전원재판부 2020헌가19, 2023. 3. 23.

【전문】【당 사 자】 사 건 2020헌가19 경비업법 제7조 제5항 등 위헌제청 제 청 법 원 창원지방법원 제 청 신 청 인 주식회사 ○○ 대표이사 황○○ 대리인 법무법인 미래로 담당변호사 김진욱, 이재철, 이혜빈, 이민형 당 해 사 건 창원지방법원 2019구합53622 경비업허가취소처분 취소 선 고 일 2023. 3. 23. 【주 문】 1. 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제7조 제5항 중 ‘시설경비업무’에 관한 부분과 경비업법(2013. 6. 7. 법률 제11872호로 개정된 것) 제19조 제1항 제2호 중 ‘시설경비업무’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 2. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다. 3. 입법자는 2024. 12. 31.까지 위 법률조항들을 개정하여야 한다. 【이 유】 사건개요 가. 제청신청인은 주택관리업, 경비용역업, 시설관리업 등을 주된 목적으로 설립된 회사로서 2005. 7. 13. 경비업법 제4조 제1항에 따라 경상남도지방경찰청으로부터 시설경비업 허가를 받은 경비업자이다. 나. 제청신청인은 2016. 11. 29. ○○시 ○○로에 소재한 ○○아파트 입주자대표회의와 공동주택 위ㆍ수탁 관리계약을 체결하여, 공동주택관리법령규칙에서 관리업무의 주체로 규정한 업무 등을 위탁관리업무로 하였다. 다. 제청신청인은 위 아파트의 위탁관리업자로서 신○○을 경비원으로 고용하였고, 신○○으로 하여금 2017. 10. 1.부터 2018. 9. 30.까지 위 아파트에 근무하면서 경비업무 외에 음식물쓰레기통 세척, 재활용 분리수거, 택배관리, 주변환경정비 등의 업무를 수행하게 하였다. 라. 경상남도지방경찰청장은 2019. 9. 30. 제청신청인에 대하여 경비업법 제7조 제5항을 위반하여 위 기간 동안 경비원 신○○을 경비업무 외 업무에 종사하게 하였다는 등의 이유로 경비업법 제19조 제1항 제2호에 따라 경비업 허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통지하였다. 마. 이에 제청신청인은 경상남도지방경찰청장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(창원지방법원 2019구합53622), 위 재판 계속 중 경비업법 제7조 제5항, 제19조 제1항 제2호가 직업의 자유 등을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으며(창원지방법원 2020아10029), 제청법원은 위 신청을 받아들여 2020. 12. 30. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다. 심판대상 제청법원은 경비업법 제7조 제5항과 제19조 제1항 제2호에 대하여 위헌법률심판을 제청하였으나, 당해 사건은 ‘시설경비업무’를 수행하던 경비업자에 관한 사건으로, 심판대상을 ‘시설경비업무’에 관한 부분으로 한정한다. 그러므로 이 사건 심판대상은 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제7조 제5항 중 ‘시설경비업무’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 한다)과 경비업법(2013. 6. 7. 법률 제11872호로 개정된 것) 제19조 제1항 제2호 중 ‘시설경비업무’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 취소조항’이라 하고, 위 조항들 모두를 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제7조(경비업자의 의무) ⑤ 경비업자는 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하여서는 아니된다. 경비업법(2013. 6. 7. 법률 제11872호로 개정된 것) 제19조(경비업 허가의 취소 등) ① 허가관청은 경비업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하여야 한다. 2. 제7조 제5항의 규정에 위반하여 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 한 때 [관련조항] 경비업법(2017. 10. 24. 법률 제14909호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "경비업"이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 업무(이하 "경비업무"라 한다)의 전부 또는 일부를 도급받아 행하는 영업을 말한다. 가. 시설경비업무 : 경비를 필요로 하는 시설 및 장소(이하 "경비대상시설"이라 한다)에서의 도난ㆍ화재 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하는 업무 제7조(경비업자의 의무) ① 경비업자는 경비대상시설의 소유자 또는 관리자(이하 "시설주"라 한다)의 관리권의 범위 안에서 경비업무를 수행하여야 하며, 다른 사람의 자유와 권리를 침해하거나 그의 정당한 활동에 간섭하여서는 아니된다. ③ 경비업자는 불공정한 계약으로 경비원의 권익을 침해하거나 경비업의 건전한 육성과 발전을 해치는 행위를 하여서는 아니된다. 제19조(경비업 허가의 취소 등) ① 허가관청은 경비업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하여야 한다. 1. 허위 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 때 3. 제7조 제9항의 규정에 위반하여 경비업 및 경비관련업외의 영업을 한 때 4. 정당한 사유 없이 허가를 받은 날부터 2년 이내에 경비 도급실적이 없거나 계속하여 1년 이상 휴업한 때 5. 정당한 사유 없이 최종 도급계약 종료일의 다음 날부터 2년 이내에 경비 도급실적이 없을 때 6. 영업정지처분을 받고 계속하여 영업을 한 때 7. 제15조의2 제2항을 위반하여 소속 경비원으로 하여금 경비업무의 범위를 벗어난 행위를 하게 한 때 8. 제18조 제8항에 따른 관할 경찰관서장의 배치폐지 명령에 따르지 아니한 때 공동주택관리법(2020. 10. 20. 법률 제17544호로 개정된 것) 제65조의2(경비원 등 근로자의 업무 등) ① 공동주택에 경비원을 배치한 경비업자("경비업법" 제4조 제1항에 따라 허가를 받은 경비업자를 말한다)는 "경비업법" 제7조 제5항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 공동주택 관리에 필요한 업무에 경비원을 종사하게 할 수 있다. 공동주택관리법 시행령(2021. 10. 19. 대통령령 제32076호로 개정된 것) 제69조의2(경비원이 예외적으로 종사할 수 있는 업무 등) ① 법 제65조의2 제1항에서 "대통령령으로 정하는 공동주택 관리에 필요한 업무"란 다음 각 호의 업무를 말한다. 1. 청소와 이에 준하는 미화의 보조 2. 재활용 가능 자원의 분리배출 감시 및 정리 3. 안내문의 게시와 우편수취함 투입 ② 공동주택 경비원은 공동주택에서의 도난, 화재, 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하기 위한 범위에서 주차 관리와 택배물품 보관 업무를 수행할 수 있다. 제청법원의 위헌제청이유 심판대상조항은 경비원이 그 업무를 벗어나 특정한 불법적 업무에 종사하는 것을 막고, 경비원으로 하여금 본연의 경비업무에 종사할 수 있도록 하기 위한 것이나, 경비업자가 경비원으로 하여금 그 자체로 불법적이지 않은 업무에 종사하게 하는 경우에도 경비업 허가를 필요적으로 취소하도록 규정한 것은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 또한, 경비업자가 경비원에게 종사시킨 업무의 내용과 경위, 횟수 등에 따라 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 과징금을 부과하는 등의 방법으로도 충분히 입법목적을 달성할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유와 재산권을 침해한다. 판단 가. 심판대상조항의 내용 및 공동주택 경비업무 (1) 심판대상조항의 내용 및 입법취지 경비업은 민생치안수요에 대처하고 경찰력을 보완하기 위하여 허용된 준경찰력으로, 사람의 생명ㆍ신체나 재산에 대한 위험을 방지하는 업무를 담당한다. 따라서 경비업의 건전한 운영이 이루어질 수 있도록 경비업에 대한 감독체계가 유지되어야 한다. 이러한 차원에서 경비업법은 경비업자, 경비원 등에게 일련의 의무를 부담시키고 있으며, 특히, 이 사건 금지조항은 경비업자에게 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하지 못하도록 규정함으로써, 경비원으로 하여금 경비업무에 전념할 수 있도록 규제하고 있다. 또한, 이 사건 취소조항은 이를 위반하여 경비업자가 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 한 경우에는 허가관청인 시ㆍ도경찰청장은 위반사항에 대한 청문을 실시한 후 그 사유에 해당하는 때에는 경비업 허가를 필요적으로 취소하도록 규정하고 있다. 이 때 허가취소사유에 해당되는 경비업무 뿐 아니라 허가받은 경비업 전체가 취소대상이 되고(경비업법 제19조 제3항 단서), 법인명 또는 임원의 변경에도 불구하고 허가가 취소된 날부터 5년이 지나지 아니한 때에는 경비업 허가를 받을 수 없으며, 허가가 취소된 날부터 10년이 지나지 아니한 때에는 누구든지 허가가 취소된 경비업체와 동일한 명칭으로 경비업 허가를 받을 수 없는 등(경비업법 제4조의2 제2항, 제3항) 엄격한 허가제한 규정이 적용된다. 이와 같은 경비업법의 제정 취지, 이 사건 금지조항을 위반하였을 경우의 엄격한 제한 등에 비추어 볼 때, 심판대상조항은 경비원으로 하여금 경비업무에 전념하게 함으로써 국민의 생명ㆍ신체 또는 재산에 대한 위험을 방지하기 위한 데 그 취지가 있다고 할 것이다. (2) 공동주택 경비업무를 둘러싼 논란 및 입법경과 (가) 심판대상조항에 의하여 경비원은 허가받은 경비업무 외의 업무에 종사할 수 없도록 규율되고 있으나, 공동주택관리법상 공동주택은 그 관리를 위하여 경비원을 고용하여 통상적으로 경비업무 외의 청소와 이에 준하는 미화의 보조, 안내문의 게시와 우편수취함 투입 등 공동주택의 관리에 필요한 관리사무소 지원 업무 등을 수행케 하고 있어 법령해석에 혼란이 발생하게 되었다. 경비업법에 따르면 시설경비업무는 ‘경비를 필요로 하는 시설 및 장소에서의 도난ㆍ화재 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하는 업무’이므로(제2조 제1호 가목), 택배관리, 제초 및 전지작업 보조, 쓰레기 분리수거 등의 업무는 위험발생을 방지하는 업무로 볼 수 없기 때문이다. 이에 공동주택의 경비업자가 심판대상조항을 위반한 경우 경비업 허가가 취소되었고, 법원 역시 같은 취지로 경비업허가 취소처분 취소청구의 소를 기각하였다(수원지방법원 2020. 2. 6. 선고 2019구합62681 판결). (나) 그러나 공동주택 현장에서는 이로 인해 고용불안이 발생하는 등 법률이 공동주택의 현실을 제대로 반영하지 못한다는 문제가 지속적으로 제기되었다. 대부분의 공동주택의 경우 경비원이 경비업무와 관리업무를 병행하고 있는데, 경비업법 규정의 문언에 따라 경비원이 경비업무만 수행하게 될 경우 공동주택 관리업무에는 공백이 발생할 수밖에 없게 되므로, 공동주택에서는 관리원을 별도로 고용한 후 기계식 설비에 의한 경비시스템을 도입하거나 전문 사설 경비업체를 고용하고 기존 경비원을 감원조치하는 등의 대응을 모색하였기 때문이다. (다) 이러한 배경 하에 여러 논의를 바탕으로 2020. 10. 20. 법률 제17544호로 공동주택관리법이 개정되면서, ‘공동주택에 경비원을 배치한 경비업자(경비업법 제4조 제1항에 따라 허가를 받은 경비업자를 말한다)는 경비업법 제7조 제5항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 공동주택 관리에 필요한 업무에 경비원을 종사하게 할 수 있다’는 규정이 신설되었고(제65조의2 제1항), 이 개정규정은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행하는 것으로 규정되었다[공동주택관리법 부칙(2020. 10. 20. 법률 제17544호)]. 위 개정 공동주택관리법은 그 개정이유에 "현행 경비업법은 경비원이 경비업무 이외에 다른 업무를 수행하는 것을 금지하고 있는바, 경비원이 경비업무 이외의 업무를 병행하고 있는 현실을 반영하기 위하여 경비업법 적용 예외 규정을 마련"하기 위함이라는 점을 밝히고 있다. (라) 나아가 공동주택관리법 시행령이 2021. 10. 19. 대통령령 제32076호로 개정되면서, 경비원이 예외적으로 종사할 수 있는 업무의 구체적 내용에 관한 규정을 신설하여(제69조의2), 공동주택관리법 제65조의2 제1항에서 말하는 "대통령령으로 정하는 공동주택 관리에 필요한 업무"란 ① 청소와 이에 준하는 미화의 보조, ② 재활용 가능 자원의 분리배출 감시 및 정리, ③ 안내문의 게시와 우편수취함의 투입이라고 규정(제1항)함과 동시에 공동주택 경비원은 공동주택에서의 도난, 화재, 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하기 위한 범위에서 주차 관리와 택배물품 보관 업무를 수행할 수 있다고 규정(제2항)하였다. (마) 이에 따라 이 사건 금지조항에도 불구하고 그 이후에 개정된 공동주택관리법 제65조의2 제1항은 이 사건 금지조항에 우선하여 적용된다고 할 것이어서, 공동주택 경비원은 이 사건 금지조항의 예외가 인정되어 경비업무와 함께 공동주택관리법령에서 인정하는 일부 관리업무를 수행할 수 있게 되었다. 다만, 공동주택관리법 제65조의2 제1항이 시행된 2021. 10. 21. 이전에는 여전히 이 사건 금지조항만이 적용된다. 나. 쟁점 심판대상조항은 수범자인 경비업자로 하여금 허가받은 시설경비업무 외의 업무(이하 ‘비경비업무’라 한다)에 경비원을 종사하게 하는 것을 금지하고 이를 위반한 경우 경비업의 허가를 필요적으로 취소하도록 규정함으로써, 시설경비업을 수행하는 경비업자에 대하여 직업을 수행하는 방법에 제한을 가하고 경비업자의 직업을 계속 유지하는 것을 불가능하게 하므로 직업의 자유를 제한한다. 이러한 직업의 자유에 대한 제한이 헌법상 용인되기 위해서는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙이 준수되어야 하는바(헌재 2004. 7. 15. 2003헌바35 등), 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다. 다만, 경비업은 국가의 경찰업무를 보완하는 차원에서 인정된 업무로 국민의 생명ㆍ신체 또는 재산의 안전에 미치는 영향이 크기 때문에, 경비업의 운영 및 관리와 관련해서는 입법자의 입법재량이 넓게 인정될 수 있음이 고려되어야 한다. 한편, 제청법원은 심판대상조항에 의하여 재산권도 침해된다고 주장한다. 그러나 헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리인바(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 등 참조), 경비업자에게 비경비업무의 수행이 금지되거나 그 업무의 허가가 취소됨에 따라 영업의 기회가 박탈되었다고 하더라도, 이는 재산권 보장의 대상이 아니므로 더 나아가 살펴보지 아니한다. 다. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항은 시설경비업무에 종사하는 경비원으로 하여금 경비업무에 전념하게 함으로써 국민의 생명ㆍ신체 또는 재산에 대한 위험을 방지하려는 것이므로 그 입법목적은 정당하다. 나아가 시설경비업을 허가받은 경비업자로 하여금 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하는 것을 금지하고, 이를 위반한 경비업자에 대한 허가를 취소하는 것은 경비업자로 하여금 그 허가받은 시설경비업무의 전념성을 유지하도록 하는 강제효과를 가지므로 수단의 적합성도 인정된다. (2) 침해의 최소성 그러나 심판대상조항은 다음과 같은 점에서 침해의 최소성을 충족하지 못한다. (가) 이 사건 금지조항은 경비원의 비경비업무 수행을 그 구체적 태양을 불문하고 원칙적으로 금지하고 있으며, 일체의 예외를 규정하고 있지 아니하다. 물론 경비업무에 일체 전념할 수 없을 정도로 경비원을 비경비업무에 종사하게 하여 경비대상시설에 야기되는 위험을 미연에 방지하지 못하게 하는 경우, 또는 경비원을 경비업무와 무관한 노사분규 현장 또는 다툼이 있는 주택재개발지 등 집단민원현장에 동원하여 불법적 행위에 종사하게 하는 경우 등과 같이, 허가받은 경비업무의 본질에 부합하지 않을 정도로 비경비업무를 수행하게 하는 경우도 존재한다. 그러나 경비원이 비경비업무를 수행한다 하더라도 그 내용이 허가받은 경비업무의 성격에 비추어 경비업무의 전념성을 직접적으로 훼손하지 않는 경우도 충분히 있을 수 있다. 경비시스템과 관련된 기계 및 정보통신 등의 기술발달은 경비환경에 많은 사회적ㆍ경제적 변화를 불러왔고, 이에 따라 경비업무의 전념성을 훼손하지 않는 범위 내에서 비경비업무를 수행하는 것이 가능할 수 있다. 또한, 경비대상시설에 따라서는 경비대상시설의 경비업무와 관리업무를 동시에 수행하는 것이 효율적인 경우도 상정 가능하다. 특히, 공동주택관리법상 공동주택의 경우 경비대상시설의 시설주인 입주자대표회의는 경비원으로 하여금 경비업무와 관리업무를 모두 수행하게 하는 것이 효율적이라고 판단할 수 있고, 실제 그에 따라 경비원의 업무범위는 공동주택의 경비업무와 관리업무를 모두 포괄하고 있는 것이 오래된 현실이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 금지조항은 경비업무의 전념성이 훼손되는 정도를 고려하지 않고 비경비업무의 수행을 일률적이고 전면적으로 금지하고 있는바, 이는 입법목적의 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한이다. (나) 나아가 이 사건 취소조항은 이 사건 금지조항을 위반하여 경비업자가 허가받은 시설경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 한 때에는 그 내용이 경비업무의 전념성을 직접적으로 훼손하지 아니하는 경우에도 필요적으로 경비업 허가를 취소하도록 규정하고 있다. 이에 따라 시설경비업무 중 비경비업무를 수행함으로써 경비업무의 전념성이 훼손되거나 경비대상시설에 도난ㆍ화재 기타 혼잡 등으로 인한 위험이 발생할 우려가 없어 행정제재를 가할 필요가 없는 경우에도 경비업 허가를 취소할 수밖에 없다. 경비원이 수행하는 비경비업무의 양태는 지극히 다양한 범위의 것이 가능하므로, 모든 경우의 비경비업무가 경비업무의 전념성을 훼손하는 데 있어 미치는 효과가 동일하다고 단정할 수 없고, 위험발생의 가능성을 동일한 정도로 증가시키는 것도 아니다. 결국 비경비업무 수행에 대한 제재를 경비업 허가의 무조건적인 취소로만 규정한 심판대상조항은 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한이다. (다) 한편, 경비업법은 "누구든지 경비원으로 하여금 경비업무의 범위를 벗어난 행위를 하게 하여서는 아니된다."라고 규정하고(제15조의2 제2항), 경비업자가 이를 위반하여 소속 경비원으로 하여금 경비업무의 범위를 벗어난 행위를 하게 한 때에는 허가관청은 경비업자의 허가를 취소하도록 규정하고 있으며(제19조 제1항 제7호), 나아가 이를 위반하여 경비원에게 경비업무의 범위를 벗어난 행위를 하게 한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제28조 제2항 제9호). 그 입법배경 및 신설취지, 수범자의 범위, 이를 위반한 경우 벌칙조항까지 마련되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이는 경비원이 그 업무에서 벗어나 집단민원현장 등에서 특정한 불법적인 업무에 종사하는 것을 막아 경비원으로 하여금 본연의 경비업무에 성실히 종사할 수 있도록 하기 위한 규정으로 이해할 수 있다. 따라서 경비업자가 경비원을 경비업무에서 벗어나 특정한 불법적인 업무에 종사하게 하는 경우에는, 심판대상조항에 의하지 않더라도 경비업법 제15조의2 제2항에 의해 규제가 가능하다. 나아가 경비업법 제7조 제3항은 "경비업자는 불공정한 계약으로 경비원의 권익을 침해하거나 경비업의 건전한 육성과 발전을 해치는 행위를 하여서는 아니된다."라고 규정하고, 같은 법 제24조 제2항은 "시ㆍ도경찰청장 또는 관할 경찰관서장은 소속 경찰공무원으로 하여금 관할구역 안에 있는 경비업자의 주사무소 및 출장소와 경비원배치장소에 출입하여 근무상황 및 교육훈련상황 등을 감독하며 필요한 명령을 하게 할 수 있다."라고 규정하고 있다. 관할 경찰공무원이 경비원의 근무상황을 감독하면서 경비업무의 전념성을 중대하게 훼손할 수 있는 부당한 업무지시가 있는 경우 경비업법 제24조 제3항에 근거하여 경비원의 업무가 경비업무에 한정되도록 명령하고, 이러한 감독상 명령에 따르지 아니할 경우 경비업법 제19조 제2항 제15호에 의하여 영업정지를 명할 수도 있는 것이다. (라) 공동주택관리법은 2020. 10. 20. 법률 제17544호로 개정되면서, 공동주택에 경비원을 배치한 경비업자의 경우 이 사건 금지조항에도 불구하고 공동주택 관리에 필요한 업무에 경비원을 종사하게 할 수 있다는 규정이 신설되었고(제65조의2 제1항), 이는 2021. 10. 21.부터 시행되고 있다. 이는 공동주택 경비원의 업무범위를 경비업무 외에도 관리업무까지 확대하여 인정한 것으로, 심판대상조항에 의한 규범적 통제가 현실에 부합하지 아니하여 갈등과 고용불안을 초래한다는 점을 고려하여 마련된 것으로 볼 수 있다. 그런데 공동주택관리법 제65조의2 제1항의 시행으로 공동주택의 경우 심판대상조항에 의해 직업의 자유가 제한되는 정도가 어느 정도 상쇄되었다고는 하나, 이것이 공동주택관리법 제65조의2 제1항 시행 이전의 위헌적 상태를 제거해주는 것은 아니라 할 것이다. (마) 이러한 점을 종합할 때, 심판대상조항은 그 위법의 정도나 비난의 정도가 미약한 경우에도 경비원을 비경비업무에 종사하게 하지 못함으로써 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한을 가하고 있으므로 침해의 최소성을 갖추지 못하였다. (3) 법익의 균형성 경비업무의 전념성을 해치는 행위를 방관할 경우 경비업무를 통하여 보호하고자 하는 국민의 생명ㆍ신체 혹은 재산에 위험이 초래될 수 있다. 즉 심판대상조항이 추구하는 공익은 그 자체로 대단히 중요한 것임에 틀림없다. 그러나 심판대상조항은 경비업무의 전념성을 중대하게 훼손하지 않는 경우에도 적용되고 허가취소사유가 발생한 경비업무 뿐 아니라 허가받은 경비업 전체가 취소대상이 되어 경비업을 전부 영위할 수 없게 되는바 경비업자의 직업의 자유를 중대하게 제한하고 있다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 역시 인정하기 어렵다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 시설경비업을 수행하는 경비업자의 직업의 자유를 침해한다. 라. 헌법불합치결정과 적용중지 이상과 같이 심판대상조항은 헌법에 위반된다. 한편, 심판대상조항의 위헌성은 경비업무의 전념성이 훼손되는 정도를 구분하지 아니한 채 경비원의 비경비업무 수행을 일률적ㆍ전면적으로 금지하고, 경비업자가 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 한 때에는 그 업무의 수행이 경비업무의 전념성을 직접적으로 훼손하지 아니하는 경우에도 필요적으로 경비업 허가를 취소하도록 하는 점에 있다. 그런데 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하게 되면, 비경비업무의 수행이 경비업무의 전념성을 해치는 경우마저 경비원의 비경비업무 수행이 허용되며, 경비업자가 경비업무의 전념성을 직접적으로 훼손하는 업무에 경비원을 종사하게 한 경우에도 그 경비업 허가를 취소할 수 없게 되는 불합리한 결과가 발생한다. 나아가 경비업무의 전념성을 해치지 아니하는 비경비업무의 범위는 비경비업무의 개별적 성격, 구체적 태양 등을 고려하여 결정되어야 하는 것으로, 경비원이 종사할 수 있는 비경비업무의 범위를 구체적으로 정함으로써 심판대상조항의 위헌성을 제거하는 것은 입법자의 재량적 판단에 맡기는 것이 필요하다. 따라서 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되 그 적용을 중지한다. 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에, 늦어도 2024. 12. 31.까지는 개선입법을 이행하여야 한다. 입법자가 2024. 12. 31.까지 심판대상조항을 개정하지 아니하면 2025. 1. 1.부터 그 효력이 상실되고, 개선입법이 이루어지는 경우 그 효력은 당해 사건에 소급하여 미친다. 결론 그렇다면, 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하므로 헌법불합치결정을 함과 동시에 적용 중지를 명하고, 입법자는 늦어도 2024. 12. 31.까지 심판대상조항을 개정하여야 한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 유남석, 재판관 이은애, 재판관 이미선의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 유남석, 재판관 이은애, 재판관 이미선의 반대의견 우리는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 시설경비업을 수행하는 경비업자의 직업의 자유를 침해하지 않는다고 생각하므로, 아래와 같이 그 의견을 밝힌다. 가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성 공공의 안녕과 질서를 유지하고 국민을 범죄와 폭력으로부터 보호하는 것은 국가의 의무로서 기본적으로 경찰의 직무라 할 것이다. 그러나 경찰이 인적?물적 한계로 인해 사회구조의 복잡?다기화에 따라 급증하는 치안수요에 대처할 수 없게 되자, 국가는 경찰이 직접 경비를 담당하지 않아도 되는 분야에 한정하여 경비업제도를 도입하는 한편, 경찰은 사회공공의 안녕과 질서 유지에 전념하도록 하여 공백 없는 치안체계를 구축하였는바, 경비업은 준경찰력으로 기능하고 있다. 이와 같은 배경에서 심판대상조항은 시설경비업 허가를 받은 경비업자로 하여금 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하는 것을 금지하고, 이를 위반한 경우 경비업 허가를 필요적으로 취소하도록 규정하고 있다. 이는 경비원으로 하여금 시설경비업무에 전념하도록 함으로써 경비대상에 대한 위험발생을 방지하여 국민의 생명?신체 및 재산을 보호하기 위한 것이므로, 그 목적의 정당성이 인정된다. 또한 이 사건 금지조항을 위반한 경우 이 사건 취소조항에 따라 경비업 허가를 필요적으로 취소하는 것은, 경비업자로 하여금 경비원을 허가받은 시설경비업무에 전념시키게 하는 등 경비원을 비경비업무에 종사하게 하는 행위를 억지하는 효과를 가지므로 수단의 적합성도 인정된다. 나. 침해의 최소성 (1) 앞서 본 것과 같이 국가는 급증하는 치안수요에 대응하기 위하여 경찰이 직접 경비를 담당하지 않아도 되는 분야에 한정하여 경비업제도를 도입하는 한편, 경찰은 사회공공의 안녕과 질서 유지에 전념하도록 하여 공백 없는 치안체계를 구축하고 있는데, 경비업이 건전하게 운영되지 않을 경우 국민을 보호하는 국가의 의무 이행에도 영향을 미치게 될 수 있다. 이에 경비업법은 경비업의 전문성과 경비업무의 안정적인 수행을 확보하기 위하여 일정 규모 이상의 자본금과 인력, 시설 등을 갖춘 법인에 한하여 경비업을 허가하면서(제4조), 경비업무에 종사하는 경비원으로 하여금 허가받은 경비업무에만 전념하도록 하고 있다(심판대상조항). 경비업무 중 시설경비업무는 경비를 필요로 하는 시설 및 장소, 즉 경비대상시설에서의 도난?화재 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하는 업무이다. 그런데 시설경비업무에 종사하는 경비원으로 하여금 해당 경비업무 외의 업무에도 종사할 수 있게 한다면, 경비원의 역량이 분산되어 상시적이고도 충실한 경비를 확보할 수 없게 되고, 이로 인해 해당 경비대상시설과 관계된 국민의 생명이나 신체, 재산에 대한 위험이 초래될 수 있다. 이는 경비업을 통해 공공의 안녕 및 치안의 유지를 보장함으로써 공백 없는 치안체계를 구축하고자 하는 경비업법의 입법취지에 정면으로 반하는 것이다. 그러므로 시설경비업을 허가받은 경비업자는 해당 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하여서는 아니 되고, 만약 경비업자가 허가받은 시설경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 함으로써 충실한 경비업무의 수행을 확보할 수 없을 경우에는 그 허가를 취소하도록 하는 것이 불가피하다. (2) 경비업자가 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사하게 하였다 하더라도, 경비원으로 하여금 종사하도록 한 업무의 내용이나 그 경위, 위반 횟수 등을 개별적으로 고려하여 경비업무의 전념성이 훼손되는 정도와 경비대상에 위험이 실질적으로 발생하였는지 여부 등을 검토한 후에 문제가 있다고 판단되는 경우에만 경비업 허가를 취소하도록 하거나 그 위험의 정도에 따라 영업정지 등의 처분을 하는 방법도 고려해볼 수는 있다. 그러나 경비업제도가 도입된 배경과 경비업이 국민의 생명?신체 및 재산을 보호하는 준경찰력으로서의 기능을 수행하는 점에 비추어 볼 때, 경비업무의 전념성은 경비업무를 수행하기 위한 필요최소한의 조건이라 할 것이다. 시설경비업무의 경우 경비대상시설에 대한 상시적이고 지속적인 순찰이 요구되고 위험 발생 시 즉각적으로 대응할 필요가 있는데, 경비원으로 하여금 시설경비업무 외의 업무에 종사하게 할 경우 시설경비업무가 안정적으로 수행되지 못할 위험이 있고, 그로 인해 국민의 생명이나 신체, 재산에 영향을 미칠 수밖에 없다. 따라서 시설경비업무에 있어서도 경비업무의 전념성은 시설경비업무가 안정적이고 전문적으로 수행되기 위한 최소한의 요건으로서 반드시 준수되어야 할 기준이다. 사안에 따라서는 비경비업무를 수행하더라도 경비대상시설에 대한 구체적인 위험이 발생할 우려가 없는 경우도 있을 수 있으나, 구체적 위험 발생의 가능성 등을 따져 경비업무의 전념성의 정도를 달리하는 것은 경비업제도가 경비대상에 대한 위험을 예방적ㆍ방어적으로 방지하기 위해 마련된 것이라는 점을 도외시하는 것이다. 따라서 경비업무의 전념성이 훼손된 경우 개별ㆍ구체적인 사정에 대한 고려를 배제하고 일률적으로 경비업 허가를 취소하도록 규정하였다고 하더라도 그것이 지나치다고 볼 수 없다. 경비업자가 경비원을 허가받은 경비업무 외의 업무에 종사하게 한 경우 그 허가를 필요적으로 취소하도록 하는 것은 경비업무의 전념성이 실효적으로 준수되기 위하여 필요한 규정이고, 보다 완화된 수단인 임의적 취소나 영업정지 등과 같은 방법으로는 예상되는 폐해를 심판대상조항과 같은 정도로 충분히 방지할 수 있다고 단정하기 어렵다. 한편 경비업법은 제15조의2 제2항에서 누구든지 경비원으로 하여금 경비업무의 범위를 벗어난 행위를 하게 하여서는 안 된다고 규정하면서, 제19조 제1항 제7호에서 경비업자가 이를 위반하여 소속 경비원으로 하여금 경비업무의 범위를 벗어난 행위를 하게 한 때에는 경비업 허가를 필요적으로 취소하도록 규정하고 있다. 위 제15조의2 제2항은 신변보호와 시설경비를 수행하는 일부 경비업체의 일반경비원 등이 집단민원현장에 불법적으로 동원되어 주민들과 충돌을 일으키는 등의 문제가 발생하자 2005. 8. 4. 법률 제7671호로 개정된 경비업법에서 신설된 것으로, 이와 같은 입법배경에서 알 수 있듯이 이들 조항은 경비원이 불법적인 업무에 종사하는 것을 차단하려는 것이지, 경비업무의 전념성 확보를 일차적인 목적으로 하는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 이들 조항을 심판대상조항과 동일한 수준으로 입법목적을 달성할 수 있는 대안이라고 볼 수 없다. (3) 경비원으로 하여금 허가받은 시설경비업무에만 전념하게 하는 것이 경비원의 업무범위에 관한 현실과 일치하지 않는다는 지적이 있을 수 있다. 실제 경비업법상 시설경비업의 허가를 받고 동시에 공동주택관리법상 주택관리업의 등록도 마친 업체가 공동주택의 경비와 관리를 위탁받아 처리하면서 소속 경비원으로 하여금 경비업무 외에 청소나 쓰레기 분리수거 등과 같은 관리업무에 종사하게 하는 경우가 있는 것이 현실이다. 그리고 이러한 현실을 반영하여 2020. 10. 20. 법률 제17544호로 개정된 공동주택관리법과 2021. 10. 19. 대통령령 제32076호로 개정된 공동주택관리법 시행령은 공동주택에 경비원을 배치한 경비업자로 하여금 청소와 이에 준하는 미화의 보조, 재활용 가능 자원의 분리배출 감시 및 정리, 안내문의 게시와 우편수취함 투입 등 일정한 관리업무에 경비원을 종사하게 할 수 있도록 하여 이 사건 금지조항의 적용을 배제하는 예외규정을 두기도 하였다. 그러나 이와 같은 공동주택 관리의 실상은 관리업무에 투입되어야 할 비용을 절감하려는 현실적인 이유에 기인하는 것이지, 공동주택에 대한 경비의 경우 경비업무의 전념성의 중요도가 상대적으로 낮아서 그러한 것은 아니다. 또한 공동주택관리법령의 개정 역시 심판대상조항을 엄격하게 적용할 경우 기존 경비원의 감축 등의 문제가 발생할 우려가 있어 이루어진 것으로, 심판대상조항이 위헌이라는 반성적 고려에 따른 개정이라고 보기 어렵다. (4) 이상에서 살펴 본 사정과 함께 허가가 취소된 경비업자는 취소된 날로부터 5년이 지나면 다시 허가기준 등을 충족하여 경비업 허가를 받을 수 있는 점(경비업법 제4조의2 제3항), 허가를 취소하기 위해서는 반드시 청문절차를 거치도록 함으로써 당사자의 절차적 권리를 보장하고 있는 점(경비업법 제21조 제1호) 등을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다고 할 것이다. 다. 법익의 균형성 심판대상조항으로 인하여 경비업 허가가 취소되어 경비업자의 직업의 자유가 일정기간 제한된다 하더라도, 그 제한의 정도가 경비업 수행의 전념성을 보장함으로써 경비업의 전문성과 안정성을 유지하여 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하려는 공익에 비하여 중하다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 인정된다. 라. 결론 이상과 같은 이유로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 시설경비업을 수행하는 경비업자의 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. [/] 재판장,유남석,이선애,이석태,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2020헌가19

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공동주택관리법 제65조

공동주택관리법시행령

대한민국헌법 제37조

경비업법 제4조 제7조 제15조 제19조 제24조

[ 참조판례 ]

수원지방법원 2020. 2. 6. 선고 2019구합62681 판결