국민권익위원회 2019-17937, 2020. 9. 22., 인용

【재결요지】 사 건 명 변상금 부과처분 취소청구 사건번호 2019-17937 재결일자 2020. 9. 22. 재결결과 인용 【주문】 피청구인이 2019. 9. 4. 청구인들에게 한 121만 9,260원의 변상금 부과처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인들이 국유재산인 ‘A시 ○○구 ○○○동’(이하 ‘○○○동’이라 한다) @@@-@@@번지 3m2의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 2014. 8. 22. ~ 2019. 8. 21. 동안 무단점유 하였다는 이유로, 피청구인은 2019. 9. 4. 청구인들에게 121만 9,260원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 청구인들은 이 사건 토지와 인접한 ‘○○○동 @@@-**번지, 86m2’(이하 ‘이 사건 청구인들 토지’라 한다) 및 해당 토지에 위치한 주택(이하 ‘이 사건 청구인들 주택’이라 한다)을 2009. 9. 10. 송○○으로부터 매입하여 현재까지 소유하고 있는데, 통상적으로 주택 매매 시 주변과 경계를 나타내는 담장이 설치되어 있는 상태를 온전한 주택으로 인식하고 매수하는 게 거래관행일 것이며, 이 사건 토지는 겨우 3m2에 불과하여 이 사건 청구인들 주택을 매수할 당시 매매대상이 아닌 이 사건 토지가 포함되어 있었다는 사실을 안다는 것은 일반인의 상식에 비추어 기대할 수 없고, 피청구인은 이 사건 청구인들 주택의 사용승인일부터 현재까지 약 28년 동안 청구인들 및 이 사건 청구인들 주택의 전 소유자들에게 이 사건 토지에 대해 어떠한 조치를 취한 적이 없었으므로 이 사건 처분은 신의성실에 어긋난 권리남용에 해당된다. 나. 이 사건 청구인들 주택의 전 소유자들 역시 담장과 소폭의 통로로 이용된 이 사건 토지를 당연히 이 사건 청구인들 주택의 대지에 속하는 것으로 믿고 소유의 의사로 점유하였으므로 청구인들 및 이 사건 청구인들 주택의 전 소유자들은 동 주택의 사용승인일인 1991. 12. 2.부터 20년이 경과한 2011. 12. 2. 이 사건 토지에 대한 ｢민법｣ 제245조에 따른 점유 취득시효를 완성하였으므로 정당한 점유 내지 사용권원이 있는 청구인들에게 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 3. 피청구인 주장 청구인들의 점유는 그 점유기간이 역수상 20년이 되지 않음이 명백하고 그들의 전 소유자들의 점유는 타주점유로 점유취득시효가 인정되지 않으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제71조 민법 제197조, 제245조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 등기부등본, 지적도, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지에 대한 등기사항전부증명서에 따르면, 이 사건 토지는 1948. 9. 11. 권리귀속을 등기원인으로 하여 ‘국’의 소유로 등기되어 있다. 나. 이 사건 토지의 지적도 및 현황사진에 따르면, 이 사건 토지는 이 사건 청구인들 토지 및 ○○○동 @@@-$$번지 토지와 인접해 있으며, 이 사건 토지와 ○○○동 @@@-$$번지 토지 사이에는 이 사건 청구인들 주택과 ○○○동 @@@-$$번지에 위치한 주택과의 경계를 나타내는 담장이 설치되어 있다. - 다 음 - <그림 생략> 다. 청구인들은 2009. 9. 10. 송○○으로부터 이 사건 청구인들 토지 및 이 사건 청구인들 주택을 매입하여 2009. 10. 30. 소유권이전등기를 한 후 현재까지 소유하고 있는데, 이 사건 청구인들 토지 및 이 사건 청구인들 주택의 소유권 등 주요 변동 내역은 다음과 같다. - 다 음 -

라. 이 사건 청구인들 주택의 건축물대장에 따르면, 이 사건 청구인들 주택의 사용승인일은 1991. 12. 2.라고 기재되어 있다. 마. 피청구인은 2019. 8. 1. 청구인들에게 이 사건 처분의 사전통지를 하였고, 청구인들은 2019. 8. 13. ‘이 사건 토지를 부속토지로 하는 이 사건 청구인들 주택은 감독관청으로부터 정상적으로 건축허가와 사용승인을 받았으며, 청구인들은 최초점유자의 사용승인일인 1991. 12. 2.부터 이 사건 토지를 평온ㆍ공연하게 점유하였으므로 점유시효에 의한 소유권을 취득하고 있다’는 취지의 내용으로 의견을 제출하였다. 바. 피청구인은 청구인들이 국유재산인 이 사건 토지를 2014. 8. 22. ~ 2019. 8. 21. 동안 무단점유 하였다는 이유로, 2019. 9. 4. 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 사. 이 사건 청구인들 토지 및 이 사건 청구인들 주택의 이전 소유자인 송○○이 제출한 사실확인서의 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 이 사건 청구인들 주택은 본인의 부친인 송○●께서 기존에 있던 집을 허물고 신축을 하여 1991년 12월 준공승인을 받고 소유하게 되었으며, 이후 2004년 5월 본인이 부친으로부터 증여를 받아 계속 소유한 건물입니다. ○ 이 사건 청구인들 주택에는 뒤편으로 뒷집과 경계를 나타내는 담장이 설치되어 있고 주택과 담장사이에는 약간의 통로가 있습니다. 본인은 이러한 담장과 통로는 당연히 주택과 동일지번인 @@@-**번지에 위치하는 것으로 인식하였을 뿐입니다. - 따라서 본인은 담장과 통로 부분에 별도의 국유재산인 이 사건 토지가 있으리라곤 전혀 알지 못하였고 금번 현 소유자(청구인들)로부터 처음 들은 이야기입니다. 본인의 부친에게서도 부친 생존 시 에 이러한 이야기를 들어본 적이 없었습니다. 더욱이 본인 및 부친은 국가나 어느 행정관청으로부터도 점용료 부과통지를 받거나 이의를 받은 사실이 없었습니다. ○ 한편, 이 사건 청구인들 주택 뒤편에 설치된 담장도 뒷집과의 경계를 하기 위해 양쪽 건물 중간 사이로 설치되어 있었는데, 그 설치시기는 이 사건 청구인들 주택이 1991년 12월 신축하기 전부터 있었습니다. 따라서 부친 및 본인은 최소한 1991년 12월부터는 담장이 설치된 이 사건 토지를 소유의사로 점유하였습니다. 아. 한편, 청구인들은 2019. 9. 16. 대한민국을 피고로 하여 소유권이전등기 소송(A○○지방법원 2019가단*****)을 청구하였고, A○○지방법원은 2020. 8. 18. ‘피고는 원고들에게 이 사건 토지에 대하여 2011. 12. 2. 취득시효완성을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라’는 취지로 판결하였으며, 동 판결은 확정되었다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) ｢국유재산법｣ 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 또한 같은 법 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 2)「민법」제197조에 의하면, 점유자는 소유의 의사로 선의, 평온 및 공연하게 점유한 것으로 추정되며, 같은 법 제245조에 의하면, 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 살피건대, ｢국유재산법｣에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 경우에 변상금을 징수하도록 되어 있는바, 위 규정에 의하여 변상금을 부과하도록 되어 있는 것은 국ㆍ공유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 그 자체가 법률상 아무런 권원없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수하는 취지이므로, 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 경우에는 위 규정이 적용되지 아니하는 것이며(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결 참조), 토지를 매수ㆍ취득하여 점유를 개시함에 있어서 매수인이 인접 토지와의 경계선을 정확하게 확인하여 보지 아니하여 착오로 인접 토지의 일부를 그가 매수ㆍ취득한 토지에 속하는 것으로 믿고서 인접 토지의 일부를 현실적으로 인도받아 점유하고 있다면 인접 토지의 일부에 대한 점유는 소유의 의사에 기한 것이라고 보아야 할 것이고(대법원 2000. 9. 29. 선고 99다58570, 58587 판결 참조), 점유의 시초에 자신의 토지에 인접한 타인 소유의 토지를 자신 소유 토지의 일부로 알고서 점유하게 된 자는 나중에 그 토지가 자신 소유의 토지가 아니라는 점을 알게 되었다고 하더라도 그러한 사정만으로 그 점유가 타주점유로 전환되는 것은 아니라 할 것(대법원 2013. 9. 13. 선고 2013다433666, 43673 판결 참조)이다. 2) 그런데, 이 사건 토지는 ｢국유재산법｣ 상 일반재산으로서 점유취득시효의 대상이고, ｢민법｣ 상 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하게 되면 점유취득시효가 완성될 수 있는바, 위 인정사실에 따르면, ① 이 사건 토지와 ○○○동 @@@-$$번지 토지 사이에는 담장이 설치되어 있으며 동 담장은 이 사건 청구인들 주택과 ○○○동 @@@-$$번지 지상 주택과의 경계의 역할을 하는 것으로 보이고, ② 이 사건 토지는 3m2에 불과해 이 사건 청구인들 토지의 면적(86m2)에 비추어 그 면적이 매우 작고 협소한 공간인 점에 비추어 볼 때, 이 사건 청구인들 토지 및 주택의 이전 소유자인 송○●이 1991. 12. 2. 동 주택에 대한 사용승인을 받고 해당 담장 안쪽에 위치한 통로를 그가 매수ㆍ취득한 이 사건 청구인들 토지 및 주택에 속하는 것으로 믿고서 이를 현실적으로 인도받아 사실상 주택부지로 사용해왔다고 봄이 타당하고, 이후 이를 취득한 송○○ 및 청구인들의 점유도 그 성질을 달리 한다고 보기 어려우며, ③ 1948. 9. 11. 이 사건 토지가 권리귀속을 등기원인으로 하여 ‘국’의 소유로 등기된 이래 이 사건 토지를 관리한 관리청이 무단점유를 이유로 변상금을 부과하는 등의 관리행위가 없었던 점 등을 고려할 때, 이 사건 청구인들 주택이 건축되어 사용승인을 받은 1991. 12. 2.부터 20년 이상 이전 소유자들 및 청구인들이 소유의 의사로 평온ㆍ공연하게 이 사건 토지를 점유한 것으로 인정되며, ④ A○○지방법원에서도 청구인들이 이 사건 토지에 대하여 2011. 12. 2. 취득시효를 완성하였다는 취지로 판결한 점에 비추어 볼 때, 청구인들이 이 사건 토지를 점유하여 사용할 정당한 법적 지위에 있지 않음을 전제로 하여 이 사건 토지를 무단점유하고 있다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2019-17937

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[ 참조판례 ]

대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결

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[ 사건명 태그]

변상금부과처분취소청구

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