전원재판부 98헌마153, 1999. 6. 24.

【판시사항】 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에서 후보자의 방송연설을 종합유선방송만을 이용하여 실시하고 지역방송국을 이용할 수 없도록 방송연설매체를 제한한 공직선거법 규정이 후보자의 선거운동의 자유 및 평등권과 선거권자인 주민들의 알권리 및 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 방송연설은 인쇄매체 등에 비하여 국민일반에게 광범위하고 강력한 영향력을 가지며 방송시기나 방송매체 등에 따라 선거권자에게 미치는 영향에 차이가 있으므로 무엇보다도 후보자 모두에게 공평한 기회가 보장되는 것이 중요하나, 무선통신시설을 이용하는 방송은 기술적으로 유한한 전파를 통하여 이루어지므로 채널의 수가 한정되어 있는데 지역방송국을 이용할 후보자들의 숫자가 많은 지역구국회의원선거와 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 경우 선거운동기간인 17일 동안 후보자 모두에게 한정된 방송시간과 채널로 공평한 기회를 보장하는 것이 사실상 어렵다. 한편 종합유선방송은 유선전기통신시설을 이용하여 수신자에게 송신하는 다채널방송으로서 채널이나 방송시간에 여유가 있어 후보자의 수가 많은 경우에도 선거운동기간에 별 차질없이 방송연설의 기회를 공평하게 제공할 수 있으며 행정구역을 중심으로 그 방송구역이 정해지고 지역정보와 공지사항 등을 송신하는 지역채널을 운용하므로 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 경우에는 종합유선방송을 이용하여 방송연설을 하더라도 선거운동 을 하는데 지장이 있다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 법률조항이 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 후보자의 방송연설을 1일 방송시간, 방송시설 등을 고려하여 실시시기를 별도로 정할 때까지 잠정적으로 종합유선방송만을 이용하여 실시하고 지역방송국을 이용할 수 없도록 제한한 것은 선거의 공정을 기하기 위한 필요하고 합리적인 제한이라고 할 것이다. 【전문】 공직선거및선거부정방지법 제71조 등 위헌확인 (1999. 6. 24. 98헌마153 전원재판부) 【당 사 자】 청 구 인　강○승(변호사) 【주　　문】 청구인의 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상가. 사건의 개요청구인은 1998. 6. 4. 실시될 제2회 전국동시지방선거에서 진주시의 시장선거에 입후보하려는 자이다. 공직선거및선거부정방지법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정된 것) 제71조 제1항 제3호에 의하면 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 후보자는 소속 정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 선거운동기간중 당해 시ㆍ도의 관할구역 안에 있는 지역방송시설(당해 시ㆍ도의 관할구역 안에 있는 방송법에 의한 텔레비전 및 라디오 방송시설과 종합유선방송법에 의한 종합유선방송국ㆍ보도에 관한 프로그램공급업을 말한다)을 이용하여 1회 10분 이내에서 텔레비전 및 라디오 방송별 각 2회 이내의 연설을 할 수 있다고 규정하면서 같은 법 부칙 제2조는 제70조(방송광고) 제2항의 규정에 불구하고 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서 제71조의 개정규정에 의한 후보자의 방송연설은 1일 방송시간ㆍ방송시설 등을 고려하여 그 실시시기를 별도로 정할 때까지 종합유선방송법에 의한 종합유선방송(일명 CATV)만을 이용하여 실시하도록 경과조치를 함으로써 연설에 이용할 수 있는 방송시설을 제한하고 있다. 이에 청구인은, 같은 법 부칙 제2조로 인하여 당해 시ㆍ도의 관할구역 안에 있는 방송법에 의한 텔레비전 및 라디오 방송시설(이하 ‘지역방송국’이라 한다)을 이용한 연설을 하지 못하게 되어 헌법상의 정치적 의사표현의 자유 및 평등권 등을 침해받았다고 주장하고 위 법률조항의 위헌확인을 구하기 위하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.(청구인은 당초 공직선거및선거부정방지법 제71조와 공직선거관리규칙 제36조를 심판의 대상으로 하여 헌법소원심판을 청구하였다가 청구취지등변경신청서를 제출하여 심판의 대상을 위 부칙 제2조로 변경하였다.) 나. 심판의 대상이 사건 심판의 대상은 공직선거및선거부정방지법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정된 것, 이하 “법”이라 한다) 부칙 제2조(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다) 중 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거 부분의 위헌여부이며, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. 법 부칙 제2조(지역구국회의원후보자등의방송연설에관한경과조치) 제70조(방송광고) 제2항의 규정에 불구하고 …… 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서 제71조(후보자 등의 방송연설)의 개정규정에 의한 후보자의 방송연설은 1일 방송시간ㆍ방송시설 등을 고려하여 그 실시시기를 별도로 정할 때까지 종합유선방송법에 의한 종합유선방송을 이용하여 실시한다. 법 제70조(방송광고) ② 이 법에서 “지역방송시설”이라 함은 당해 시ㆍ도의 관할구역 안에 있는 방송시설(도의 경우 당해 도의 구역을 방송권역으로 하는 인접한 광역시안에 있는 방송시설을 포함한다)을 말하며, 당해 시ㆍ도안에 지역방송시설이 없는 서울특별시에 인접한 시ㆍ도는 대통령령이 정하는 다른 시ㆍ도안에 있는 방송시설을 말한다. 법 제71조(후보자등의방송연설) ① 후보자와 후보자가 지명하는 연설원은 소속정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 다음 각호에 의하여 선거운동기간중 방송시설(방송법에 의한 텔레비전 및 라디오 방송시설과 종합유선방송법에 의한 종합유선방송국ㆍ보도에 관한 프로그램공급업을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 이용한 연설을 할 수 있다. 3. 지역구국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거 후보자가 1회 10분 이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송별 각 2회 이내 종합유선방송법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “종합 유선방송”이라 함은 영상(문자 및 정지화상을 포함한다)ㆍ 음악ㆍ음향 등을 유선전기통신시설을 이용하여 수신자에게 송신하는 다채널방송을 말한다. 2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견가. 청구인의 주장우리 헌법은 누구나 자유롭게 자신의 정치적 의사를 표현하고 전달할 수 있는 권리를 보장하고 있다. 이 사건 법률조항은 기초자 치단체장에 입후보한 후보자의 방송연설을 그 실시시기를 별도로 정할 때까지 종합유선방송법에 의한 종합유선방송만을 이용하여 실시한다고 규정함으로써 지역방송국의 방송시설을 통하여 방송연설을 할 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄하고 있다. 이로써 이 사건 법률조항은 후보자의 방송시설을 통한 정치적 의사표현 및 전달의 자유, 여론형성의 자유를 침해하고 있으며, 간접적으로 지역주민들의 정치적 의사형성에 필요한 정보를 수집할 수 있는 자유인 알권리도 침해하고 있다. 또한 종합유선방송국이 없는 지역의 후보와 있는 지역의 후보의 선거운동에 있어 기회균등권을 침해하고 있고, 종합유선방송국이 없는 지역의 경우 입후보경험이 있어 이미 선거구에 널리 알려져 있는 후보와 그렇지 않은 후보 사이의 선거운동에 있어서의 평등권을 침해하며, 종합유선방송국이 설치되어 있는 지역 안에서도 경제적 능력에 따라 종합유선방송을 시청할 수 있는 사람과 그렇지 않는 사람 사이의 알권리의 실현에 있어서의 차별로 인하여 선거권자인 주민들의 평등권을 침해하고 있다. 나. 법무부장관의 의견방송연설의 기회의 제공은 헌법이 본래적으로 제공하는 절대적 권리라기보다는 당시의 방송사의 현황이나 선거제도의 실정 등을 종합적으로 고려하여 입법에 의하여 부여되는 권리이다. 방송연설의 권리를 부여함에 있어 지역방송이 제대로 발전하지 못하여 1일 방송시간과 방송시설에 일정한 제한이 있는 우리나라에서 이러한 점을 고려하지 않은 채 방송연설을 강요하게 될 경우 방송사의 편성권 등이 심각하게 제한되고 그로 인한 피해는 방송을 선택할 권리를 가진 국민에게까지 돌아간다고 할 것이므로, 이 사건 법률조 항이 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 출마한 후보자들이 종합유선방송만을 이용하여 방송연설을 할 수 있도록 하는 것은 합리적인 사유가 있는 것이며 헌법 제37조 제2항 소정의 기본권 제한의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. 3. 판　단가. 헌법상 선거운동의 자유와 그 제한(1) 민주정치는 주권자인 국민이 정치과정에 참여하는 기회가 폭넓게 보장될 것을 요구한다. 따라서 국민의 주권행사 내지 참정권행사의 의미를 지니는 선거과정에의 참여행위는 원칙적으로 자유롭게 행하여질 수 있도록 최대한 보장되어야 한다. 자유선거의 원칙은 민주국가의 선거제도에 내재하는 법원리로서 국민주권의 원리, 대의민주주의의 원리 및 참정권에 관한 헌법의 규정들에 근거를 두고 있는 것이다. 이러한 자유선거의 원칙은 선거권자의 의사형성의 자유와 의사실현의 자유를 말하고 구체적으로는 투표의 자유, 입후보의 자유 나아가 선거운동의 자유를 뜻한다. 특히 선거운동의 자유는 널리 선거과정에서 자유로이 의사를 표현할 자유의 일환으로서 표현의 자유의 한 태양이기도 하므로 언론, 출판, 집회, 결사의 자유를 보장한 헌법 제21조에 의하여도 보호받는다고 할 수 있다. 한편, 선거권이 제대로 행사되기 위하여는 후보자에 대한 정보의 자유교환이 필연적으로 요청된다 할 것이므로, 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제 내지 선거권의 중요한 내용을 이룬다고 할 수 있다. 그러므로 선거운동의 제한은 후보자에 관한 정보에 자유롭게 접근할 수 있는 권리를 제한하는 것이므로 선거권, 곧 참정권의 제 한으로 귀결된다. (2) 민주적 의회정치의 기초인 선거는 본래 자유로워야 하는 것이지만 그것은 동시에 공정하게 행하여지지 아니하면 아니된다. 부정선거와 과열된 선거운동으로 말미암아 발생할 사회경제적 손실과 부작용을 방지하고 실질적인 선거운동의 기회균등을 보장하기 위하여는 선거의 공정성이 확보되어야 하며 이를 위하여는 어느 정도 선거운동에 대한 규제가 불가피하다. 헌법 제116조 제1항은 “선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되, 균등한 기회가 보장되어야 한다.”라고 규정하여 선거운동에 관하여 별도의 규정을 두고 있고, 법 제58조 제2항도 “누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 그러나, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하여 원칙적으로 선거운동의 자유를 보장하면서 그것이 제한될 수 있음을 밝히고 있다. (3) 위에서 본 바와 같이 선거는 민주적 의회정치의 기초이고 선거운동은 국민주권 행사의 일환일 뿐 아니라 정치적 표현의 자유의 한 형태로서 민주사회를 구성하고 움직이게 하는 요소이므로 선거운동의 자유를 제한하는 경우에도 다른 기본권과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있고 그 경우에도 선거운동의 자유에 대한 본질적 내용은 침해할 수 없다고 보아야 한다.(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등, 판례집 6-2, 15, 28-29 ; 헌재 1995. 4. 20. 92헌바29, 판례집 7-1, 499, 506-508) 나. 이 사건 법률조항과 기본권 제한(1) 법 제71조 제1항 제3호에 의하면 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거의 후보자는 소속정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 선거운동기간중 당해 시ㆍ도의 관할구역 안에 있는 지역방송시설을 이용한 연설을 할 수 있다고 규정하여 선거운동방법의 하나로 지역방송시설을 이용한 연설을 허용하고 있다. 방송연설에 의한 선거운동은 국민 일반에 대하여 강력한 영향력을 행사하는 방송시설을 통하여 이루어진다는 점에서 후보자의 입장에서는 가장 효율적으로 광범위하게 유권자에게 다가설 수 있도록 하는 선거운동방법이며, 선거권자의 입장에서는 안방에서 편안하게 후보자의 정책, 정치이념, 정치철학 등을 파악할 수 있도록 하는 등 각 후보자들을 비교하여 올바른 선택을 하도록 도와주는 중요한 기능을 하고 있다. 방송매체를 이용한 선거운동이 과거 선거에서 볼 수 있었던 대규모 옥외연설회와 같이 비용이 많이 들고 비능률적인 이른바 ‘거리의 선거’에 비하여 위와 같이 선진적이며 현대적인 선거운동이라는 점에서, 법이 후보자 등에게 방송시설을 이용하여 연설을 할 수 있도록 하고 있는 취지는 방송매체를 이용한 선거운동을 활성화함으로써 고비용의 정치구조를 개혁하고자 하는 것이라 하겠다.(헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등, 판례집 10-2, 461, 473-474 참조) (2) 그런데, 이 사건 법률조항에 의하면 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 출마한 후보자는 종합유선방송을 이용한 방송연설만을 할 수 있고 법 제71조 제1항 제3호에 의하여 허용되는 지역방송국을 이용한 방송연설은 할 수 없도록 제한을 받게 되는 것이다. 지역방송 국을 이용한 공중파 방송이 가시청지역내에 있는 사람이면 누구나 시청할 수 있는 것과는 달리 종합유선방송은 수신료 및 가입비를 부담하는 제한된 가입자만이 시청할 수 있으므로 선거운동의 효과나 선거권자들인 국민들의 정보수집 가능성이 제한될 수밖에 없고 더욱이 종합유선방송국이 설치되지 않은 지역에서는 후보자들이 방송연설을 전혀 할 수 없게 된다. 또한, 이 사건 법률조항에 의하면 종합유선방송국이 설치되어 있는 지역과 설치되지 않은 지역 사이에 후보자들의 선거운동에서 차별이 생기게 되고, 종합유선방송국이 이미 설치되어 있는 지역안에서도 경제적 능력에 따라 종합유선방송을 시청할 수 있는 사람과 없는 사람사이에 알권리에서 차별이 있다고 할 수 있다. 따라서, 청구인의 주장과 같이 후보자들은 이 사건 법률조항에 의하여 방송시설을 통한 정치적 의사표현 및 전달의 자유, 여론형성의 자유 등의 선거운동의 자유를, 선거권자들은 정치적 의사형성에 필요한 정보를 수집할 수 있는 자유인 알권리를 제한받고 있다고 할 수 있고 위와 같은 차별로 인하여 후보자와 선거권자들의 평등권이 제한받는다고 볼 수 있다. 다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부(1) 선거운동의 자유와 알권리의 침해 여부 (가) 이 사건 법률조항이 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 후보자는 종합유선방송을 이용한 방송연설만을 할 수 있고 지역방송국을 이용한 방송연설을 할 수 없도록 제한한 것은 한정된 선거운동기간에 방송시간과 방송시설에 맞추어 공평하게 방송연설을 할 수 있도록 하기 위한 것이다. 방송연설은 인쇄매체 등에 비하여 국민일반에게 광범위하고 강력한 영향력을 가지며 방송시기나 방송매체 등에 따라 선거권자에게 미치는 영향에 차이가 있으므로 무엇보다도 후보자 모두에게 공평한 기회가 보장되는 것이 중요하다. 그러나, 무선통신시설을 이용하는 방송은 기술적으로 유한한 전파를 통하여 이루어지므로 채널의 수가 한정되어 있는데 지역방송국을 이용할 후보자들의 숫자가 많은 지역구국회의원선거와 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 경우[청구인이 출마한 진주지역의 지역방송국의 방송권역을 보면 공영방송인 한국방송공사(KBS)의 경우 진주시를 포함하여 사천시, 고성군, 하동군, 남해군, 함양군 등의 2개시, 4개군에 이르고 1998. 6. 4. 제2회 전국동시지방선거 당시 이 지역에서 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 출마한 후보자는 모두 22명이었으며 그밖에 지역방송국을 이용할 수 있는 시ㆍ도지사선거에 출마한 후보자는 3명(경상남도)이었다.] 선거운동기간인 17일(법 제33조 제1항 제2호)동안 후보자 모두에게 한정된 방송시간과 채널로 공평한 기회를 보장하는 것이 사실상 어렵다. 더욱이 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 후보자의 방송연설 이외에 한국방송공사에 의한 경력방송(법 제73조 제2항), 시ㆍ도지사선거의 후보자의 방송연설(법 제71조 제1항 제5호), 방송시설주관 방송연설(법 제72조)과 경력방송(법 제74조) 및 대담ㆍ토론회(법 제82조) 등과 같은 지역방송국을 이용한 여러 가지 선거운동이 동시에 공평하게 행해져야 함을 고려하면 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 출마한 모든 후보자들에게 17일 동안의 선거운동기간동안 지역방송국을 이용한 방송연설의 기회를 공평하게 제공하는 것은 현실적으로 어려워서 1일 방송시간, 방송시설 등의 사정 등을 고려하여 그 실시시기를 별도로 정할 때까지 잠정적으로 종합유선방송만을 이용하여 방송연설을 하도록 제한하는 것은 불가피한 것으로 보인다. (나) 한편, 종합유선방송은 유선전기통신시설을 이용하여 수신자에게 송신하는 다채널방송으로서 무선통신시설을 이용하는 지역방송에 비하여 채널이나 방송시간에 여유가 있어 후보자의 수가 많은 경우에도 선거운동기간에 별 차질없이 방송연설의 기회를 공평하게 제공할 수 있으며 종합유선방송국은 행정구역을 중심으로 그 방송구역이 정해지고 지역정보와 공지사항 등을 송신하는 지역채널을 운용하므로(종합유선방송법 제8조 제1항, 제2항, 제22조 제3항) 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 경우에는 종합유선방송을 이용하여 방송연설을 하더라도 선거운동을 하는데 지장이 있다고 할 수도 없다. 그리고 대도시지역에 한정되어 있던 종합유선방송국은 1997. 5. 미허가지역의 허가대상법인이 추가선정됨으로써 제2회 전국동시지방선거 당시에는 이미 전국의 자치구ㆍ시ㆍ군에 모두 설치될 수 있게 되어 있었다. (다) 게다가 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 것은 전체선거운동방법 중에서도 특히 방송시간과 방송시설 등의 사정으로 공평성이 문제되는 방송연설만이다. 후보자는 경력방송, 대담ㆍ토론회 등 방송을 이용한 선거운동과 인쇄물, 연설회등 제한되지 않은 선거운동방법을 자유롭게 선택하여 실시할 수 있다. 따라서 선거운동의 자유와 알권리 등이 이 사건 법률조항으로 인하여 부분적으로만 제한되었다고 하여 전혀 무의미해졌다거나 형해화되었다고 볼 수 없다. (라) 그러므로 이 사건 법률조항이 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 후보자의 방송연설을 1일 방송시간, 방송시설 등을 고려하여 실시시기를 별도로 정할 때까지 잠정적으로 종합유선방송만을 이용하여 실시하고 지역방송국을 이용할 수 없도록 제한한 것은 선거의 공정을 기하기 위한 필요하고 합리적인 제한이라고 할 것이므로 선거운동의 자유와 알권리를 본질적으로 침해한 것으로 볼 수 없다. (2) 평등권의 침해 여부 (가) 청구인은 이 사건 법률조항이 종합유선방송국이 없는 지역의 후보와 있는 지역의 후보의 선거운동에 있어 기회균등권을 침해하고 있고, 종합유선방송국이 없는 지역의 경우 입후보경험이 있어 이미 선거구에 널리 알려져 있는 후보와 그렇지 않은 후보 사이의 선거운동에 있어서의 평등권을 침해하며, 종합유선방송국이 설치되어 있는 지역 안에서도 경제적 능력에 따라 종합유선방송을 시청할 수 있는 사람과 그렇지 않는 사람들 사이의 알권리의 실현에 있어서의 차별로 인하여 선거권자인 주민들의 평등권을 침해하고 있다고 주장한다. (나) 헌법은 제11조 제1항에서 평등권을 규정함과 동시에 제41조 제1항, 제67조 제1항, 제116조 제1항에서 선거에 있어서의 평등원칙과 선거운동에서의 기회균등을 보장하고 있다. 헌법상 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하므로 합리적인 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없고 선거에서의 평등이나 기회균등도 일반적인 평등의 원칙과 마찬가지로 절대적 이고 획일적인 평등 내지 기회균등을 요구하는 것이 아니라 합리적인 근거가 없는 자의적 차별 내지 차등만을 금지하는 것으로 해석하여야 한다.(헌재 1997. 10. 30. 96헌마94, 판례집 9-2, 523, 531 ; 헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등 판례집 10-2, 461, 476 참조) (다) 그런데, 이 사건 법률조항은 위에서 본 바와 같이 지역방송국의 방송권역에서 출마한 후보자의 수, 1일 방송시간, 방송시설 등의 사정을 고려하여 선거의 공정을 기하기 위하여 잠정적으로 종합유선방송만을 이용하여 방송연설을 할 수 있도록 한 것으로서 질서유지와 공공복리를 위하여 필요하고 합리적인 제한이라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 청구인이 주장하는 바와 같이 선거권자의 평등권을 침해하였다고 볼 수도 없다. (3) 따라서, 이 사건 법률조항은 선거운동의 자유와 선거권자의 알권리 및 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없다. 다. 결　론이상과 같은 이유로 청구인의 심판청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 정경식 고중석(주심) 신창언 이영모 한대현

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌마153

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거및선거부정방지법 제71조

공직선거법

종합유선방송법 제2조

방송법

대한민국헌법 제21조 제37조 제116조

[ 따름판례 ]