국민권익위원회 2020-13414 , 2021. 2. 9., 일부인용

【재결요지】 사 건 명 국유재산 변상금 부과처분 취소청구 사건번호 2020-13414 재결일자 2021. 2. 9. 재결결과 일부인용 【주문】 1. 피청구인이 2020. 4. 23. 청구인에게 한 변상금 부과처분 중 ‘2015. 4. 17.부터 2015. 4. 26.까지’에 대한 부분을 취소한다. 2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2020. 4. 23. 청구인에게 한 국유재산 변상금 부과처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘A도 ○○군 ○○읍 ○○리‘(이하 ’○○리‘라 한다) @@@-@번지 19㎡(이하 ’이 사건 토지‘라 한다) 중 16㎡의 토지를 2015. 4. 17.부터 2020. 4. 16.까지 대부계약없이 상가부지로 무단으로 점유ㆍ사용하였다는 이유로 2020. 4. 23. 청구인에게 944만 4,860원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 토지는 1975년 이전에 A도 ○○군수(이하 ‘○○군수’라 한다)가 시행한 환지처분으로 망부(亡父) 정○○(이하 ‘망 정○○’이라 한다)의 소유가 되었고, 이는 ○○군수가 확인해 준 환지사실증명원 및 환지표시 지적도등본에 의하여 확인된다. 나. 청구인은 망 정○○으로부터 상속받은 ○○리 @@@번지의 토지(이하 ‘이 사건 사유지’라 한다)상에 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 소유하면서 이 사건 토지를 40년 이상 평온ㆍ공연하게 점유하고 있으므로, 이 사건 토지는 점유취득시효가 완성되었다. 3. 피청구인 주장 가. 환지사실증명원 및 지적도등본상 ‘○○리 @@@번지 대 남쪽 흑색 점선 좌측 구도로 6평 및 우측 1평 합계 7평’이라고 기재된 부분이 어느 곳을 지칭하는지 알 수 없고, ○○군수는 환지처분을 인정하지 아니하면서 청구인의 지적도 수정요청에 불응하고 있는바, 청구인이 이 사건 토지를 환지처분으로 소유권을 취득하였는지, 적법하게 취득하였다고 믿었는지 여부를 확인할 수 없다. 나. 부지증명원은 ○○리 @@@번지에 대한 것이므로, 청구인이 이 사건 토지를 소유의 의사로 점유했는지 여부와는 무관하므로 이를 근거로 자주점유 의사를 인정할 수는 없으며, 청구인이 이 사건 토지의 진정한 소유자라면 약 45년간 등기 등 권리취득을 위한 조치를 하지 아니한 것은 상식적이지 않으므로 소유의 의사에 기인한 점유라고 볼 수 없다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제71조 민법 제197조, 제245조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산실태조사서, 등기부등본, 건축물대장, 토지대장, 지적현황측량성과도, 처분전 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 등기부등본, 토지대장, 지적현황측량성과도 등에 따르면, 국유재산인 이 사건 토지(19㎡)는 지목이 대지인 일반재산으로서 1985. 5. 16. ‘국’으로 소유권보존이 되어 있는데, 이 사건 사유지인 ○○리 @@@번지의 토지(317㎡)와 인접하고 있다. 나. 이 사건 사유지(317㎡)는 1959. 8. 20.부터 망 정○○이 소유하고 있었고, 위 사유지상에 들어서 있는 이 사건 건물은 1980. 10. 25. 건축허가 및 1982. 6. 17. 사용승인을 받은 ‘철근콘크리트조, 스라브지붕, 바닥면적 97.12㎡, 3층’의 신축 건물로서 이 역시 망 정○○이 소유하고 있었는데, 위 사유지 및 건물은 2009. 3. 30. 상속을 원인으로 하여 청구인 등 6명이 공동소유하고 있다. 다. 다음의 환지사실증명원, 지적도등본, 부지증명원은 1975. 11. 26. 망 정○○이 수기로 작성하여 ○○군수가 직인을 날인하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 환지사실증명원 - 위치 및 평수 : ○○리 @@@번지, 7평 - 내용 : 위 대지는 시가지계획 당시 별첨 지적도등본 서쪽 적선 부분 7평을 ○○리 @@@번지의 @로 편입되고, 동리 @@@번지 대 남쪽 흑색 점선 좌측 구도로 6평 및 우측 1평 합계 7평과 환지받은 사실이 상위 없음을 증명하여 주시기 바람(1975. 11. 26. 망 정○○) ※ 하단에는 ‘상기와 여히 증명함. 1975. 11. 26. ○○군수’로 되어 있음 ○ 지적도등본 ※ 위 환지사실증명원의 내용에 대하여 수기로 작성된 지적도가 그려져 있음 ○ 부지증명원 ※ ‘○○리 @@@번지 대지, 96평’이 도시계획 도로에 저촉된다고 되어 있음 라. 한국국토정보공사가 2020. 2. 13. 측량한 경계복원측량성과도에 따르면, 청구인 소유의 이 사건 건물은 이 사건 토지 중 17㎡의 토지를 점유한 것으로 되어 있는데, 청구인은 2020년 2월경 피청구인에게 다음과 같은 의견서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 부득이 하게 면적 협상에 응하는 것임을 말씀드림. 제 입장에서 제가 갖고 있는 자료들과 차이가 제법 나는 공사의 최근 자료를 무시할 수는 없어 어느 정도 받아들인다고 쳐도 점유면적을 16㎡로 받아들여 주면 고맙겠음 바. 피청구인은 청구인의 의견을 수용하여 이 사건 토지의 점유면적을 16㎡로 하여 2020. 4. 23. 청구인에게 이 사건 처분을 하였고, 위 처분서는 2020. 4. 27. 청구인에게 등기우편(@@@@@@@@@@@@@)으로 송달되었다. 사. 청구인은 환지사실증명서를 근거로 하여 이 사건 토지에 대하여 환지처분를 받았다며 2019년 6월경부터 수차례에 거쳐 ○○군수에게 해당 지적도의 수정을 요청하는 민원을 제기하였고, 이에 ○○군수는 8차례(2019. 6. 27., 2019. 9. 3., 2019. 11. 13., 2020. 3. 30., 2020. 4. 22., 2020. 6. 2., 2020. 6. 30., 2020. 9. 14.)에 걸쳐 청구인에게 민원회신을 하였는데, 그 중 2020. 9. 14.자 민원회신의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 1975. 11. 26.자 환지사실증명서에는 ‘○○리 @@@번지의 서쪽 적색 부분 7평을 ○○리 @@@번지의 5로 편입되고, 동리 @@@번지 대 남쪽 흑색 점선 좌측 구도로 6평 및 우측 1평 합계 7평과 환지받은 사실이 상위 없음을 증명하여 주기 바란다‘라고 명시되어 있으며, @@@-@번지는 1975. 11. 26. 당시와 현재에도 같은 면적의 같은 지번으로 도시계획도로 내에 위치해 있음이 확인됨 ○ 또한, @@@-@번지는 1975년 당시 최○○의 소유였으나 1992년 ○○군으로 소유권이전이 되었음이 확인되며, 해당 필지인 @@@번지는 제출 자료의 당시 지적도 등본상과 현재 토지이용계획상에도 도시계획도로에 편입되지 않음을 확인할 수 있음 ○ 상기 자료만으로 당시 토지주가 다른 토지들의 환지 상관관계를 정확히 파악할 수는 없겠지만, ○○리 @@@-@번지의 토지소유권이 1992년 ○○군으로 이전된 점은 분명함에 따라, 현재로서는 ○○리 @@@번지 일부가 @@@-@번지로 편입된다고 명시한 내용과 배치되는 사실로 볼 수 있음 ○ 따라서, 환지사실증명원에 명시된 환지대상 토지인 @@@-@번지가 도시계획도로 관리기관인 ○○군으로 토지수용이 이루어진 점을 보아 환지처분이 이루어지지 않은 것으로 판단할 수 있으며, 이에 따라 ○○리 @@@번지 등 관련 토지의 지적도 수정이 이루어질 수 없음 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제2항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니하고, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수한다고 되어 있다. 한편, 「국유재산법」 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 2) 「민법」 제197조제1항 및 제245조제1항에 따르면, 점유자는 소유의 의사로 선의, 평온 및 공연하게 점유한 것으로 추정하고, 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 「민법」 제197조에 의하면, 점유자는 소유의 의사로 선의, 평온 및 공연하게 점유한 것으로 추정되므로 점유자가 취득시효를 주장하는 경우에 있어서 스스로 소유의 의사를 입증할 책임은 없으며, 오히려 그 점유자의 점유가 소유의 의사가 없는 점유임을 주장하여 점유자의 취득시효의 성립을 부정하는 자에게 그 입증책임이 있고, 여기서 ‘소유의 의사에 기인한 점유’, 즉 ‘자주점유’라 함은 ‘소유자가 할 수 있는 것과 같은 배타적 지배를 사실상 행사하려고 하는 의사’를 말하며, 점유자의 점유가 소유의 의사가 있는 자주점유인지 아니면 소유의 의사가 없는 타주점유인지 여부는 내심의 의사에 결정되는 것이 아니라 점유 취득의 원인이 된 권원의 성질이나 점유와 관계가 있는 모든 사정에 의하여 외형적ㆍ객관적으로 결정되어야 하는 것인바, 점유자가 성질상 소유의 의사가 없는 것으로 보이는 권원에 바탕을 두고 점유를 취득한 사실이 증명되었거나 점유자가 타인의 소유권을 배제하여 자기의 소유물처럼 배타적 지배를 행사하는 의사를 가지고 점유하는 것으로 볼 수 없는 객관적 사정이 증명된 경우에는 자주점유의 추정은 깨어진다고 할 것이다(대법원 1997. 8. 21. 선고 95다28625 판결). 2) 살피건대, 청구인은 ‘망 정○○이 이 사건 토지를 환지받아 소유하게 되었고, 망 정○○ 및 청구인은 이 사건 토지를 20년 이상 평온ㆍ공연하게 점유하고 있으므로, 이 사건 토지에 대한 점유는 소유의 의사에 기인한 자주점유에 해당한다’는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, ① 환지처분권자인 ○○군수는 2020. 9. 14. 등 수차례에 걸쳐 청구인에게 이 사건 토지가 망 정○○에게 환지처분된 사실이 없다고 회신한 점에 비추어 보면, 1975년 당시 ○○군수가 환지사실증명원 등에 일정한 내용을 확인해 주었다 하더라도 이후 위 확인 내용이 변경되었거나 취소되었을 가능성을 배제할 수 없는 점, ② 청구인의 점유면적이 16㎡에 이르고 있고, 이는 주택의 경우 쉽게 간과하거나 지나치기 어려운 상당한 크기의 면적이라 할 것이므로, 망 정○○이 이 사건 건물을 신축할 당시부터 이 사건 토지가 타인의 소유임을 인식하고 있었을 가능성이 상당하다고 보이는 점, ③ 청구인은 이 사건 토지를 1975. 11. 26.경 망 정○○이 환지받아 소유하게 되었다고 주장하면서도 그 후 약 45년간 소유권이전등기를 한 사실이 없는 점 등을 고려해 보면, 망 정○○이나 청구인 등이 이 사건 토지를 소유의 의사에 기인하여 점유하고 있다고 보기는 어려운바, 이 사건 토지에 대한 망 정○○ 내지 청구인 등의 점유를 두고 자주점유에 해당한다고 단정할 수는 없다. 3) 다만, 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2020. 4. 23. 청구인에게 2015. 4. 17.부터 2020. 4. 16.까지를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2020. 4. 27. 청구인에게 송달되었으며, 이 사건 처분서의 송달일인 2020. 4. 27.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 송달일로부터 5년 전인 2015. 4. 26.부터 역산하여 2015. 4. 17.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 2015. 4. 17.부터 2015. 4. 26.까지에 대한 부분은 소멸시효의 완성으로 변상금 부과권이 소멸된 이후에 한 처분으로서 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘2015. 4. 17.부터 2015. 4. 26.까지에 대한 변상금 부과처분 취소청구’ 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2020-13414

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[ 참조조문 ]

국유재산법시행령 제71조

국유재산법 제2조 제73조

민법 제197조 제245조

[ 참조판례 ]

대법원 1997. 8. 21. 선고 95다28625 판결

[ 참조판례 체계도 ]

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