전원재판부 92헌마263, 1997. 3. 27.

【전문】〔판시사항〕 새로이 정당을 조직하고 그 정당의 후보로서 대통령선거에 출마하고자 하는 자가 정치자금에관한법률상의 정당에 대한 보조금 배분규정에 대하여 헌법소원을 제기할 청구인적격이 있는지 여부 〔결정요지〕 새로이 정당을 조직하고 그 정당의 후보로서 대통령선거에 출마하고자 하는 자가 구 정치자금에관한법률(1980. 12. 31. 법률 제3302호로 제정되고 1991. 12. 31. 법률 제4463호로 개정된 것으로서, 1994. 3. 16. 법률 제4740호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항으로 인하여 어떤 불이익을 받게 되었다고 하더라도, 그것은 사실상의 간접적인 이해관계일 뿐 법적인 관련성이 없어 자기의 기본권을 직접 침해받은 것이라고는 할 수 없으므로 청구인적격이 인정되지 아니한다. 〔심판대상조문〕 구 정치자금에관한법률(1980. 12. 31. 법률 제3302호로 제정되고 1991. 12. 31. 법률 제4463호로 개정된 것으로서, 1994. 3. 16. 법률 제4740호로 개정되기 전의 것) 제18조 〔참조조문〕 헌법재판소법 제68조 제1항 구 정치자금에관한법률(1980. 12. 31. 법률 제3302호로 제정되고 1991. 12. 31. 법률 제4463호로 개정된 것으로서, 1994. 3. 16. 법률 제4740호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항 〔참조판례〕 1990. 9. 3. 선고, 89헌마90 결정 청 구 인 이 ○ 호 〔주 문〕 이 사건 심판청구를 각하한다. 〔이 유〕 1. 사건의 개요 청구인(변호사)은, 자기는 “대한정의당(대한정의당)”을 창당하여 1992. 12.에 실시될 예정인 제14대 대통령선거에 출마하려고 하는바, 정당에 대한 국가보조금의 배분비율을 정하고 있는 정치자금에관한법률 제18조 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항이 합리적 이유없이 기존정당에 대하여서만 지나친 이익을 부여하는 반면 청구인과 같이 새로운 정당을 구성, 대통령선거에 임하고자 하는 국민에 대하여는 지나치게 불이익을 줌으로써 헌법상 보장된 자기의 평등권과 공무담임권이 침해되었다고 주장하면서, 1992. 11. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그 후 청구인은, “대한정의당”의 중앙당등록증(등록년월일 1992. 11. 19. 대표자 이병호)을 소명자료로 제출하면서 자기는 “대한정의당”이라는 명칭으로 정당법 소정의 요건을 갖추어 1992. 11. 19. 중앙선거관리위원회에 그 중앙당의 등록을 한 바 있으므로 이 사건 헌법소원에 관하여 청구인적격(청구인적격)이 있다고 주장하다가, 위 정당이 1994. 2. 15. 자진해산신고에 의하여 그 날짜로 정당등록이 말소되자, 자기는 제14대 대통령선거에 출마한 사실이 있으며 차기 대통령선거에도 출마하고자 하므로 위 법률조항들의 위헌확인에 관하여 이해관계가 있는 사람으로서 이 사건 헌법소원에 관하여 청구인적격이 있다고 주장하였다. 2. 심판의 대상 따라서 이 사건 심판의 대상은 정치자금에관한법률(1980. 12. 31. 법률 제3302호로 제정되고 1991. 12. 31. 법률 제4463호로 개정된 것으로서, 1994. 3. 16. 법률 제4740호로 개정되기 전의 것, 이하 “이 법”이라 한다) 제18조 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항이며, 그 내용은 다음과 같다 . 제18조(보조금의 배분) ① 보조금은 지급당시 국회법 제33조 제1항 본문의 규정에 의하여 동일정당의 소속의원으로 교섭단체를 구성한 정당에 대하여 그 100분의 40을 정당별로 균등하게 분할하여 배분ㆍ지급한다. ② 보조금 지급 당시 제1항의 규정에 의한 배분ㆍ지급대상이 아닌 정당으로서 5석이상의 의석을 얻은 정당에 대하여는 100분의 5씩을, 의석을 얻지 못하였 거나 5석미만의 의석을 얻은 정당중 다음 각호의 1에 해당하는 정당에 대하여는 보조금의 100분의 2씩을 배분ㆍ지급한다 . 1. 최근에 실시된 국회의원총선거에 참여한 정당의 경우에는 그 국회의원총선거에서 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표한 정당 2. 최근에 실시된 국회의원총선거에 참여한 정당중 제1호에 해당하지 아니하는 정당으로서 의석을 얻은 정당의 경우에는 최근에 전국적으로 실시된 시ㆍ도의회의원 또는 시ㆍ도지사 선거에서 유효투표총수의 100분의 0.5 이상 득표한 정당 3. 최근에 실시된 국회의원총선거에 참여하지 아니한 정당의 경우에는 최근에 전국적으로 실시된 시ㆍ도의회의원 또는 시ㆍ도지사선거에서 유효투표총수의 100분의 0.5 이상 득표한 정당 ③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 배분ㆍ지급액을 제외한 잔여분중 100분의 50은 지급 당시 국회의석을 가진 정당에 그 의석수의 비율에 따라 배분ㆍ지급하고, 그 잔여분은 최근에 실시된 국회의원총선거에서 득표한 정당의 득표수비율에 따라 배분ㆍ지급한다. 3. 청구인의 주장 가. 위 정치자금에관한법률 제18조 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)은 정당에 대한 국가보조금 지급에 있어 당해 정당 소속 국회의원의 의석수, 최근 실시된 국회의원선거, 시ㆍ도의회의원선거 및 시ㆍ도지사선거에서의 유표득표총수에 따라 차등화한다는 내용이나, 이는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. (1) 이 사건 법률조항의 취지는 당해 정당의 정치적 활동력 내지 영향력을 고려하여 보조금을 차등지급하겠다는 것이나, 우리나라의 지역구 국회의원선거나 시ㆍ도의회의원선거, 시ㆍ도지사선거는 인물중심의 투표성향을 보이고 있으며 정당에 대한 판단은 부차적인 투표요인에 불과하다. 따라서 위 각종 선거를 통한 국민의 지지를 곧 그 당선자가 속한 정당에 대한 지지로 평가하여 보조금 지급의 기준으로 삼는 것을 불합리하 다. (2) 우리나라 국민들은 기존 정당들에 대하여 지지는 커녕 염증을 느끼고 있으며, 국회의원들 또한 이곳 저곳 당적(당적)을 옮기는 것이 현실이므로, 위 각종선거에서의 득표수에 따라 보조금을 차등지급한다는 것은 비현실적이다. (3) 우리나라는 의원내각제가 아니라 대통령제를 채택하고 있는데, 대통령선거와 아무런 상관관계 없는 정당의 국회의석수, 국회의원선거 당시의 득표수등을 기준으로 대통령 선거비용을 차등보조한다는 것은 명백히 불합리하다. (4) 정당에 대한 국가보조금의 지급은 양성화된 정치자금으로서 중대한 의미를 지닌다고 할 것인바, 국가보조금을 위와 같은 불합리한 요소를 기준으로 차등 배분한다면 공명선거에 대한 의미도 반감될 수 밖에 없다. 나. 위에서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항은 합리적 이유없이 기존정당에 대하여서만 지나친 이익을 부여하는 반면 새로운 정당을 구성하여 대통령선거에 출마코자 하는 청구인에게는 지나친 불이익을 줌으로써 헌법상 보장된 청구인의 평등권과 공무담임권을 침해하고 있다. 4. 판 단 먼저, 청구인이 이 사건 헌법소원심판을 청구할 자격(즉 청구인적격)이 있는지의 여부를 살펴본다. 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 ……헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 이 규정의 뜻은 그 공권력의 행사가 입법권의 행사로서 “법률이나 법률조항”인 경우에는, 그 법률 또는 법률조항으로 인하여 헌법상 보장된 자기의 기본권을 현재, 직접적으로 침해당하였다고 주장할 수 있는 자만이 헌법소원심판을 청구할 자격(즉 청구인적격)이 있음을 의미한다. 그런데 우리 헌법은 제8조에서 정당의 설립은 자유이며 복수정당제는 보장된다고 규정하는 한편(제1항) 정당은 그 목적ㆍ조직과 활동이 민주적이어야 하며 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다고 규정하고(제2항) 그러한 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다고 규정하고 있다(제3항). 이러한 헌법규정에 따라 이 법은 제3조 제7호에서 이 법에서 “보조금이라 함은 정당의 보호ㆍ육성을 위하여 국가가 정당에 지급하는 금전이나 유가증권을 말한다”고 규정한 다음 이 사건 법률조항에서 국가가 각 정당에게 지급하게 되는 보조금의 배분비율을 규정하고 이어 제19조 및 제20조에서 보조금은 정당의 운영에 소요되는 경비로서 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 경비 이외에는 사용할 수 없도록 그 용도를 제한하는 한편 제21조에서 보조금의 지급을 받은 정당이 해산하거나 그 등록이 취소된 때에는 그 잔액을 중앙선거관리위원회에 반환하도록 규정하고 있으며, 한편 정당법 제4조는 정당은 일정한 요건(법정지구당수, 지구당의 법정당원수, 지구당의 일정한 분산등의 요건)을 구비하여 그 중앙당이 중앙선거관리위원회에 등록함으로써 성립한다고 규정하고 있다. 이와 같이 “보조금”은 국가가 정당의 보호ㆍ육성을 위하여 중앙선거관리위원회에 소정의 요건을 갖추어 등록한 정당에 대하여 그 정당의 운영에 소요되는 일정한 경비로서 지급하는 것이다. 그렇다면 가사 이 사건 법률조항에 청구인 주장과 같은 위헌사유가 있다고 하더라도, 그로 인하여 자기의 기본권이 직접 침해되었다고 주장할 수 있는 자는, 불리하게 차별대우를 받게 되는 당해 정당이지 장차 정당을 조직하고 그 정당의 후보로서 대통령선거에 출마하고자 하는 국민이라고는 볼 수 없다. 새로이 정당을 조직하고 그 정당의 후보로서 대통령선거에 출마하고자 하는 자가 이 사건 법률조항으로 인하여 어떤 불이익을 받게 되었다고 하더라도, 그것은 사실상의 간접적인 이해관계일 뿐 법적인 관련성이 있어 자기의 기본권을 직접 침해받은 것이라고는 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 헌법소원은 그 심판청구를 할 자격(즉 청구인적격)이 없는 자가 제기한 것으로서 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장　　　　재판관 김 용 준 재판관 김 문 희 주 심 재판관 황 도 연 재판관 이 재 화 재판관 조 승 형 재판관 정 경 식 재판관 고 중 석 재판관 신 창 언 재판관 이 영　모

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 92헌마263

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국회법 제33조

정당법 제4조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법

정치자금에관한법률 제18조

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