국민권익위원회 2021-15177, 2022. 6. 14., 인용

【재결요지】 사건명 직장 내 괴롭힘 개선지도 취소청구 사건번호 2021-15177 재결일자 2022. 6. 14. 재결결과 인용 【주문】 피청구인이 2021. 7. 15. 청구인에게 한 직장 내 괴롭힘 신고에 따른 개선지도 처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 부산광역시 **구에 소재하는 ○○○○자립생활센터(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)의 대표로서 이 사건 사업장 소속 Y 외 2명(이하 ‘진정인들’이라 한다)이 청구인으로부터 직장 내 괴롭힘을 당했다는 취지의 진정서를 2021. 5. 21. 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 조사결과 청구인이 진정인들에 대하여 직장 내 괴롭힘 행위를 행한 사실이 확인되었다는 이유로 2021. 7. 15. 청구인에게 ‘직장 내 괴롭힘 신고에 따른 개선지도’(이하 ‘이 사건 개선지도’라 한다) 공문을 송부하였다. 2. 청구인 주장 진정인들이 괴롭힘을 당했다는 요지는 청구인이 2020년 12월경 청구인 지인인 진보당위원장의 후원금 기부요청에 협조해 주라는 지시를 진정인들이 거부하여 청구인이 앙심을 품고 진정인들을 괴롭혔다는 것인데, 청구인은 진정인들에게 위 기부금 후원을 강권한 사실도, 신체적ㆍ정신적 고통을 주거나 근무환경을 악화시킨 사실이 전혀 없고,설령 위 협조지시를 하였다 하더라도 이는 진정인들을 포함한 직원들에게 20평 남짓 공개된 장소에서 지인의 요청을 차마 면전에서 거절할 수 없어 청구인과 업무관련성이 전혀 없는 상황에서 발생된 것이므로 직장 내 괴롭힘 판단요소에 해당되지 않는다. 따라서 피청구인의 이 사건 개선지도는 피청구인이 사실관계와 직장 내 괴롭힘 행위의 법리를 오해한 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 사업장의 대표자로서 진정인들에게 대해 우월적 지위를 가지고 있으며, 후원금 미지원, 협동조합 자금 미출자 및 단체 점심식사 회피와 관련하여 진정인들에게 강압적이고 과도한 내용의 설문 및 면담조사, 모욕적 발언 등을 수차례 반복하였고 연차휴가도 자유롭게 사용하지 못하게 한 사실이 확인되어 업무상 적정 범위를 넘어서 진정인들에게 신체적ㆍ정신적 고통을 주거나 근무환경을 악화시키는 행위로 ‘직장 내 괴롭힘’에 해당되므로, 규정 및 조사에 따라 이 사건 개선지도를 정당하게 처리하였다. 나. ‘처분’이란「행정심판법」에 의하여 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 의미하고, 「행정절차법」에 의하면 ‘행정지도’는 행정기관이 그 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 않도록 지도, 권고, 조언 등을 하는 행정작용을 의미하며, ‘개선지도’는 그 자체로 일정한 법적 효과의 발생을 목적으로 하지 않고, 상대방의 임의적인 협력을 통하여 사실상의 효과를 발생시키는 것을 목적으로 하는 비권력적 사실행위인 행정지도에 해당되어 행정심판법상 행정심판의 대상인 처분에 해당되지 않으므로, 행정심판 대상적격을 충족하지 못한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 근로기준법 제76조의2, 제76조의3, 제93조, 제109조, 제116조 산업안전보건법 제4조 5. 인정사실 가. 진정인들은 2021. 5. 21. 피청구인에게 이 사건 사업장에서 청구인으로부터 괴롭힘을 당하였다며 진정을 접수하였다. 나. 피청구인은 2021. 7. 15. 청구인에게 진정인들에 대한 직장 내 괴롭힘 행위가 확인되었다는 이유로 다음과 같이 이 사건 개선지도를 하면서 그 조치결과를 2021. 7. 26. 까지 피청구인에게 보고하라고 하였고, 기한 내 이행하지 않을 경우 이 사건 사업장을 차기 근로감독 대상에 포함할 수 있음을 통지하였다.

6. 이 사건 개선지도의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법에 의하여 행정심판을 청구할 수 있고, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 구체적인 경우 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키며, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니라 할 것이다. 2)「근로기준법」제76조의2, 제76조의3, 제93조, 제109조, 제116조에 따르면, 사용자 또는 근로자는 직장에서의 지위 또는 관계 등의 우위를 이용하여 업무상 적정범위를 넘어 다른 근로자에게 신체적ㆍ정신적 고통을 주거나 근무환경을 악화시키는 직장 내 괴롭힘을 하여서는 아니 되며, 사용자는 직장 내 괴롭힘 발생 사실을 인지한 경우 조사를 실시하고 직장 내 괴롭힘 발생 사실이 확인된 때에는 피해근로자가 요청하면 근무장소의 변경, 배치전환, 유급휴가 명령 등 적절한 조치를 하여야 하고, 상시 10명 이상의 근로자를 사용하는 사용자는 직장 내 괴롭힘의 예방 및 발생 시 조치 등에 관한 사항이 포함된 취업규칙을 작성하여야 하며 이를 위반하면 과태료 500만원 이하가 부과되고, 사용자가 직장 내 괴롭힘 발생 사실을 신고한 근로자 및 피해근로자 등에게 해고나 그 밖의 불리한 처우를 하면 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 3) 「산업안전보건법」 제4조제1항제3호에 따르면, 정부는 이 법의 목적을 달성하기 위하여 「근로기준법」 제76조의2에 따른 직장 내 괴롭힘 예방을 위한 조치기준 마련, 지도 및 지원에 관한 사항을 성실히 이행할 책무를 진다. 나. 판단 1) 행정청의 어떤 행위가 행정심판의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적ㆍ일반적으로 결정할 수 없으며, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리ㆍ의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 하며(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 판결 등 참조), 행정심판은 처분 등의 취소 또는 무효확인 등을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 불이익처분의 상대방은 직접 개인적 이익의 침해를 받은 자로서 청구인 적격이 인정된다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두27517 판결 등 참조). 2) 피청구인은 ‘개선지도’는 그 자체로 일정한 법적 효과의 발생을 목적으로 하지 않고, 상대방의 임의적인 협력을 통하여 사실상의 효과를 발생시키는 것을 목적으로 하는 비권력적 사실행위인 행정지도에 해당되어 행정심판법상 행정심판의 대상인 처분에 해당되지 않는다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 청구인을 직장 내 괴롭힘 행위자로 인정하고 이를 이유로 청구인에게 이 사건 개선지도를 하면서 기한 내 개선지도 내용을 이행하지 않을 경우 청구인을 차기 근로감독 대상 사업장에 포함할 것이라고 하였는데, 피청구인의 이 사건 개선지도는 청구인의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것임에도 이의신청 등 별도의 불복절차는 마련되어 있지 않은 것으로 보인다. 이러한 상황에서 이 사건 개선지도를 행정심판의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면, 청구인은 달리 이에 대하여는 불복하여 침해된 권리 또는 법률상 이익을 구제받을 방법이 없다. 따라서 이 사건 개선지도는 불이익처분으로서 행정심판의 대상인 처분에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2018. 3. 27 선고 2015두47492 판결 등 참고). 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 개선지도(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)는 불이익 처분에 해당하고, 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 등의 불이익처분의 경우 법률에 근거하여야만 할 것(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두4930판결 등 참조)인데, 위 관계법령에 따르면 정부는「근로기준법」 제76조의2에 따른 직장 내 괴롭힘 예방을 위한 조치기준 마련, 지도 및 지원에 관한 사항을 성실히 이행할 책무를 진다고 되어 있으나, 관련 법령상 피청구인이 이 사건 처분을 할 수 있는 근거규정은 존재하지 않는다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인에게 법적 근거 없이 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2021-15177

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[ 참조조문 ]

근로기준법 제76조

행정심판법 제2조

행정절차법

산업안전보건법 제4조

[ 참조판례 ]

대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 판결
대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두4930판결
대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두27517 판결
대법원 2018. 3. 27 선고 2015두47492 판결

[ 참조판례 체계도 ]