의 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 60일 이내에 행정심판을 청구하여야 하고, 이 경우 제3자가 그 청구기간 을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지 여부는 문제가 되지 아니한다고 판시하고 있다 (대법원 1995. 8. 25. 선고 94누12494 판결, 판례공보 1995, 3287, 3289 ; 1996. 9. 6. 선고 95누16233 판결, 판례공보 1996, 3025, 3026 참조) . 이러한 대법원 판례에 의하면 법 제42조 제2항에 따른 고지신청을 하지 아니한 제3자는 행정심판기간의 고지를 받지못하였다 하더라도 처분이 있었다는 사실을 안 경우에는 이 사건 법률조항이 적용되지 아니한다. 그렇다면 이 사건의 법률상 쟁점은 행정처분이 있음을 알고도, 법 제42조 제2항에 의거 행정심판고지신청을 하지 않아서 행정심판기간의 고지를 받지 못한 제3자에게 적용되지 아니하는 이 사건 법률조항이 헌법상의 평등권, 재판청구권 등을 침해하는지 여부이다. 나. 외국 입법례 (1) 일　본 일본의 경우 이해관계인으로부터 고지청구가 있는 경우에는 행정청이 당해처분에 대하여 행정심판청구기간 등을 고지를 해야 한다고 규정 (일본행정불복심사법 제57조 제2항) 되어 있으나, 행정청이 심판청구기간을 고지하지 아니하는 경우에는 당해처분에 대하여 불복하고자 하는 자는 당해행정청에 불복신청을 할 수 있다고만 규정 (일본행정불복심사법 제58조 제1항) 하고 있을 뿐, 청구기간의 특례규정은 존재하지 않는다. (2) 독　일 독일의 경우 행정청이 법적구제신청을 할 수 있는 행정관청의 명칭 및 소재지, 그리고 청구기간을 관계인에게 서면으로 고지하지 않은 경우에는, 청구기간이 진행되지 않고 정지된다고 규정하고 있다 (독일행정법원법 제58조 제1항) . 다. 평등원칙 위배여부 (3) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하는 것이다 (헌재 1989. 5. 24. 89헌가37등, 판례집 1, 48, 63 ; 1996. 10. 4. 95헌가1등, 판례집 8-2, 258, 274) . (4) 이 사건 법률조항이 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위배되는지를 살펴본다. (가) 우선 처분이 있음을 알았지만, 법 제42조 제1항에 의한 행정심판고지를 받지 못한 처분의 상대방 (이하 ‘처분의 상대방’이라 한다) 과, 처분이 있음을 알았지만 법 제42조 제2항에 의한 행정심판고지신청을 하지 아니하여서 행정심판고지를 받지 못한 제3자 (이하 ‘처분의 제3자’라 한다) 사이의 관계가 본질적으로 동일함에도 차별취급이 존재하는지 여부를 본다. 처분의 상대방과 처분의 제3자는 모두 처분과 관련하여 이익 또는 불이익이라는 이해관계를 가지며, 양자 모두 행정처분이 있었음을 알고 있고, 양자 모두 청구기간의 고지를 받지 아니한 점에서는 동일하다. 그러나 처분의 상대방은 행정심판고지신청을 할 필요가 없으나, 처분의 제3자는 행정심판고지신청을 해야 하므로 고지신청여부라는 관점에서는 동일하지 아니하다. 처분의 상대방과 처분의 제3자 사이에는 위와 같이 이해관계를 갖는 등 본질적으로 동일한 관계가 존재함에도 불구하고, 처분의 상대방에게는 법 제18조 제6항 및 제3항에 의하여 처분이 있은 날로부터 180일 이내의 청구기간이 적용되는데 반해서, 처분의 제3자에게는 법 제18조 제1항에 의하여 처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내의 청구기간이 적용되는 차별취급이 존재한다. (나) 다음으로 처분의 제3자에 대한 이러한 차별취급이 합리적인 사유가 존재하여 헌법적으로 정당화되는지 여부를 본다. 법은 제42조에서 행정청의 처분으로 인하여 권익의 침해를 받은 국민이 행정심판의 길이 있음을 모름으로 인하여 또는 행정심판제도 자체는 알고 있으나 구체적 사안에 대한 재결청 또는 청구기간 등을 모름으로 인하여 적법한 심판청구를 제기하지 못하게 되는 폐단을 막고 행정심판제도의 실효성을 도모하기 위하여, 처분의 상대방 또는 이해관계인에게 처분에 대한 청구기간 등을 알리도록 규정하고 있다. 그런데 행정청이 처분의 상대방 이외의 처분의 이해관계인의 범위를 파악하는 것은 사실상 불가능하고, 그 범위를 안다고 하여도 전체 이해관계인들의 주소를 모두 조사하여 고지한다는 것은 현실적으로 어렵기 때문에, 법 제42조 제2항은 고지청구를 하지 아니한 이해관계인에게 고지해야 할 의무를 행정청에 부과하고 있지 아니하다. 이 사건 법률조항은 행정청에게 행정심판 고지의무를 부과하고 있는 법 제42조의 실효성을 확보하고 이로써 국민의 권리구제의 기회를 보장하려는 입법취지를 가지고 있다. 이 사건 법률조항은 행정청이 청구기간 고지의무가 있음에도 불구하고 청구기간을 고 지하지 아니한 경우에 청구기간의 특례를 부여함으로써 그 입법목적을 달성하고자 하고 있다. 따라서 행정청에 청구기간 고지의무가 없는 경우에도 이러한 행정심판 청구기간의 특례규정을 일반적으로 적용하는 것은 타당하지 않다고 할 것이다. 그러므로 행정처분이 있음을 알고서도 고지신청을 하지 아니한 제3자의 경우에는 행정청의 고지의무가 없기 때문에 행정청이 청구기간 등을 알릴 필요가 없어서 이 사건 법률조항에 의한 청구기간의 특례가 인정되지 아니한다. 만약 행정처분이 있음을 알고서도 고지신청을 하지 아니한 제3자의 경우에도 이 사건 법률조항이 적용된다고 한다면, 법 제18조 제1항의 행정심판청구기간 (처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내) 은 처분의 제3자에게 적용할 의미가 전혀 없게 된다. 이 사건 법률조항이 처분의 제3자를 처분의 상대방에 비해서 행정심판기간의 적용에 있어서 차별취급한 것은 합리적인 사유가 존재한다고 보여지므로 헌법적으로 정당화된다고 할 것이다. (다) 그렇다면 처분이 있음을 알고도 고지신청을 하지 아니하여서 고지를 받지 못한 처분의 제3자에게 적용되지 아니하는 이 사건 법률조항은 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위배되지 아니한 다. 가. 재판청구권 및 행복추구권 위배여부 이 사건 법률조항이 처분의 제3자를 처분의 상대방에 비해서 행정심판기간의 적용에 있어서 차별취급한 것은 평등원칙에 위배되지 아니하므로, 헌법 제27조 제1항에 의한 청구인의 재판청구권이나 헌법 제10조의 행복추구권도 침해되지 아니한다고 할 것이다. 5. 결　론 이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한 다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화(주심) 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현 하경철

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌바36

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제68조

행정심판법 제18조 제42조

대한민국헌법 제10조 제11조 제27조

[ 참조판례 ]

89헌가37
대법원 1995. 8. 25. 선고 94누12494 판결
95헌가1
98헌바2
97헌바9

[ 참조판례 체계도 ]