전원재판부 89헌마2, 1994. 12. 29.

【판시사항】 가. 입법부작위(立法不作爲)에 대한 헌법소원(憲法訴願)에서의 자기관련성 나. 입법부작위(立法不作爲)에 대한 헌법소원(憲法訴願)에서의 청구기간 다. 군정법령(軍政法令)에 따른 보상절차(補償節次)가 이루어지지 않은 단계에서 조선철도의통일폐지법률에 의하여 군정법령(軍政法令)을 폐지하고 그 보상에 관하여 아무런 입법조치를 취하지 않은 것이 위헌인지 여부 【결정요지】 가. 군정법령(軍政法令)에 의하여 수용(收用)된 사설철도회사(私設鐵道會社)의 주주(株主) 등 재산관계권리자로서 군정법령(軍政法令)에 따라 적법하게 보상신청서를 제출함으로써 보상청구권(補償請求權)을 확정적으로 취득한 자 또는 그로부터 위 보상청구권(補償請求權)을 승계취득한 자는 이 사건 입법부작위(立法不作爲)와 자기관련성이 있고, 보상청구권(補償請求權)의 양도인ㆍ양수인 사이에 다툼이 있거나 수인의 양수인 가운데 누구에게 권리가 귀속하는가를 둘러싸고 다툼이 있을 때에 그 중 한사람이 헌법소원(憲法訴願)을 청구하였을 경우 권리귀속(權利歸屬)에 대한 소명(疎明)만으로써 자기관련성을 구비한 여부를 판단할 수 있다. 나. 공권력(公權力)의 불행사로 인한 기본권침해(基本權侵害)는 그 불행사가 계속되는 한 기본권침해(基本權侵害)의 부작위(不作爲)가 계속된다 할 것이므로, 공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판(憲法訴願審判)은 그 불행사가 계속되는 한 기간의 제약이 없이 적법하게 청구할 수 있다. 다. 우리 헌법은 제헌(制憲) 이래 현재까지 일관하여 재산의 수용(收用), 사용(使用) 또는 제한(制限)에 대한 보상금을 지급하도록 규정하면서 이를 법률이 정하도록 위임함으로써 국가에게 명시적으로 수용(收用) 등의 경우 그 보상(補償)에 관한 입법의무(立法義務)를 부과하여 왔는바, 해방 후 사설철도회사(私設鐵道會社)의 전 재산을 수용(收用)하면서 그 보상절차(補償節次)를 규정한 군정법령(軍政法令) 제75호에 따른 보상절차(補償節次)가 이루어지지 않은 단계에서 조선철도(造船鐵道)의통일폐지법률(統一廢止法律)에 의하여 위 군정법령(軍政法令)이 폐지됨으로써 대한민국의 법령에 의한 수용(收用)은 있었으나 그에 대한 보상을 실시할 수 있는 절차를 규정하는 법률이 없는 상태가 현재까지 계속되고 있으므로, 대한민국은 위 군정법령(軍政法令)에 근거한 수용에 대하여 보상에 관한 법률을 제정하여야 하는 입법자의 헌법상 명시된 입법의무(立法義務)가 발생하였으며, 위 폐지법률(廢止法律)이 시행된 지 30년이 지나도록 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 것은 입법재량(立法裁量)의 한계를 넘는 입법의무불이행(立法義務不履行)으로서 보상청구권(補償請求權)이 확정된 자의 헌법상 보장된 재산권(財産權)을 침해하는 것이므로 위헌이다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인 소 ○ 영 대리인 변호사 계 창 업 외 2인 【주 문】 재조선미국육군사령부군정청법령 제75호 조선철도의통일(1946.5.7. 제정)을 폐지한 조선철도의통일폐지법률(1961.12.30. 법률 제922호)이 시행되기 전에 같은 군정청법령 제2조에 의하여 수용된 ○○철도주식회사, ○○철도주식회사 및 ○○철도주식회사 재산의 재산관계권리자로서 같은 법령 제3조에 따라 같은 군정청 운수부장에게 보상청구서면을 제출하여 위 수용으로 인한 보상청구권을 포기하지 않은 것으로 확정된 자 또는 그 보상청구권을 승계취득한 자에 대하여 위 수용으로 인한 손실보상금을 지급하는 절차에 관한 법률을 제정하지 아니하는 입법부작위는 위헌임을 확인한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 일건 기록에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. (1) 1946.5.7. 공포되어 그 날로부터 10일 후에 시행된 재조선미국육군사령부군정청법령 제75호 조선철도의통일(이하 “군정법령”이라 한다)에 의하여 ○○철도주식회사, ○○철도주식회사 및 ○○철 도주식회사(이하 “사설철도회사”라 한다)의 전 재산이 공용을 위하여 수용되자 ○○철도주식회사의 주식 67,166주를 소유하고 있던 대한금융조합연합회는 군정법령이 정한 손실보상을 받기 위하여 군정법령 제3조 소정의 60일 기한 내인 1946.6.30. 재조선미국육군사령부군정청(이하 “미군정청”이라 한다) 운수부장에게 위 주식에 관한 보상청구서를 제출하였다. 그러나 6ㆍ25 사변 당시 위 수용으로 인한 보상의 관계서류가 소실됨으로써 1961.2.11. 대한민국 교통부장관이 사설철도회사 주주의 등록을 하도록 공고하였으므로, 구 농업협동조합법(1957.2.14. 법률 제436호)에 의하여 위 대한금융조합연합회의 업무와 재산일체를 인수한 농업협동조합중앙회는 1961.2.17. 이에 따른 등록을 마쳤다. 위 농업협동조합중앙회는 1961.10.20. 증권거래소에 위탁하여 위 주식을 모두 공매처분함과 동시에 위 주식에 따른 보상청구권 역시 양도하였는데, 청구외 김○수가 그 중 주식 59,176주(이하 “이 사건 주식”이라 한다)를 매수하면서 이 사건 주식에 따른 보상청구권을 승계취득하였고, 위 농업협동조합중앙회는 1971.5.11.경 교통부장관에게 이 사건 주식 및 이에 따른 보상청구권의 양도사실을 통지하였다. (2) 1961.12.30. 법률 제922호로 공포된 조선철도의통일폐지법률(이하 “폐지법률”이라 한다)에 의하여 군정법령이 폐지된 이후 이 사건 주식에 관한 보상절차가 중단되자 위 김○수는 대한민국을 상대로 이 사건 주식에 관한 보상청구권확인청구소송을 제기하여 서울고등법원(1972.6.28. 선고, 70나73 판결) 및 대법원(1973.3.13. 선고, 72다1525 판결)에서 위 김○수에게 ○○철도주식회사의 재산수용으로 인한 손실보상청구권이 있음을 확인하는 내용의 승소판결을 받아 그 판결이 확정되었다. 그러나 대한민국 정부는 위 손실보상금의 확정ㆍ지급을 가능하게 하는 근거법령이 없다는 이유 등으로 위 손실보상금의 지급을 거절하여 왔다. (3) 청구인은 1977.12.28. 위 김○수로부터 이 사건 주식 및 이에 따른 보상청구권을 양수하였으나 지금까지 대한민국으로부터 보상금을 지급받지 못하여 헌법상 보장된 재산권을 침해당하고 있다는 이유로, 1989.1.11. 선택적으로 폐지법률에 의하여 군정법령을 폐지한 후 사설철도회사 재산의 수용으로 인한 손실보상절차를 규정하는 법률을 제정하지 아니하는 입법부작위의 위헌확인 또는 이 사건 주식과 이에 따른 손실보상청구권을 취득한 청구인에 대하여 군정법령 제4조, 제5조에 따른 보상금의 사정ㆍ확정절차를 취하지 아니하는 행정부작위의 위헌확인 또는 폐지법률 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 선택적으로 위 입법부작위 또는 위 행정부작위의, 폐지법률의 각 위헌여부이다. 폐지법률의 내용은 다음과 같다. 단기 4279년 5월 군정법령 제75호 조선철도의통일은 이를 폐지한다. 부칙 (1) (시행일) 본법은 공포한 날로부터 시행한다. (2) (보상청구권의 효력) 본법 시행 전에 확정된 사설철도수용으로 인한 보상청구권은 본법의 시행에 의하여 영향을 받지 아니한다. 2. 당사자의 주장과 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 자기관련성에 관한 주장 이 사건 주식 및 이에 따른 군정법령상의 보상청구권의 원래 권리자인 농업협동조합중앙회는 이를 위 김○수에게 적법하게 양도하였고, 위 김○수가 이를 다시 청구인에게 적법하게 양도하였으며 위 김○수의 상속인들이 채무자인 국가에게 위 양도사실을 통지하였으므로, 청구인은 위 주식 및 이에 따른 보상청구권의 적법한 권리자로서 이 사건 헌법소원심판의 대상인 위 각 부작위 및 폐지법률에 자기관련성이 있다. (2) 청구기간에 관한 주장 입법부작위 등 공권력의 불행사에 대한 헌법소원은 청구기간의 제한을 받지 않음이 원칙이다. 가사 공권력의 불행사에 대한 헌법소원에 청구기간의 제한이 있다 하더라도 이 사건 헌법소원심판청구는 헌법재판소가 발족한 때부터 180일 이내에, 그리고 청구인이 사설철도회사의 재산의 수용으로 인한 손실보상업무의 소관기관인 철도청장으로부터 보상금지급거절통지서를 받음으로써 공권력의 불행사로 인한 기본권 침해사유를 안 날인 1988.12.20.부터 60일 이내에 제기되었으므로 적법하다. (3) 입법부작위의 위헌에 관한 주장 사설철도회사의 전 재산의 수용 및 그 재산관계권리자에 대한 보상을 규정한 군정법령에 의하여 사설철도회사의 전 재산이 수용되었으나 군정법령 제4조, 제5조에 규정한 보상액의 사정ㆍ확정절차가 시행되지 않은 상태에서 폐지법률에 의하여 군정법령이 폐지되 었다. 그런데 폐지법률 부칙 제2조는 군정법령 제4조, 제5조 소정의 절차에 따라 이미 보상액이 확정된 보상청구권은 물론, 군정법령 제3조가 정한 기간 내에 적법한 보상청구를 함으로써 권리를 포기하지 아니한 것으로 확정된 보상청구권도 유효하게 존속한다는 취지의 규정이며, 후자의 보상청구권은 법률에 의하여 보상금액이 구체화되기 이전의 보상청구권 즉, 헌법 제23조 제3항에 규정한 손실보상청구권에 해당한다. 따라서 대한민국은 위와 같이 확정된 보상청구권이 실현되도록 위 수용으로 인한 보상절차를 규정하는 법률을 새로이 제정하여야 함에도 불구하고 이를 제정하지 아니함으로써 위 수용으로 인한 보상청구권을 적법하게 취득한 청구인의 헌법상의 재산권과 평등권을 침해하고 있다. (4) 행정부작위의 위헌에 관한 주장 위 수용으로 인한 보상절차를 규정하였던 군정법령 제4조, 제5조에 따라 사정위원회를 설치하고 보상액을 사정하여 확정하는 등 구체적으로 피수용자에 대한 보상을 실시할 의무가 있음에도 불구하고, 아직까지 그 의무를 이행하지 아니함으로써 위와 같은 청구인의 기본권을 침해하고 있다. (5) 폐지법률의 위헌에 관한 주장 만일 이 사건과 같이 군정법령에 따라 적법한 보상청구를 하였으나 보상액 사정절차가 실시되지 아니하여 보상액이 확정되지 아니한 경우에는 보상청구권이 아직 구체적으로 발생하지 아니하였으므로 대한민국은 보상할 의무가 없다는 취지로 폐지법률이 제정된 것이라면 그 폐지법률은 국민의 재산권을 보장하고 있는 헌법 제23조에 위반되어 무효이다. 나. 교통부장관의 의견 (1) 청구인은 헌법재판소법 제정 이전부터 대한민국의 보상금 불지급의사를 잘 알고 있었으므로, 헌법재판소가 발족함으로써 헌법소원심판청구가 가능하게 된 1988.9.19.부터 60일 이내에 헌법소원을 청구하지 아니하고 그 기간이 지나서 1989.1.11. 제기한 이 사건 헌법소원심판은 부적법하다. (2) 위 김○수가 제기한 보상청구권확인소송에서 확인된 보상청구권은 그 내용과 범위가 확정된 구체적인 청구권이 아니므로 헌법상, 법률상 행사될 수 없는 것이며, 가사 구체적인 청구권이 존재한다 하더라도 그 청구권은 소멸시효기간의 경과로 소멸되었다. 또한 구체적으로 확정되지 아니한 보상청구권은 양도할 수 없고, 귀속재산 등의 관리를 규정한 제법령의 취지에 비추어 군정법령에 의하여 수용된 법인의 주식을 증권거래소의 공매처분으로 양도할 수 없는 것이다. 가사 사인간에 위 주식의 양도ㆍ양수가 가능하다 하더라도 청구인, 청구외 김○준, 위 김○수의 상속인들 중에서 누가 진정한 주식소유자인지 알 수 없다. 따라서 이 사건 헌법소원은 청구인에게 자기관련성이 없어 부적법하다. (3) 폐지법률 부칙 제2항은 군정법령 제4조, 제5조의 절차에 따라 이미 그 보상액이 확정된 청구권만은 군정법령에 폐지된 후에도 유효하게 존속한다는 취지로서 이는 우리 헌법상 재산권보장의 원칙에 따라 국가가 그 보상의무를 진다는 것을 확인ㆍ선언한 것일 뿐이고 폐지된 군정법령 제4조, 제5조에 의하여 그 보상을 행한다는 취지는 아니다. 따라서 이 사건과 같이 보상액 사정을 거친 바 없어 그 청구권의 내용과 범위가 확정되지 아니한 경우에는 보상청 구권이 구체적으로 발생하지 않았으므로 대한민국의 보상의무는 없다. 재산권 수용에 대한 보상을 법률로 정하도록 한 헌법 제23조 제3항에 비추어 국가의 보상의무가 있음을 규정한 법률이 없는 한 청구인에게는 법률상 구체적인 보상청구권이 발생하지 아니한 것이고, 따라서 대한민국이 보상하지 않고 있다 하더라도 청구인의 기본권을 침해한 것은 아니다. 다. 법무부장관의 의견 나.의 (3)과 같다. 라. 철도청장의 의견 (1) 이 사건 헌법소원심판청구가 청구기간을 경과하였고, 청구인에게는 자기관련성이 없다는 점에 관하여는 위 나.(1)(2)와 대체로 같은 내용이다. (2) 폐지법률 제정 당시에 사설철도의 수용으로 인한 손실보상에 관하여 헌법상 명시적으로 그 내용과 범위를 한정하여 법령에 입법을 위임하고 있었다고 볼 수 없으며, 또한 청구인에게는 이행 강제할 수 있을 정도의 구체적 보상청구권이 발생한 것이 아니어서 대한민국에 보상입법의무가 발생하였다고 보기 어려우므로 대한민국이 사설철도의 수용에 따른 입법조치를 취하지 아니한 것만으로는 헌법에 위반된다고 할 수 없다. (3) 법률의 위헌여부 판단의 기준이 되는 헌법은 그 법률 제정 당시에 시행되던 헌법 내지 헌법적 효력을 갖고 있는 규범이 되어야 할 것이다. 폐지법률이 제정ㆍ공포될 당시 초헌법적 효력을 갖고 있던 국가재건비상조치법에 의하면 이에 저촉되는 한도에서 기존의 제2공화국 헌법은 효력을 상실하므로, 위 비상조치법에 따라 제정된 폐지법률은 합헌적 효력을 갖는다. (4) 국가재건비상조치법의 취지에 입각하여 볼 때 폐지법률 부칙 제2조에 규정된 “확정된 보상청구권”의 의미는 군정법령 제4조, 제5조에 의하여 사정위원회의 사정을 거쳐 그 보상액 등이 확정된 구체적 보상청구권을 의미하므로, 그 보상액 확정절차를 거치지 아니한 청구인에게는 침해당했다고 할 구체적 재산권이 없다. 또한 군정법령 제75호가 이미 폐지법률에 의하여 적법하게 폐지된 이상 대한민국이 청구인의 추상적인 보상청구 자격에 근거하여 군정법령 제4조, 제5조에 의하여 다시 보상액을 확정하는 절차를 취한 후 보상하여야 할 의무는 없다 할 것이다. 3. 판단 먼저 입법부작위에 대한 위헌확인청구 부분에 대하여 살핀다. 가. 적법성 판단 (1) 대상적격 헌법재판소법 제68조 제1항에서 공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판의 청구를 허용하고 있으며 위 규정의 공권력 중에는 입법권도 당연히 포함되므로 입법부작위에 대한 헌법소원이 허용되나, 헌법에서 기본권보장을 위해 법령에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우 또는 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우에 한하여 그 입법부작위가 헌법소원의 대상이 된다 함이 우리 헌법재판소의 판례(헌법재판소 1989.3.17. 선고, 88헌마1 결정; 1989.9.29. 선고, 89헌마13 결정; 1991.9.16. 선고, 89헌마 163 결정 등 참조)이므로, 이 사건의 입법부작위는 본안에 대한 판단에서 보는 바와 같이 대상적격이 있다고 해석된다. (2) 자기관련성 군정법령 제2조는 사설철도회사의 전 재산의 수용에 대한 손실보상을 받을 자를 “그 재산관계권리자 전부”로 규정하였는바, 이는 사설철도회사의 재산수용에 대하여 보상청구를 받을 수 있는 자는 그 재산의 소유자인 법인만에 한하지 않고, 재산수용으로 권리를 상실한 모든 권리자를 지칭하는 것이며 그 보상에 있어서도 사설철도회사의 청산사무로서 보상하는 것이 아니고 정부가 직접 위 재산관계권리자 전부에게 손실을 보상한다는 것이 입법취지라 보여지므로 사설철도회사의 주주도 국가에 대하여 직접 보상청구권이 있다고 해석된다(대법원 1969.3.25. 선고, 66다1298 판결; 1970.7.28. 선고, 70다1139 판결 등 참조). 다만 위 재산관계권리자라 하더라도 군정법령 제3조에 따라 군정법령의 효력발생일부터 60일 이내에 보상신청서를 제출하지 않았다면 보상청구권을 포기한 것으로 간주된다. 따라서 군정법령에 의하여 수용된 사설철도회사의 주주 등 재산관계권리자로서 군정법령에 따라 적법하게 보상신청서를 제출함으로써 보상청구권을 확정적으로 취득한 자 또는 그로부터 위 보상청구권을 승계취득한 자는 이 사건 입법부작위와 자기관련성이 있다 할 것이다. 이 사건에서 군정법령 시행 당시 ○○철도주식회사의 주주이던 대한금융조합연합회는 군정법령 제3조에 따라 위 운수부장에게 적법하게 보상청구서면을 제출함으로써 군정법령에 따른 보상청구권을 확정적으로 취득한 다음 그 후신인 농업협동조합중앙회가 이 사 건 주식과 그에 따른 보상청구권을 위 김○수에게 양도하였고 청구인은 위 김○수로부터 이를 적법하게 양수하였다고 주장하는 반면에, 교통부장관 및 철도청장은 위 보상청구권 등의 양도행위의 적법성을 부인하고 가사 그 양도가 가능하다 하더라도 청구인과 청구외 김○준, 위 김○수의 상속인들 중 누가 진정한 보상청구권의 양수인인지 알 수 없으므로 청구인에게 자기관련성이 없다고 다투고 있는바, 살피면 손실보상청구권이 양도가능한 채권이라함에는 이론이 있을 수 없으므로 보상청구권의 양도인ㆍ양수인 사이에 다툼이 있거나 수인의 양수인 가운데 누구에게 권리가 귀속하는가를 둘러싸고 다툼이 있을 때에 그 중 한 사람이 헌법소원을 청구하였다면 어떤 방법으로 청구인의 주장을 인정하여 자기관련성을 구비한 여부를 판단할 수 있을 것인가가 문제될 뿐이다. 이는 자기에게 권리귀속이 된 것이라고 주장하는 것 자체만으로써 족하다, 엄격한 증명이 필요하다, 소명만으로써 족하다는 등의 견해가 나뉠 수 있으나, 헌법재판소는 일반법원과는 달리 일반법률의 해석이나 사실인정의 문제를 다루는 기관이 아니라 헌법재판소가 사실문제 판단에 깊이 관여할 수 없는 헌법해석기관이며 헌법소원의 기능이 주관적 기본권보장과 객관적 헌법보장기능을 함께 가지고 있으므로 권리귀속에 대한 소명만으로써 자기관련성을 구비한 여부를 판단할 수 있다고 할 것이다. 기록에 의하면 이 사건에 있어서 청구인은 위에서 본 바와 같이 대법원판결로써 사설철도회사의 수용으로 인한 손실보상청구권을 갖고 있음이 확인된 위 김○수로부터 그 청구권을 양수한 사실을 소명하고 있으므로 자기관련성을 인정할 수 있다. 또한 교통부장관 및 철도청장은 청구인에게 위 보상청구권이 존재한다 하더라도 소멸시효기간의 경과로 채권소멸이 되었으므로 청구인에게 자기관련성이 없다고 주장하나, 민법 제166조 제1항 규정에 따르면 소멸시효는 권리자가 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행하는 것인바, 이 사건의 경우를 보면 위 수용으로 인한 보상청구권자는 폐지법률의 시행으로 말미암아 보상절차를 규정한 군정법령이 폐지되고 그 때문에 현재까지 위 청구권을 행사할 수 없었음이 인정되므로 위 청구권의 소멸시효는 아직 진행하지도 아니하였다고 보아야 한다. 따라서 위 주장은 이유가 없다. (3) 청구기간 헌법재판소법 제69조에서는 헌법소원 전반에 관한 청구기간을 규정하고 있기 때문에 공권력의 불행사에 대한 헌법소원도 청구기간의 제한이 있는 것이 아닌가 하는 의문이 있으나 공권력의 행사는 그 행사가 있는 때 기본권 침해행위는 종료하고 그 위법상태가 계속될 수 있음에 비하여 공권력의 불행사는 그 불행사가 계속되는 한 기본권침해의 부작위가 계속된다 할 것이므로, 공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판은 그 불행사가 계속되는 한 기간의 제약이 없이 적법하게 청구할 수 있다 할 것이다(우리 헌법재판소가 1989.9.29. 선고, 89헌마13 결정에서 법률에 대한 헌법소원은 입법부작위의 경우와 달리 헌법재판소법 제69조 제1항에 정한 청구기간 안에 청구하여야 한다고 판시하여 간접적으로 입법부작위에 대한 헌법소원의 경우에는 청구기간의 제한을 받지 않음을 인정하고 있다). 나. 본안에 대한 판단 일건 기록에 의하면 군정법령에 의하여 이 사건 수용이 이루어졌 으나 폐지법률 제정 이후 대한민국은 위 수용에 대한 보상법률을 제정하지 아니하고 있을 뿐 아니라 군정법령에 따라 보상청구를 하여 그 청구권을 포기하지 아니한 것으로 확정된 위 보상청구권 등을 적법하게 승계한 청구인에게 현재까지 어떠한 형태의 보상도 행하지 아니하고 있는 사실을 인정할 수 있다. 그러나 이 사건의 쟁점은, 청구인은 군정법령에 의하여 사설철도회사의 전 재산이 적법하게 수용된 후 폐지법률에 의하여 군정법령이 폐지됨으로써 군정법령에 규정되었던 위 회사의 재산관계권리자에 대한 보상절차가 중단되었음에도, 군정법령의 폐지 전에 이미 군정법령에 의하여 확정된 위 재산관계권리자의 보상청구권을 행사할 수 있게 하는 보상절차에 관한 새로운 입법조치를 취하지 않는 것은 입법부작위로서 헌법 제23조에 위반된다고 주장하는 반면, 이에 대하여 이해관계기관들은 군정법령이 폐지되었고 달리 보상절차를 규정한 법률이 없는 이상 대한민국은 보상금액 등 보상의 내용과 범위가 구체적으로 확정되지 아니한 보상청구권에 불응하더라도 청구인의 재산권을 침해하는 것은 아니며, 이와 같이 구체적으로 발생되지 아니한 보상청구권에 대하여는 보상의무가 없다는 취지로 주장하므로, 대한민국이 헌법 제23조 제3항에 따라 수용 등을 할 경우에 그에 대한 보상을 실시하는 법률을 제정할 헌법상의 의무가 있는지 여부와 있다면 그 입법부작위가 위헌인지 여부에 있다. (1) 보상입법의 헌법상 입법의무 유무에 관하여 ㈎ 우리 헌법상 재산권보장규정 가운데 수용 등에 대한 보상에 관련된 규정의 변천과정을 살펴보면, 1948.7.17. 제정ㆍ공포된 제 헌헌법 제15조 제3항에서 “공공필요에 의하여 국민의 재산권을 수용, 사용 또는 제한함은 법률이 정하는 바에 의하여 상당한 보상을 지급함으로써 행한다”라고 규정한 이래 제4차 개정헌법까지 동일하였다. 그 후 5ㆍ16 군사정변 이후인 1962.12.26. 공포된 제5차 개정헌법 제20조 제3항에서 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하였고 1972.12.27. 공포된 제7차 개정헌법(소위 유신헌법) 제20조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그 보상의 기준과 방법은 법률로 정한다”로 변경하였다. 그 후 1980.10.27. 공포된 제8차 개정헌법(소위 제5공화국헌법) 제22조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한은 법률로써 하되, 보상을 지급하여야 한다. 보상은 공익 및 관계자의 이익을 정당하게 형량하여 법률로 정한다”고 규정하였으며, 1987.10.29. 공포된 현행헌법은 제23조 제3항에서 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이와 같이 우리 헌법은 제헌 이래 현재까지 일관하여 재사의 수용ㆍ사용 또는 제한에 대한 보상을 지급하도록 규정하면서 이를 법률이 정하도록 위임하고 있다. 즉 국가에게 명시적으로 그 입법의무를 부과하여 왔다고 보인다. 이해관계인 등은 위 제5차 개정헌법 제20조 제3항에서 “……재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있음을 들어, 위 개정헌법 조항이 수용 등에 관하여서만 법률에 위임하고 있을 뿐 보상에 관하여서는 법률에 위임한 바 없고, 이 사건 폐지법률 제정 당시에 시행되고 있던 위 개정헌법의 조항에 따라 위 입법의무 유무를 판단하여야 한다고 주장하나, 다음에서 보는 바와 같이 입법위임 유무의 판단은 현행헌법의 조항에 따라야 할 것이며 위 개정헌법 조항의 개정취지는 종전과 달리 정당한 보상을 지급할 의무를 새로이 강조함에 있을 뿐 보상에 관한 종전의 입법위임규정을 정면으로 부정하는 취지가 아니라고 해석되므로 이해관계인 등의 주장은 어느 것이나 이유 없다. ㈏ 이 사건의 경우 대한민국이 최초로 제정한 제헌헌법 부칙 제100조는 “현행법령은 이 헌법에 저촉되지 아니하는 한 효력을 가진다”라고 규정함으로써 이른바 대한제국법령, 통감부법령, 재조선총독부법령, 미군정법령, 대한민국 구법령 등도 제헌헌법에 저촉되지 않는 한 효력을 가지게 하였는바, 공용을 위하여 사설철도회사의 재산을 수용하면서 그 수용에 대한 보상규정을 둔 군정법령이 제헌헌법의 재산권 보장조항 등에 저촉되는 것이라고는 할 수 없으므로(군정법령 제19호에 관한 대법원 1950.4.30. 선고, 4282형상111판결 참조), 군정법령은 제헌헌법 제정 후에도 폐지되기 전까지 대한민국의 법령으로써 효력을 가졌음이 명백하다. 따라서 처분법령인 군정법령에 의하여 이루어진 사설철도회사 재산의 수용은 대한민국의 법령에 의한 수용이라고 보아야 할 것이다. 또한 군정법령은 수용된 재산에 관한 소유권의 귀속주체와 수용에 대한 보상의무자를 (미군정청이 아닌) “조선정부”로 규정함으로써(같은 법령 제2조, 제5조 참조), 위 수용으로 인한 권리의무의 실질적 귀속주체를 대한민국으로 정하였는바(대법원 1956.2.9. 선고, 4288민상365 판결은 소위 ○○철도주식회사의 전 재산은 군정법령 제75호에 의하여 대한민국정부에 귀속되었다고 판시하였다), 이 사건 수용은 헌법 제23조 제3항에서 말하는 “수용”에 해당된다고 보아야 할 것이다. 또한 군정법령은 공용을 위하여 사설철도를 정부접수하에 통일함으로써 “조선내”철도운수를 완전한 국영체제로 발전시키기 위하여(제1조 참조), 사설철도회사의 전 재산을 취득수용하여 그 소유권을 조선정부에 귀속시키는 한편, 그 재산관계권리자 전부에게 적당한 보상을 지불하도록 하였다(제2조 참조), 다만 위 수용으로 인하여 보상청구권이 부여된 자(위 재산관계권리자)는 군정법령의 효력발생일 후 60일 내에 미군정청 운수부장에게 보상청구서면을 제출하여야 하고, 이를 제출하지 않은 경우에는 위 보상과 기타 관계청구권 행사에 관한 제반 권리를 포기한 것으로 인정하였다(제3조 참조). 그리고 위 운수부장은 3인의 사정위원을 임명하여 그 사정위원회로 하여금 수용재산에 관한 수용일 현재의 사정가격, 보상금취득권자 등을 사정하여 보상금 추천액과 함께 보고하게 하여 이를 토대로 보상액을 최종결정하여 보상받을 권리자에 대하여 조선정부가 지불할 금액을 기입한 증권을 교부하도록 하였다(제4조, 제5조). 그러나 군정법령 제4조, 제5조에 따른 보상절차가 이루어지지 않은 단계에서 폐지법률에 의하여 군정법령이 폐지됨으로써 대한민국의 법령에 의한 수용은 있었으나 그에 대한 보상을 실시할 수 있는 절차를 규정하는 법률이 없는 상태가 현재까지 계속되고 있다. 따라서 대한민국의 법률에 근거한 수용에 대하여는 그 보상에 관한 법률을 제정하여야 하는 입법자의 헌법상 명시된 입법의무가 발생하였고 대한민국은 그 의무를 이행하지 아니하고 있다 할 것이다. (2) 이 사건 입법부작위가 위헌인지 여부에 관하여 ㈎ 입법자가 입법의무를 지고 있다고 하여서 그 불이행의 모든 경우가 바로 헌법을 위반한 경우라고는 단정할 수 없다. 즉 입법자에게는 형성의 자유 또는 입법재량이 인정되므로 입법의 시기 역시 입법자가 자유로이 결정할 수 있음이 원칙이라 할 것이다. 그러나 입법자는 헌법에서 구체적으로 위임받은 입법을 거부하거나 자의적으로 입법을 지연시킬 수는 없는 것이므로, 가령 입법자가 입법을 하지 않기로 결의하거나 상당한 기간 내에 입법을 하지 않는 경우에는 입법재량의 한계를 넘는 것이 된다. 따라서 입법부작위는 이와 같이 입법재량의 한계를 넘는 경우에 한하여 위헌으로 인정되는 것이다. 이 사건의 경우 사설철도회사의 재산 수용에 대한 보상절차규정을 두고 있던 군정법령이 폐지됨으로써 그 재산 수용에 대한 보상절차에 관한 법률이 없게 되어 사설철도회사의 재산관계권리자 중 권리를 포기하지 않는 것으로 확정된 손실보상청구권을 가진 자와 그 청구권을 승계 취득한 청구인이 국가로부터 보상을 받을 길이 없게 되었다. 그러함에도 불구하고 그 후 30여년이 지나도록 그 보상을 위한 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 것은 입법자의 형성의 자유를 고려하더라도 그 한계를 벗어나는 것이라고 보아야 할 것이다. 따라서 이 사건 입법부작위는 입법자가 헌법에서 위임받은 손실보상에 관한 법률제정의무를 자의적으로 방치하고 있고 이로 인하여 사설철도회사 재산관계권리자 중 그의 손실보상청구권이 확정된 자의 재산권을 침해하기에 이르렀으므로 위헌이라 할 것이다. ㈏ 가사 헌법에서 수용에 대한 손실보상절차를 규정하는 법령을 제정하도록 명시적인 입법위임을 한 것이 아니라 가정하더라도 특정인의 구체적 재산권을 보장하기 위하여 국가의 행위의무가 발생하였음이 명백한데, 국가가 그 행위의무를 불이행하고 있는 것은 위헌이라 할 것이다. 앞서 본 바와 같이 군정법령은 사설철도회사의 전 재산을 직접 수용하면서 그 재산관계권리자에 대하여 위 수용으로 인한 손실보상절차를 규정하고 있었다. 그리고 당시 ○○철도주식회사의 주주이던 대한금융조합연합회는 위 재산관계권리자로서 이 사건 주식에 대하여 군정법령 제3조가 정한 대로 군정청 운수부장에게 보상청구서를 제출함으로써 이 사건 주식에 따른 손실보상청구권을 포기하지 않는 것으로 확정되었으며, 청구인은 위 손실보상청구권을 승계취득한 것이다. 그런데 군정법령에 규정된 위 손실보상금을 사정ㆍ확정하는 절차가 개시되기 전에 제정된 폐지법률은 군정법령을 폐지하면서 이미 확정된 보상청구권의 존속만을 부칙에 정하였을 뿐 보상금의 사정ㆍ확정 및 지급절차에 관하여 아무런 규정을 두지 않았다. 이로 말미암아 사설철도회사의 재산관계권리자로서 그의 손실보상청구권이 확정된 자 또는 그 보상청구권을 승계취득한 자를 위한 보상절차를 진행할 법령상의 근거가 없어지게 되어 이미 확정된 보상청구권자 또는 그 승계취득자라 하더라도 국가로부터 보상금을 지급받을 수 없는 결과가 초래되었다. 그러나 군정법령에 의하여 공용을 위하여 수용된 사설철도회사의 재산관계권리자의 확정된 손실보상청구권은 폐지법률 시행 당시의 헌법(1962. 12.26. 제5차 개정 전의 것)하에서나 현행 헌법하에서나 헌법상 보장된 재산권으로서 군정법령에 의하여 구체화되었고 군정법령을 폐지한 폐지법률도 그 존속을 보장하고 있는 권리인바, 이와 같이 헌법상 보장된 재산권이 법령에 의하여도 인정되어 그 존속이 보장되고 있음에도 불구하고 그 보상액의 확정 등 보상절차에 관한 법률을 제정하지 않음으로써 위와 같이 법령에 의하여 구체화된 헌법상 재산권을 실질적으로 실현불가능하게 내버려 두는 것은 제헌헌법 이래 재산권을 보장하는 헌법규정에 명백히 반하는 것이다. 따라서 폐지법률이 시행된 이후에는 대한민국에 사설철도회사의 재산수용으로 인한 손실보상청구권이 확정된 자의 군정법령상 구체화되었던 재산권을 보호하기 위하여 군정법령에서 인정하였던 보상의 기준과 내용에 따라 보상청구권의 실현절차를 규정하는 법률을 제정할 행위의무가 발생하였다고 보아야 한다. 그럼에도 불구하고 폐지법률이 시행된 지 30년이 지나도록 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 것은 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서 위 보상청구권이 확정된 자의 헌법상 보장된 재산권을 침해하는 것이므로 위헌이다. (3) 이해관계기관의 나머지 주장에 대한 판단 사설철도회사의 재산관계권리자에게 집행가능할 정도로 내용과 범위가 확정된 구체적 보상청구권이 발생한 것이 아니어서 국가에게 보상입법의무가 발생하였다고 보기 어렵다는 취지로 주장하나, 이 사건 보상청구권은 앞에서 본 바와 같이 군정법령에 의하여 수용되고 그에 따라 소정기간 내에 군정당국에 손실보상청구를 하였을 뿐만 아니라 대한민국 교통부장관의 주주등록공고에 따라 주 주등록까지 마치는 등 국가가 위 청구권의 실행을 위하여 요구하는 일체의 절차를 마친 청구권이므로 그 자체로써 구체적 청구권이 발생된 것이라 할 것이고, 그 내용과 범위는 보상입법에 의하여 확정될 수 있는 것이므로 대한민국이 아직까지 그 입법의무를 이행하지 아니하고 있는 현 단계에서 볼 때에 위 주장은 그 내용과 범위가 확정되지 아니한 보상청구권이라는 구차한 구실로 국가의 보상입법의무를 부인함에 불과하여 이유 없다. 4. 그렇다면 선택적으로 청구한 나머지 청구들에 대하여 살필 필요도 없이 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있으므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장 재판관 김용준 재판관 김진우 재판관 황도연 재판관 이재화 주심 재판관 조승형 재판관 정경식 재판관 고중석 재판관 신창언

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 89헌마2

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

조선철도의통일폐지법률

국가재건비상조치법

대한민국헌법 제23조

농업협동조합법

민법 제166조

[ 따름판례 ]