전원재판부 94헌마175, 1995. 3. 23.

【판시사항】 1. 지방자치단체의 폐치(廢置)ㆍ분합(分合)이 기본권 침해문제를 발생시키는지 여부 2. 경기도남양주시(市)등33개도농복합(都農複合)형태의 시(市)설치등에관한법률 제8조의 위헌 여부 【결정요지】 1. 지방자치단체의 폐치(廢置)ㆍ분합(分合)은 지방자치단체의 자치권(自治權)의 침해문제와 더불어 그 주민의 헌법상 보장된 기본권의 침해문제도 발생시킬 수 있다. 2. 지방자치단체의 폐치(廢置)ㆍ분합(分合)에 관련한 지방자치법 제4조 제2항 및 제13조의2 제1항 소정절차는 이른바 청문(廳聞)절차로서 자치단체와 그 주민은 그 자신의 이해관계와 관련하여 의견을 표명할 기회를 주어야 한다는 것이다. 그러나 그러한 의견개진의 기회부여는 지방자치단체간 통합의 본질적 내용에 관한 사항과 그 근거에 관하여 이해관계인에게 고지하고 그에 관한 의견의 진술기회를 부여하는 것으로 족하고 그 진술된 의견은 국회에 입법자료를 제공하여 주는 기능은 하되, 입법자가 그 의견에 반드시 구속되는 것은 아니다. 또한 지방자치단체의 폐치ㆍ분합을 규정한 법률의 제정과정에서 주민투표를 실시하지 아니하였다 하여 적법절차(適法節次)원칙을 위반하였다고 할 수 없다. 국회는 영일군과 포항시의 지리적 위치, 역사, 생활권의 동일 여부 등을 고려하여 입법의 기초로 삼았으며, 예상되는 긍정적ㆍ부정적 효과를 합리적으로 형량(衡量)하고 있고, 적절한 후속조치를 마련하여 기본권 제한이 최소한도로 그치게 하고 있으므로 이 사건 법률조항은 비례의 원칙에 반한다거나 헌법상의 가치질서를 침해하였다고 볼 수 없다. 재판관 조승형의 반대의견(反對意見) 2. 지방자치법 제4조 제2항과 제13조의2의 각 규정을 종합하여 볼 때, 국회로서는 이 사건 법률을 제정하기 이전에 최우선적으로 지방자치법 제13조의2 제2항 소정의 주민투표에 관한 법률을 제정하고 그 시행 후 지방자치단체의 장이 주민투표를 부치는지 여부를 지켜보고, 주민투표에 부쳤다면 그 투표결과를 확인한 후 주민의 의사와 지방자치단체의 의회의 찬성의결(贊成議決) 내용을 참작하고, 그 의사나 의결내용이 상반하면 주민의사에 따라 입법 여부를 결정하고, 그 의사나 의결이 동일하면 그대로 입법 여부를 결정해야 할 것이며, 그 의사나 의결에 반하여 입법해야 할 정도로 극단의 사정이 있을 때 비로소 그 의사나 의결에 반하여 입법할 수 있을 것인데, 그와 같은 순차로 입법사전절차를 밟아야 함은 헌법상의 적법절차(適法節次) 원칙에 의하여 요구되는 것이다. 그런데 이 사건 법률의 경우를 살피면 국회는 우선 입법을 하여야 할 주민투표법을 제정하지 아니하고, 따라서 적법한 주민투표에 의한 주민의사를 확인하지 아니하였으므로 적법절차를 밟지 아니한 채 국회 임의로 제정한 것에 불과하여 위헌ㆍ무효이다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인 박 ○ 식 외 8명 대리인 변호사 고 승 덕 【주 문】 청구인들의 청구를 기각한다. 【이 유】 1. 사건개요 및 심판의 대상 가. 사건개요 (1) 청구인 박○식, 같은 이○생, 같은 서○환 및 같은 황○택은 경상북도 영일군의회 의원이자 경상북도 영일군 주민이고, 청구인 문○식, 같은 이○호, 같은 김○룡, 같은 김○준 및 같은 최○철은 경상북도 영일군 주민이다. (2) 국회는 제166회 임시회에서 지방자치단체의 구역개편의 근거가 되는 지방자치법을 개정ㆍ의결하였고, 그 개정법률은 1994.3.16. 법률 제4741호로 공포되었다. 이에 따라 역사적으로 동질성을 갖거나 생활권이 같은 시와 군을 통합하여 새로운 시를 만들 수 있는 근거법률(같은 법 제7조 제2항, 제3조 제3항)이 마련되었고, 이에 정부는 1994.3.22. 지역균형발전을 도모하고, 도시계획ㆍ상하수도 쓰레기처리 등 광역행정 수행상의 애로점을 해소하며, 예산절감 등을 통한 지방자치단체의 경쟁력을 제고시키고, 전통문화의 계승발 전과 주민화합에 기여하기 위하여 전국 49개시 43개군을 통합권유대상지역으로 선정하여 그 통합을 추진하게 되었다. 포항시와 영일군도 위 통합권유대상지역으로 선정되었고, 영일군수는 그 통합 여부에 관한공청회를 개최하였고, 주민의 의견조사를 실시한 결과 영일군 총세대수 52,475세대 중 48,591세대가 참여하여 통합에 찬성 83.5%, 반대 16.5%의 결과가 나왔고, 통합의견서 제출안을 군의회에 제출한바 영일군의회의 제26차 임시회의에서 재적의원 16명 중 찬성 4, 반대12로 부결하였으나 영일군수는 위 통합에 관한 기본계획을 수립하여 경상북도 도지사에게 건의하였다. 한편 경상북도의회는 1994.6.17. 제86회 임시회에서 포항시와 영일군 통합의견서 제출안을 재적의원 87명 중 54명이 참석하여 찬성 26, 반대 26, 무효 2로 부결하였으나, 경상북도 도지사는 포항시ㆍ영일군 통합안을 작성하여 내무부장관에게 건의하였다. 이어서 내무부는 포항시와 영일군의 통합을 포함한 도농복합형태의시설치등에관한법률안을 입안하여 국무회의의 의결을 거쳐 국회에 제출하였고, 국회는 경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률을 제정하였다. 위 법률은 1994.8.3. 법률 제4774호로 공포되었고 1995.1.1.부터 시행됨으로써 영일군이 동 법률 제4조에 의하여 폐지되고 인근 포항시에 흡수ㆍ편입되었다. 청구인들은 위 법률시행을 눈앞에 둔 1994.9.1. 위 법률 제8조 제1항 중 영일군을 폐지하는 부분과 동조 제2항 중 영일군 일원을 관할구역으로 하여 포항시를 설치하는 부분이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하여 이 사건 심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 따라서 이 사건 심판의 대상은 경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률 (1994.8.3. 법률 제4774호 이하 이 사건 법률이라고 한다) 제8조 제1항 중 영일군을 폐지하는 부분과 같은 조 제2항 중 “제1항의 규정에 의하여 폐지되는 경상북도 포항시 일원과 영일군 일원을 관할구역으로 하여 포항시를 설치한다”부분(이하 이 사건 법률조항이라고 한다)의 위헌여부이며 그 내용은 다음과 같다. 제8조(경상북도 포항시 등의 설치) ① 경상북도의 포항시……영일군……을 폐지한다. ② 경상북도 포항시……를 다음과 같이 설치한다 2. 청구인의 주장과 이해관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 청구인들은 경상북도 영일군의 역사와 전통문화를 사랑하고 그 독자성의 보존에 헌신적으로 노력해 왔고, 영일군에 대대로 살아온 향토민으로서 영일군에 대한 사랑과 애착을 간직하여 온 군민들이다. 이 사건 법률에 의한 영일군의 폐지와 포항시에의 통합은 내무부장관이 각도에 시달한 “시군통합추진지침”에 의하여 추진된 것인데 영일군수는 영일군에 연고가 없고, 언제라도 타시군으로 전보될 처지에 있으며, 내무부장관과 경북도지사의 지휘감독을 받는 임명직 공무원이어서 이 사건 법률의 제정에 반대할 이해관계가 없 어서 헌법소원을 제기하지 않으므로 청구인들은 이 사건 법률에 의하여 직접 기본권을 침해받은 자로서 이 사건 청구를 한다. (2) 이 사건 법률조항은 이 사건 법률의 제정목적에 어긋날 뿐 아니라, 헌법 제12조에 의하여 보장되고 있는 적법절차의 원리에서 파생되는 기본권과, 참정권, 헌법 제117조, 제118조에서 보장하고 있는 주민자치권 내지 지방자치제도 등을 침해하고 있다. 첫째, 영일군은 1,500여 년의 역사와 전통문화를 보존하여 왔다. 만일 영일군이 포항시에 흡수되면 그러한 역사와 전통문화도 말살된다. 청구인들이 갖는 공동체의식과 향토역사, 전통적 미풍양속은 공단도시로서 외지인들이 철새처럼 이주해 사는 신흥공업도시인 포항시에의 편입으로 보존하기 어렵게 된다. 기초단체가 크면 클수록 주민과 거리가 멀어진다. 영일군은 인구 18만 1천명이어서 전국군 평균인구 7만 8천명에 비하여 너무 커서 지방자치의 활성화에 지장이 있는데 하물며 포항시와의 통합은 지방자치의 활성화에도 반한다. 둘째, 영일군은 재정자립도 49%, 면적 1,050.93㎡인 자치군이다. 영일군의 이러한 면적, 인구 및 다른 군에 비해 높은 재정자립도와 편리한 교통, 비옥한 농지, 다채로운 해안선 등 자연ㆍ산업여건 등을 볼 때 영일군은 포항시에 통합되지 않아도 독자적 성장잠재력을 갖추고 있는 지역이므로 영일군은 이 사건 법률의 목적에 따른 통합의 필요성이 있는 지역이라고 볼 수 없다. 셋째, 지방자치법 제4조 제2항에는 지방자치단체를 폐지ㆍ통합할 때는 그 지방자치단체의 의견을 들어야 한다고 규정하였다. 또 동법 제7조 제4항에는 시를 설치할 경우에도 그 지역을 관할하는 도의회의 의견을 듣도록 규정되었다. 영일군의회는 1994.5.20. 임시회의에서 영일군과 포항시의 통합안을 부의하여 부결처리하였으며, 같은 해 6.17. 경상북도의회는 임시회의에서 같은 안을 부결처리하였는데 국회는 지방자치법 제4조 제2항을 위반하여 이러한 의견(결의)을 참작하지 않았다. 이 사건 법률과 같이 해당군의회의 의견을 무시하고 특정지방자치단체를 폐기할 수 있다면 해당지역주민들의 자치권은 박탈되는 결과가 되고, 헌법 제8장이 보장하는 지방자치제도는 본질이 침해되는 것이어서 이 사건 법률로 영일군민의 지방자치의 본질이 침해된다. 넷째, 이 사건 법률조항의 입법과정에서 지방자치법 제13조의2 제1항에 따라 지방자치단체의 폐치ㆍ분합에 필요한 주민투표를 실시하도록 규정되었는데도 주민투표법이 제정되지 않았다는 이유로 주민투표를 실시하지 않고 비합법적인 주민여론조사로 대체하였으나 동 조사에 있어 통합에 찬성한 자는 포항시에 인접한 지역에서 포항시에 출퇴근하는 외지유입인들인 것이고, 이러한 주민의견조사로 국민투표에 갈음함은 법적 근거가 없어 절차상의 위법 즉 적법절차의 위배가 있다. 그리고 그 의견조사방법도 공무원, 이장을 동원하여 공개적으로 무리하고도 불공정한 방법으로 이루어진 것으로 군민의 참정권을 침해한 것이다. 다섯째, 영일군은 오지마을까지도 균형있는 발전을 하여 왔다. 그러나 포항시와 통합되면 포항시에 재정투자가 집중되고 영일군이었던 농촌ㆍ오지에의 개발이 소외될 것이다. 도ㆍ농문제나 개발순위 등 특정사안에 대해 주민투표에 부칠 때 포항시보다 영일군지역주민수가 적어 다수에 의한 소외가 예상되고 행정계층의 증가로 주민생활이 불편해지고 결국 도시위주의 이러한 시군통합은 영일군 주민에게 농정정책의 소외, 개발기대에 따른 지가상승에 따른 세금부담의 가중, 대중교통수단의 이용의 불편화, 쓰레기처리장 등 혐오시설의 부담 등 불이익을 심화시킬 것이다. 여섯째, 인구 5만 미만의 군도 통합에서 제외되었는데 인구 18만의 영일군을 폐지하는 이 사건 법률조항은 합리적 근거 없이 다른 군 주민들과 영일군 주민들을 차별대우하고 있으므로 청구인들의 평등권을 침해하고 있다. 헌법 제9조에 의하면 국가는 전통문화의 계승ㆍ발전과 민족문화의 창달에 노력할 의무가 있고, 헌법 제1장 총강에도 규정되어 있다. 그런데 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들은 자신의 고향의 역사와 전통문화를 계승ㆍ보존 및 발전시킬 행복추구권 내지는 헌법 제37조 제1항에서 보장된 헌법에 열거되지 아니한 권리를 침해받고 있다. 나. 내무부장관의 의견 (1) 이 사건 심판청구는 기본권침해의 현재성을 결여한 것이다. 따라서 이 사건 청구는 각하되어야 한다. 청구인들이 주장한 권리들 중 일부는 기본권이라고 볼 수 없어 그 부분에 대한 청구는 부적법하다. (2) 또한 이 사건 심판청구는 다음과 같은 이유로 기각되어야 할 것이다. 첫째, 포항시는 본래 영일군에서 분리ㆍ승격된 지역이므로 영일군과 포항시는 본래부터 동일한 문화ㆍ생활권을 이루고 있었고, 따라서 양 지역을 통합하는 것이 영일군의 전통과 문화 그리고 역사 를 보존하는 조치일 것이다. 또한 도농복합형태의시설치에따른행정특례등에관한법률( 1994.12.22. 법률 제4796호 )은 그러한 통합 후에 특정지역에 발생될 수 있는 행정, 재정상의 불이익을 방지하는 조치를 취하고 있다. 둘째, 지방자치법 제4조 제2항의 ‘지방자치단체의 폐치ㆍ분합시 관계 지방의회의 의견을 들어야 한다’는 규정은 참고적 사항에 불과하고 법적 구속력을 가지는 것이 아니다. 한편 같은 법 제13조의2 제1항의 주민투표실시 역시 그러한 주민투표결과에 법적 구속력을 인정한 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 영일군과 포항시의 통합에는 주민투표 실시절차에 관한 법률이 제정되지 않은 상황에서 그러한 제도의 취지를 최대한 존중, 세대별 주민의견조사를 실시하였는데 영일군 지역 주민의견조사 결과는 통합에 적극찬성(83.5%)한 것으로 나타났으므로 이 사건 법률조항은 타당하다. 셋째, 시ㆍ군통합은 인구규모 등 독자적 성장 잠재력 외에도 주민생활편의 제고, 전통문화의 계승발전과 주민화합도모 등 종합적 행정목적달성을 위한 것이므로 인구규모만으로 평등권 침해를 주장하는 것은 이유가 없다. 통합된다 하여 자치권이 제한되거나 유보되는 등 자치행정수행의 본질적 사항에 전혀 영향을 미치게 되는 바가 없어 평등권을 침해하지 않는다. 3. 판단 가. 이 사건 헌법소원의 적법요건에 관하여 본다. (1) 법률조항의 규정이 별도의 집행행위를 거치지 않고 국민의 헌법상 보장된 기본권을 직접 침해하는 경우에는 그 법률조항도 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 대상이 될 수 있다 함 이 당재판소의 확립된 판례이다( 당재판소 1990.10.15. 선고, 90헌마178 결정 등 참조 ). 헌법 제117조에는 “① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고, 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.”고 규정하였고, 헌법 제118조에는 “③ 지방자치단체에 의회를 둔다 ④ 지방자치단체의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 규정한다.”고 규정하여 지방자치단체의 자치권에 대한 제도적 보장을 하고 있다. 또한 지방자치법 제4조 제1항에는 지방자치단체의 폐지ㆍ병합은 법률로써 할 수 있도록 규정하였다. 그러므로 지방자치단체를 폐지하고 병합하는 법률을 제정할 수 있으나, 지방자치단체의 이러한 폐지ㆍ병합은 지방자치단체의 자치권의 침해문제와 더불어 그 주민의 헌법상 보장된 기본권의 침해문제도 발생할 수 있다. 예컨대 자치단체의 폐지ㆍ병합에 있어서 그 절차상 필요한 적법절차로서 그 주민이 폐지ㆍ병합과 관련한 자기의 이해관계에 관하여 불이익한 결과를 초래할 수 있는 공권력의 행사에 있어 의견을 개진할 수 있는 청문권이 침해될 수도 있다. 특히 지방자치법 제4조 제2항에는 지방자치단체의 폐지ㆍ병합에는 그 지방의회의 의견을 듣게 되어 있을 뿐만 아니라 동법 제13조의2는 주민투표를 실시할 수 있도록 규정하여 지방자치단체의 폐지ㆍ병합에 관한 의견개진을 명문으로 보장하고 있으므로 이러한 절차에 있어 적법절차의 한 내용인 청문권의 침해문제가 발생할 수 있다. 때로는 지방자치단체의 폐지ㆍ병합에 있어 그 주민을 타지방자치단체와 차별 하여 헌법 제11조에서 보장한 평등권침해문제도 생길 수 있다. 또한 자치단체가 폐지ㆍ병합됨으로써 헌법 제24조 및 제25조에 보장된 그 주민의 참정권 내지 공무담임권이 침해될 수도 있다. 법률조항의 규정에 의하여 자치단체가 폐지되는 경우 이러한 주민의 기본권들의 침해는 별도의 집행행위의 매개를 거치지 않고 직접 그 법률조항의 시행에 의하여 발생할 수 있다. 이 사건 법률조항의 실시에 의하여 청구인들이 거주하여 온 영일군이 직접 폐지되고 포항시에 병합된다. 그러므로 이 사건 법률조항에 의하여 그 주민인 청구인들의 위와 같은 기본권의 침해가 별도의 집행행위의 매개를 거치지 않고 직접 발생할 수 있다. 그러므로 이 사건 법률조항의 시행으로 청구인들의 헌법상 보장된 위와 같은 기본권이 침해된다고 주장하여 제기된 이 사건 헌법소원은 자기관련성을 갖추었다고 할 것이다. (2) 법률조항에 대한 헌법소원은 그 시행일로부터 이를 제기할 수 있는 것이 원칙이다. 그러면 이 사건 법률이 공포된 후 그 시행전에 제기된 이 사건 헌법소원도 기본권침해의 현재성을 인정하여 적법하다고 할 것인가. 당재판소는 이미 이 사건 법률이 공포된 후 그 시행 전에 이 사건 법률에 의하여 장차 폐지 및 타지방자치단체에 병합되기로 된 자치단체의 주민이 그 폐지ㆍ병합으로 주민의 기본권이 침해된다 하여 제기한 헌법소원에 대하여 미리 심판을 청구할 이익이 있다 하여 그 청구의 적법성을 인정한 바 있다( 당재판소 1994.12.29. 선고, 94헌마201 결정 참조 ). 당재판소는 이 결정례를 변경할 필요를 느끼지 않는다. 따라서 이 사건 법률조항이 공포된 후 그 시행 전에 제기된 이 사건 헌법소원도 적법한 청구라고 할 것이다(청구인들의 주장 중에는 청구인들이 영일군의 군수를 대위하여 청구하는 듯한 부분이 있으나, 그 전후문맥과 헌법소원은 대위하여 청구할 수 있는 것이 아닌 점에서 이는 청구인들이 이 사건 소원을 하게 된 경위를 설명한 표현에 지나지 않는 것으로 이해되므로 따로 판단하지 않는다). 그렇다면 이 사건 헌법소원은 적법한 청구라고 할 것이다. 나. 다음으로 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는 여부를 본다. 먼저 이 사건 법률제정이 적법절차에 위배한 여부 및 이와 관련된 청구인들의 주장에 관하여 본다. (가) 적법절차원칙과 관련하여 헌법재판소는 “헌법 제12조 제3항 본문은 동조 제1항과 함께 적법절차원리의 일반조항에 해당하는 것으로서, 형사절차상의 영역에 한정되지 아니하고 입법, 행정 등 국가의 모든 공권력의 작용에는 절차상의 적법성뿐만 아니라 법률의 실체적 내용도 합리성과 정당성을 갖춘 실체적인 적법성이 있어야 한다는 것을 헌법의 기본원리로 명시하고 있다.”고 누차 판시하였다(헌재 1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정 등 참조). 그리고 이미 위에서 본 바와 같이 헌법 제117조 및 제118조에서 지방자치단체와 그 자치권을 헌법에 제도적으로 보장하고 있다. 그리하여 지방자치단체의 폐치(廢置)ㆍ분합(分合)에 관하여 지방자치법 제4조는 “① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의하고 이를 변경하거나 지방자치단체를 폐치ㆍ분합할 때에는 법률로써 정하되, ② 관계지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다.……”고 규 정하고 있고, 같은 법 제13조의2는, “① 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 폐치ㆍ분합 또는 주요결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다. ② 주민투표의 대상, 발의자, 발의요건, 기타 투표절차에 관하여는 따로 법률로 정한다.”고 규정하고 있고 시설치에 관하여는 같은 법 제7조 제4항에 그 지역을 관할하는 도의 의회의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있다. 한편 이 사건 기록에 의하면 영일군수는 영일군을 폐지하고 영일군 일원과 포항시 일원을 합하여 포항시를 설치하는 데 대한 찬성여부에 관하여 공청회를 개최하였고, 또 지방자치법 제13조의2 소정의 주민투표에 관한 절차법이 아직 제정되지 않았으므로 동법조 소정의 주민투표에 갈음하여 주민의견조사를 실시한 결과 총세대 52,475세대 중 48,591세대가 참여하여 통합에 83.5%가 찬성하였고, 군의회에서는 재적의원 16명 중 반대 12로 부결되었고, 도의회에서는 찬반 동수로 부결되었으나 그 후 국회는 이 사건 법률을 제정한 사실이 인정된다. (나) 이 사건 법률제정절차와 관련한 지방자치법 제4조 제2항 및 같은 법 제13조의2 제1항 소정 각 절차는 이른바 청문절차로서 자치단체와 그 주민은 자신의 이해관계와 관련하여 그 법적 지위를 확보하기 위하여 국가적인 재편계획에 대하여 의견을 표명할 기회를 주어야 한다는 것이다. 입법자가 공공복리를 이유로 지방자치단체의 폐지ㆍ병합의 결정을 내리기 전에 일반적으로 상반되는 이익들 간의 형량이 선행되어야 하고, 이러한 이익형량은 이해관계자들의 참여 없이는 적정하게 이루어질 수 없는 까닭이다. 국회는 이러한 절차를 통하여 비로소 자신의 결정에 앞서 중요한 사항들에 관 한 포괄적이고 신빙성 있는 지식을 얻게 된다. 그러므로 자치단체의 폐지와 병합에 의한 시설치에 있어 이해관계자들의 참여 즉, 의견개진의 기회부여로서 위에 본 바 해당 지방자치단체의 의회의 의견을 듣고 주민투표를 붙일 수도 있도록 규정하였다. 따라서 이 의견개진의 기회부여는 헌법적 의미있는 절차이지만 청문절차이므로 영일군과 포항시 통합의 본질적 내용에 관한 사항과 그 근거에 관하여 이해관계인에게 고지하고 그에 관한 의견의 진술기회를 부여하는 것으로 족하고 그 진술된 의견은 국회에 입법자료를 제공하여 주는 기능은 하되, 입법자가 그 의견에 반드시 구속되는 것은 아니다. (다) 그러므로 지방자치단체의 의회의 의견청취절차를 밟은 것 자체로 헌법적 의미의 적법절차는 준수되었다고 보아야 하고, 단지 그 결과는 국회가 입법할 때 판단의 자료로 기능하는 데 불과하다고 해석된다. 그러하지 아니하고 국회가 지방자치단체의 의회의 의견에 구속된다면 지방자치단체의 폐지ㆍ분합은 법률의 규정에 의하도록 한 지방자치법 제4조 제1항의 입법취지가 몰각될 뿐만 아니라 국회에 대한 지방자치단체의 의회의 우위(優位)를 초래하는 결과가 될 것이다. 그리고 위에서 본 자치제도의 보장은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장한다는 것뿐이고 특정자치단체의 존속을 보장한다는 것은 아니며 지방자치단체의 폐치ㆍ분합에 있어 지방자치권의 존중은 위에서 본 법정절차의 준수로 족한 것이다. 그러므로 군 및 도의회의 결의에 반하여 법률로 군을 폐지하고 타시에 병합하여 시를 설치한다 하여 주민들의 자치권을 침해하는 결과가 된다거나 헌법 제8장에서 보장하는 지방자치제도의 본 질을 침해하는 것이라고 할 수 없다. 더구나 이 사건의 경우는 주민의견조사 결과 주민의 압도적 다수가 영일군의 폐지와 포항시와의 통합에 찬성하였으므로 지방자치단체의 의회(군ㆍ도)의 의견에 반하여 영일군을 폐지하고 폐지된 영일군 일원과 포항시를 통합하여 포항시를 설치하였다 하여 적법절차에 흠이 있거나 지방자치제도의 본질을 침해한 것이라고 할 수 없다. (라) 주민투표실시에 관한 지방자치법 제13조의2는 규정문언상 임의규정으로 되어 있고, 실시 여부도 지방자치단체의 장의 재량사항으로 되어 있으며 아직 주민투표법이 제정되지도 아니하였고, 주민투표절차는 위에서 살펴본 바와 같이 청문절차의 일환이며 그 결과에 구속적 효력이 없다. 따라서 이 사건 법률의 제정과정에서 주민투표를 실시하지 아니하고 이에 갈음하여 주민의견조사만을 하였다고 하여도, 지방자치법의 제정목적이 지방자치행정의 민주성과 대한민국의 민주적 발전을 도모함을 목적으로 한다고 규정한 동법 제1조의 정신에 반한다거나 적법절차원칙을 위반하였다고는 할 수 없다. 영일군수가 주민투표에 갈음하여 실시한 영일군과 포항시의 통합에 관한 주민의견조사는 위에서 본 바와 같이 청문절차의 일종으로서 영일군과 포항시의 통합에 관한 중요한 사항과 그 근거에 관하여 청구인들을 비롯한 주민들에게 고지하고 자유롭게 의견을 진술할 기회를 부여한 것으로 족한 것이고 반드시 비밀리에 의견개진을 하게 하여야 하는 것은 아니다. 기록에 의하면 그와 같은 정도의 의견조사를 충분히 하였음이 인정되고, 그 외 영일군의 폐지 및 영일군과 포항시의 통합에 관한 공청회도 개최하였으므로 청문절 차로서의 주민의견개진 기회부여에 하자가 있다 할 수 없다. 그러므로 주민의견개진 기회부여에서도 적법절차원칙이 준수되지 않았다고 할 수 없다. 그리고 위 법 소정의 주민투표에 갈음하여 적법절차에 따른 주민의견조사가 실시되었으므로 그 조사과정에 공무원과 이ㆍ동장이 동원되었다거나 주민의견개진의 비밀보장이 되지 않은 경우가 있다고 하더라도 이로써 주민의 참정권이 침해되었다고 할 수는 없다. (2) 이 사건 법률조항에 의한 청구인들의 기본권침해 여부 나아가 이 사건 법률조항제정이 충분한 자료조사 후 제정되었고 이 사건 법률조항으로 청구인들의 참정권 내지 공무담임권 등 기본권이 침해되었거나 기타 타군주민과 불리하게 차별하여 평등권을 침해한 여부를 본다. (가) 헌법 제37조 제2항에 의하면, 모든 국민의 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있다. 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙으로서, 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고(목적의 정당성), 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하며(방법의 적절성), 입법권자가 선택한 기본권 제한의 조치가 입법목적달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 가능한 한 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권 제한은 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하며(피해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다( 법익의 균형성 )( 헌재 1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정 등 참조 ). 이 사건 법률조항이 국민의 기본권을 침해하여 위헌인 여부를 판단함에 있어서는 ① 국회가 이 사건 법률을 제정함에 있어서 중요한 의미를 갖는 사항을 적절하게 조사하고 그것을 입법의 기초로 삼았는가, ② 국회가 법률의 긍정적ㆍ부정적 효과를 합리적으로 형량하였는가, ③ 주민의 기본권 제한이 예측될 때 비례의 원칙을 준수하였는가를 고려하여야 하고, 이에 관하여 판단함에 있어서는 위와 같은 사항을 종합 고려하여 ① 국회의 판단과 결정이 명백히 잘못되었는가 ② 헌법상 가치질서에 위배되는가 여부를 심사하여야 한다. (나) 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 첫째, 영일군과 포항시는 역사적으로 볼 때 한 고장이었다. 즉, 고려 때부터 인접한 군현인 홍해군과 연일군과 장기군과 청하군의 4개군이 1914.3.1. 합병되어 영일군이 되었고, 1931.4. 영일군의 일부인 포항면이 읍으로 승격되고 1938.10.1. 영일군 형산면이 포항읍에 편입되고, 1949.8.14. 포항읍이 시로 승격되기 전까지는 영일군과 포항시는 같은 영일군으로 같은 행정구역이었다. 그 후 1973.7.1. 행정구역변경조치에 의하여 영일군 대송면 괴동동, 장흥동, 동촌동, 송정동, 송내동과 오천면 인덕동 및 청림동이 포항시로 편입되었고, 1983.2.15. 영일군의 연일읍 대장동, 이동, 지곡동, 효자동, 생지동의 일부, 오천동의 일부 및 동해면 일원동이 포항시에 편입되는 등 3차례에 걸쳐 영일군의 일부지역이 포항시에 편입되어 현재에 이르고 있다. 둘째, 포항시가 대체로 영일군의 중앙에 위치하여 포항시를 중심으로 영일군의 북 7개 읍면과 남 7개 읍면이 포항시를 둘러싸고 있고 영일군의 군청과 포항시의 시청이 모두 포항시에 위치하고 있는 동일생활권이다. 셋째, 영일군은 면적 1,051.27㎢, 인구 18만, 재정자립도 49%이고, 그 지역의 부분들이 3차에 걸쳐 포항시에 편입됨으로써 그 지리적 공간구조가 불합리하며, 포항시는 면적 74.41㎢, 인구 32만, 재정자립도 97%이다. 넷째, 이 사건 법률조항 제정에 앞서 영일군을 폐지하고 영일군을 포항시에 병합하는 데 대하여 영일군민의 의견을 조사한바 총세대수 52,475 중 48,591세대가 참여하여 83.5%의 절대다수가 찬성하였고, 영일군의회에서는 재적인원 16명 중 찬성 4, 반대 12로 반대가 우세하였으나 경남도의회에서는 찬반이 동수였다. 그렇다면, 국회는 이 사건 법률을 제정함에 있어서 중요한 사항을 적절하게 조사하여 이를 입법의 기초로 삼았다고 할 수 있다. (다) 기록에 의하면 포항시와 영일군의 통합목적은 포항시의 재정자립도가 97%인데 비하여 영일군이 49% 수준인 점을 고려할 때 이를 통합하여 예산절감을 하여 지방자치단체의 경쟁력을 제고시키고, 생활권과 행정구역의 불일치, 도농간의 재정적 격차, 시ㆍ군간의 이해대립, 영일군의 지리적 공간구조의 불합리 등의 도농분리형 구역제도의 흠을 해소하고 주민의 생활권과 행정구역을 일치시키며, 도농분리로 인한 재정적ㆍ행정적 낭비를 줄이고 농촌사람을 시민으로서 농촌을 떠나지 않고 안정된 자리와 소득을 갖게 하며, 도시계획ㆍ교통ㆍ상하수도ㆍ환경문제 등 애로를 함께 발전적으로 해결하고 지역간 균형발전을 도모하기 위한 것이다. 또한, 경상북도의 시군통합추진지침에 의하면 영일군과 포항시의 통합으로 인하여 생길 수 있는 부작용을 최소화하기 위하여 종래에 군지역의 특성을 감안, 읍면지역은 동으로 명칭을 변경시키지 않고 읍면 그 대로 두도록 하고 종래 군으로서 누리던 각종 혜택을 그대로 유지하며 지방자치단체의 의회의원과 공무원의 신분은 그대로 유지시키기로 하고 있다. 이 사건 법률이 제정된 후 국회는 시군통합추진지침에 따른 후속조치로 1994.12.2. 도농복합형태의시설치에따른행정특례등에관한법률을 제정하였고, 이 사건 법률과 동시에 시행하였다. 이 법률은 지방자치법중개정법률(1994.3.16. 법률 제4741호)의 규정에 따른 도농복합형태의 시가 설치되는 경우 농어촌지역 및 그 주민에 대하여 기존의 이익을 보호하고 개발을 지원하는 등 행정운영의 합리화를 도모하기 위하여 필요한 특례를 정한 것으로서 그 주요내용은 ① 시와 군의 통합으로 인하여 어느 일방의 지방자치단체나 특정지역이 기존의 행정ㆍ재정상 혜택을 상실하거나 지역주민에게 새로운 부담이 추가되지 아니하도록 하고(제2조), ② 중앙행정기관의 장 및 도지사는 농어촌지역 또는 낙후지역의 균형있고 효율적인 개발을 위하여 따로 개발계획을 수립하거나 재정상의 특별한 지원을 할 수 있도록 하고, 개발촉진지구의 지정 등 특정지역의 개발을 위한 지구의 지정에 있어서 도농복합형태의 시지역을 우선적으로 지정할 수 있도록 하고(제3조), ③ 종전의 시ㆍ군 소속 공무원이 상호간에 인사상의 불이익을 받지 아니하도록 동등하게 처우하도록 하고(제4조), ④ 시의 의회에는 통합당시의 의원임기에 한하여 부의장 2인을 둘 수 있도록 하되, 이 중 1인은 시의회의원 중에서, 1인은 군의회의원 중에서 선출하도록 하고(제5조) ⑤ 지방교부세는 5년동안 동지역과 읍면지역을 분리하여 산정하며(제6조) ⑥ 통합전의 시ㆍ군 사이에 적용되던 택시요금의 시계 외 할증요금은 폐지하도록 하고(제8조) 있다. 그렇다면 영일군이 재정자립도가 우월한 포항시에 편입됨으로써 청구인들은 보다 나은 행정급부, 대중교통편의, 사회보장, 생존배려, 사회복지, 환경 및 농촌개발계획을 기대할 수 있고, 생활공간과 행정구역을 일치시켜 청구인들의 생활이 보다 편리하게 되었고, 영일군의 전통문화계승ㆍ발전에 조금도 지장이 없는 가운데 그 고장을 사랑하면서 생활하게 하는 한편 도시의 발달된 현대문명도 같이 향유하게 되고, 영일군의 기존 최소 행정단위의 존치 등 영일군 주민이 기왕에 누리고 있던 각종 혜택을 그대로 유지시키고, 기존공무원의 지위 유지 등 참정 내지 공무담임의 기회를 그대로 인정하고 세금부담을 가중시키지 않는 등 기본권 제한조치를 거의 하지않아 이 사건 법률조항에 의하여 영일군이 폐지되고 포항시에 병합됨으로써 그 주민인 청구인들의 참정권 내지 공무담임권이 침해된 바도 없다. 또한 영일군주민인 청구인들이 고향을 사랑하고 전통문화를 향유ㆍ계승발전시키고 행복을 추구하는 점에서나 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 각면에 있어 타자치단체주민에 비하여 불리하게 차별대우를 받는 것도 없고, 또 도농통합대상지역으로 선정한 기준도 인구규모 등 독자적 성장잠재력만이 아니라 해당지역의 전통과 역사ㆍ지리적 조건ㆍ지방자치단체의 경쟁력 강화ㆍ주민생활의 편의 제고ㆍ도농간 격차해소ㆍ주민화합 등 여러 각도에서 판별한 것이므로 헌법 제11조 제1항 소정의 평등권 침해도 있다 할 수 없다. 혹 이 사건 법률조항의 실시로 그 밖의 헌법 제37조 제1항의 헌법에 열거되지 아니한 권리의 제한이 있다 하더라도 필요 최소한도로 그치고 있다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 법률조항의 실시로 장차 옛 영일군 지역에 쓰레기처리장 등 혐오시설이 설치되고 혹 전통문화와 풍속에 영향을 받게 될 요소가 잠재하고 있다고 하더라도 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 반한다든가 헌법상의 자치질서를 침해하였다고 볼 수 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 법률조항이 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 헌법위반이 될 정도로 침해한다고 할 수 없다. 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조승형의 다음 5.와 같은 반대의견이 있는 외는 관여재판관 전원의 의견일치에 의한 것이다. 5. 조승형 재판관의 반대의견 나는 다수의견 중 적법절차원칙이 준수되었다는 견해(나머지 의견에 대하여서는 살필 필요가 없음)에 대하여 반대한다. 즉 다수의견은 이 사건 법률제정과정에서 관계기관이 영일군의회의 의견을 구하였고 주민의견조사를 실시하였으며 영일군과 포항시의 통합에 관한 공청회를 개최하는 등 가능한 한 의견청취 절차를 거쳤음이 인정되므로 이 사건 법률제정과정에서 적법절차원칙을 위배하였다고 볼 수 없다는 것이다. 일건 기록을 살피면, 가. 이 사건 법률의 입법과정에 있어서 국회가 위의 원칙을 위반하여 입법하였음이 인정된다. 지방자치법 제1조는 “지방자치행정의 민주성……을 도모하며……대한민국의 민주적 발전을 기함을 목적으로 한다”라 규정하고 헌법 제118조 제2항은 “……기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”라고 규정하여 지방자치단체의 조직과 운영 에 관한 사항은 민주적인 주민의사를 들어 법률로 정할 것을 천명하고 있다 할 것이고, 지방자치법 제4조 제2항이 지방자치단체를 폐치ㆍ분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에는 관계지방자치단체 의회의 의견을 들어야 한다라고 규정하고 있는 취지는 원칙적으로는 의회의 의견에 따라야 하고 예외적으로는 위 의회의 의견에 반하여서라도 입법하여야 할 특단의 사정이 있을 때에 한하여 위 의견에 반하여 비로소 입법할 수 있다고 해석함을 허용함에 있다 할 것이다. 만약 이와 같은 해석을 허용하는 취지가 아니라면 국회가 위 의견에 구속됨이 없이 국회 임의로 입법할 수 있기 때문에 굳이 위와 같은 법조항을 설치할 필요가 없는 것이다. 또한 같은 법 제13조의2는 “① 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 폐치ㆍ분합 또는 주요결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다. ② 주민투표의 대상, 발의자, 발의 요건, 기타 투표절차에 관하여는 따로 법률로 정한다”라고 규정하고 있는바, 같은 법 제13조의2 제2항 소정의 법률이 제정 시행되지 않는 한 누가 발의자가 되고 주민 몇 사람 이상의 발의준비행위가 있어야 하는지, 투표는 누가 주관하며 어떤 절차로 투표되고 개표되는지를 특정할 수 없으므로, 지방자치단체의 장은 위와 같은 주민투표를 부칠 수 없게 되며 주민투표법이 제정 시행되더라도 지방자치단체의 장이 주민투표를 부치는지 부치지 아니하는지 여부를 결정하게 되어 있어 국회는 지방자치단체의 장이 주민투표실시 여부와 주민투표실시 결과가 나올 때까지 지켜본 후에야 비로소 이 사건 법률을 제정할 수 있을 것이다. 따라서 국회는, 이 사건 법률을 제정하기 이전에 최우선적으로 지방자치법 제13조의2 제2항 소정의 주민투표에 관한 법률을 제정하고 그 시행 후 지방자치단체의 장이 주민투표를 부치는지 여부를 지켜보고 주민투표에 부쳤다면 그 투표결과를 확인한 후 주민의 의사와 지방자치단체의 의회의 찬반의결내용을 참작하고, 그 의사나 의결내용이 상반하면 주민의사에 따라 입법여부를 결정하고 그 의사나 의결이 동일하면 그 의사나 의결대로 입법여부를 결정해야 할 것이며 그 의사나 의결에 반하여 입법해야 할 정도로 특단의 사정이 있을 때에 비로소 그 의사나 의결에 반하여 입법할 수 있을 것이며 이와 같은 순차로 입법사전절차를 밟아야 함은 헌법상의 적법절차원칙에 의하여 요구되는 것이다. 나. 이 사건의 경우를 살피면, 국회는 우선 입법을 하여야 할 앞서 본 주민투표법을 제정하지 아니하고, 따라서 적법한 주민투표에 의한 주민의사를 확인하지 아니하였음이 명백하다. 다수의견은 주민투표에 갈음하여 주민의견조사를 실시하였으므로 적법절차를 취하였다고 주장하나 이는 법률에 없는 절차로서 부적법함은 명백하다. 다만 1994.5.20. 이 사건 영일군의회의 의결이 있었으나 그 내용은 16인의 의원 중 찬성 4인, 반대 12인으로써 이 사건 법률을 제정하는 데 대하여 반대하였음이 분명하고, 다수의견이 들고 있는 공청회와 부적법한 주민의견조사가 실시된 바 있었지만 이와 같은 절차는 모두 부적법하므로 이 사건 법률은, 적법한 절차를 밟지 아니한 채 국회임의로 제정한 것에 불과하다. 즉 적법절차원칙을 위반하였으므로 위헌ㆍ무효이다. 따라서 다수의견 중 나머지 의견에 대하여는 살필 필요도 없이 다수의견은 부당하므로 이 사건 결정주문은 “1994.8.3. 법률 제4774호로 공포한 경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률은 위헌이다”라 하여 이 사건 심판청구를 인용하여야 한다. 1995. 3. 23. 재판장 재판관 김용준 주심 재판관 김진우 재판관 김문희 재판관 황도연 재판관 이재화 재판관 조승형 재판관 정경식 재판관 고중석 재판관 신창언

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 94헌마175

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치법 제1조 제4조 제7조 제13조

도농복합형태의시설치에따른행정특례등에관한법률

대한민국헌법 제9조 제11조 제12조 제24조 제37조 제117조 제118조

주민투표법 제1조

경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률

[ 따름판례 ]