전원재판부 89헌마46, 1991. 6. 3.

【판시사항】 1. 법률(法律)에 대한 헌법소원(憲法訴願)의 적격성(適格性) 2. 개발제한구역지정행위(開發制限區域指定行爲)에 대한 헌법소원(憲法訴願)과 보충성(補充性) 【결정요지】 1. 입법작용(立法作用)이 공권력(公權力)의 행사(行使)인 이상 법률(法律)에 대한 헌법소원(憲法訴願)도 가능한 것이나 모든 법률(法律)이 다 헌법소원(憲法訴願)의 대상(對象)이 되는 것이 아니고 그 법률(法律)이 별도의 구체적(具體的) 집행행위(執行行爲)를 기다리지 않고 직접적(直接的)으로 그리고 현재적(現在的)으로 심판청구인(審判請求人)의 기본권(基本權)을 침해(侵害)하고 있는 경우에 한정됨을 원칙으로 한다. 2. 건설부장관(建設部長官)의 개발제한구역(開發制限區域)의 지정(指定)ㆍ고시(告示)는 공권력(公權力)의 행사(行使)로서 헌법소원(憲法訴願)의 대상(對象)이 됨은 물론이나 헌법소원(憲法訴願)은 다른 법률(法律)에 구제절차(救濟節次)가 있는 경우에는 그 절차(節次)를 모두 거친 후에 비로소 제기(提起)할 수 있는 것인바, 개발제한구역지정행위(開發制限區域指定行爲) (도시계획결정(都市計劃決定)에 대하여는 행정심판(行政審判) 및 행정소송(行政訴訟) 등을 제기(提起)할 수 있으므로 청구인으로서는 우선 그러한 구제절차(救濟節次)를 거친 후에 헌법소원심판(憲法訴願審判)을 청구(請求)하여야 한다. 【전문】 [당사자] 청구인 : 이 ○ 현 대리인 변호사 이 상 규(국선) [주 문] 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 이 사건 심판청구의 요지는 다음과 같다. 가. 1973.6.27. 청구인 소유의 전북 완주군 00면 00리 00 소재 임야 450평과 위 같은 리 8의 51 소재 대지 1,966평을 포함하여 전주권 일대가 도시계획법 제21조의 규정에 의하여 건설부 고시 제258호로써 개발제한구역(그린벨트)으로 지정ㆍ고시되어 동 구역 안에서의 토지의 형질변경, 건축물의 건축 등의 행위제한이 가해지게 되었다. 나. 청구인은 위 토지가 개발제한구역으로 지정ㆍ고시되기 10여년 전부터 위 토지에서 적법하게 광업권등록(등록번호 : 제31767호, 광종명 : 석회석, 존속기간 1962.10.6.～ 1987.10.5)을 하여 소석회 비료를 제조하여 왔으나 위 토지에 대한 개발제한구역 지정으로 인하여 1974.6.19. 광업권의 개발허가가 취소됨으로써 그 행사가 불가능하게 되었다. 그러는 사이 위 광업권의 존속기간의 마감일이 도래하였으나 토지형질변경 불허가로 인하여 존속기간의 갱신을 받을 수 없어 결국 위 광업권을 상실하게 되었다. 다. 한편 청구인은, 개발제한구역지정 당시 이미 시행중인 공사에 대한 특례를 정하고 있는 도시계획법 제21조 제2항 단서 및 동법 시행령 제21조의 규정에 의하여 위 광업권에 대한 조정신청을 하여 1974..22. 완주군수로부터 기허가면적(834,000평)중 600평에 관하여 광산개발을 허가 받았으나 같은 해 6.19. 위 허가마저 취소되었고 다시 토지형질변경 및 토석채취허가신청(재조정신청)을 하였으나, 이것 또한 불허가되었다. 그리하여 청구인은 위 불허가처분의 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 제기하였으나 모두 패소하였다(1981.7.13. 청구인의 상고기각). 라. 위와 같이 청구인 소유의 토지가 개발제한구역으로 지정됨으로써 청구인은 토지의 사용ㆍ수익을 제한당하여 큰 손해를 보았으나 아무런 보상도 받지 못하고 있는데 이는 개발제한구역의 근거규정인 도시계획법 제21조가 손실보상에 관하여는 아무런 규정을 두지 아니한 채 개발제한규역을 지정할 수 있도록 하였기 때문이므로 청구인은 도시계획법 제21조 및 그에 의거한 개발제한구역 지정처분에 의하여 재산권을 침해당한 자로서 헌법소원심판을 청구한다는 것이다. 2. 판단 가. 도시계획법 제21조에 대한 헌법소원 심판청구에 대하여 보건대, 입법작용이 공권력의 행사인 이상 법률에 대한 헌법소원도 가능한 것이나 모든 법률이 다 헌법소원의 대상이 되는 것이 아니고 그 법률이 별도의 구체적 집행행위를 기다리지 않고 직접적으로 그리고 현재적으로 심판청구인의 기본권을 침해하고 있는 경우에 한정됨을 원칙으로 한다(당 재판소 1990.6.25. 선고, 89헌마220 결정 참조). 그런데 도시계획법 제21조 제1항은 “건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(이하 “개발제한구역”이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.”라 규정하고 있으며 같은 법조 제2항 및 제3항에서는 개발제한구역으로 지정된 구역안에서의 행위제한 등을 상세히 규정하고 있는데, 도시계획법 제21조의 규정내용으로 볼 때 건설부장관의 개발제한구역의 지정ㆍ고시라는 별도의 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 재산권침해여부의 문제가 발생할 수 있는 것으로는 볼 수 없다. 따라서 도시계획법 제21조를 직접 대상으로 하는 헌법소원은 법률에 대한 헌법소원의 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이다. 나. 다음 개발제한구역 지정행위에 대한 헌법소원 심판청구에 대하여 보건대, 건설부장관의 개발제한구역의 지정ㆍ고시는 공권력의 행사로서 헌법소원의 대상이 됨은 물론이나 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 비로소 심판청구를 할 수 있는 것인 바(헌법재판소법 제68조 제1항), 개발제한구역 지정행위(도시계획결정)에 대하여는 행정심판 및 행정소송 등을 제기할 수 있으므로 청구인으로서는 우선 그러한 구제절차를 거쳐야 함에도 불구하고 그러한 절차를 거치지 아니하였음이 기록상 명백하므로 이 부분에 대한 심판청구 또한 부적법하다. 다. 그렇다면 이 사건 헌법소원은 모두 부적법한 심판청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 전원의 찬성에 의한 것이다. 1991. 6. 3. 재판장 재판관 조규광 재판관 이성렬 재판관 변정수 재판관 김진우 재판관 한병채 재판관 이시윤 재판관 최광률 재판관 김양균 재판관 최광률은 해외여행중이므로 서명날인 불능 재판장 재판관 조규광

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 89헌마46

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[ 참조조문 ]

도시계획법 제21조

도시계획법시행령 제21조

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재산권침해에대한헌법소원