국민권익위원회 2019-10092, 2020. 2. 18., 인용

【재결요지】 사 건 명 변상금 부과처분 취소청구 사건번호 2019-10092 재결일자 2020. 2. 18. 재결결과 인용 【주문】 피청구인이 2019. 5. 7. 청구인에 대하여 한 국유재산 변상금 부과처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인은 청구인이 2014. 5. 10.부터 2019. 5. 9.까지 ◯◯북도 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯동 ***-46 소재 28㎡(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다)를 대부계약 없이 점유ㆍ사용하였다는 이유로 2019. 5. 7. 청구인에게 7,504,750원의 변상금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 국유지는 최초 ‘◯◯시 ◯◯구 ◯◯동 ***번지’로 지목은 ‘도로’였으며, 실제 도로로 사용되어 왔고, 그 후 ‘◯◯동 ***-4 도로’로 분할되었다가 다시 ‘◯◯동 ***-40, 41, 46’으로 각 분할되었고, 2018. 12. 5. ◯◯동 ***-46번지가 ‘대지’로 지목변경되었는데, 이 사건 국유지는 도로로 사용되어왔고, 현재도 신청인은 물론 인근 주민 누구나 아무런 제한 없이 출입이 가능한 공로 내지 국유재산일 뿐 신청인의 배타적인 점유하에 있는 토지가 아니다. 특히 피청구인이 이 사건 국유지를 관리하기 전에 이 사건 국유지를 관리하던 ◯◯시는 도로점용료나 변상금 부과처분의 대상이 아니라는 결정을 한 사실이 있는데, 이는 청구인이 이 사건 국유지를 배타적으로 점유하고 있지 않았음을 알려주는 명백한 증거이다. 나. 이 사건 국유지에 변상금을 부과하더라도 ‘주거용인 1천분의 20 이상’이라는 요율이 적용되어야 함에도 피청구인은 ‘1천분의 50’의 요율을 적용하였는바, 이는 사실관계와도 맞지 않을 뿐 아니라 인접한 유사지역과의 형평성에도 맞지 않다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 국유지의 용도폐지 신청 전부터 이를 점유하고 있었고, 특히 아스콘으로 포장까지 하였으며, 이를 원상복구조차 하지 않았는바, 청구인의 무단점유 사실은 넉넉히 인정된다. 나. 현장 사진 등을 통해 확인하면, 이 사건 국유지는 상가점포인 청구인 소유의 건물의 사용을 위하여 이를 점유하고 있는바, 그에 상응하는 5%의 요율을 적용하는 것이 타당하다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제5조, 제7조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 지적도, 토지대장, 일반건축물대장, 이 사건 국유지 현장사진, 재산실태조사서, 국유재산매수신청서 및 회신공문, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 국유지는 2018. 12. 5. ◯◯북도 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯동 ***번지(1959. 9. 10. ‘도로’로 신규등록)에서 분할되어 같은 날 ‘대지’로 지목변경 되었는데, 그 분할과정은 다음과 같다. 다 음 - ○ (1959. 9. 10.) ◯◯동 ***가 지목 ‘도로’로 신규등록 ○ (1984. 9. 12.) ◯◯동 ***에서 ***-4가 지목 ‘도로’로 분할 ○ (2018. 12. 5.) ◯◯동 ***-4에서 ***-46이 지목 ‘도로’로 분할 ○ (2018. 12. 5.) ◯◯동 ***-46의 지목이 ‘대지’로 변경 나. 청구인은 이 사건 국유지의 매수를 위한 조건을 갖추기 위해 ◯◯시장에게 ◯◯북도 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯동 ***-4번지의 국유재산에 대한 용도폐지를 신청하였고, ◯◯시장은 2018. 10. 1. 청구인에게 용도폐지 결정을 할 예정임을 알렸다. 다. 한편, ◯◯시◯◯구청장은 2018. 9. 19. ◯◯시장에게 위 나. 항의 국유재산 분할건과 관련하여 해당 분할예정 토지가 점용료 및 변상금 부과대상이 아니라고 알렸다. 라. 이 사건 국유지에 바로 인접한 곳(◯◯동 7-1번지)에는 1997. 1. 7. 건축된 청구인 소유의 2층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)이 있으며, 해당 건물의 일반건축물대장에는 1층은 ‘일반음식점’으로, 2층은 ‘주택 1가구’로 표시되어 있는데, 이 사건 건물의 2층은 이 사건 국유지를 거치지 않고는 출입할 수 없으나, 1층은 이 사건 국유지를 거치지 않고도 출입이 가능하다. 마. 이 사건 국유재산의 연도별 현장사진 및 지적도(확대)는 다음과 같다. 다 음 - <생략> (이 사건 국유지 : 도로와 건물사이 공간 중 인도를 제외한 부분) <생략> 바. 위 마. 항의 사진에서 확인할 수 있듯이 이 사건 국유지의 일부분은 아스콘으로 포장이 되어 있는데, 위 아스콘 포장과 관련하여 청구인은 다음과 같은 내용의 사실확인서를 제출하였다. 다 음 - ○ 작성자 : 정〇종(◯◯ ◯◯시 ◯◯동 **-*) ○ 내용 : ◯◯동 ***-46 도로 포장에 대한 사실 확인서 - 상기 본인은 20년이 넘도록 상기 주소지에 거주하였고, 이웃하고 있는 ◯◯동 7-1번지의 소유주 황◯◯씨와 이웃으로서 안면이 있어왔습니다. - ◯◯동 ***-46은 본인 소유지와 인접하여, 다수가 보행하고 이용하는 도로였고, 당시 해당 도로 지면은 관리가 소홀한 비포장 상태로 잡초가 무성하고, 자갈 등으로 주민 통행에 위험을 초래하는 등을 이유로 2014년 5월경 7-1 옆 소로 공사 시 주민과 함께 현장 민원하여 잔여 아스콘으로 최초 포장을 하게 되었습니다. - 이후 2015년경 7-1번지 건물 앞 도로 하수관로 함몰이 발생하여 주민 통행에 불편과 위험을 발견하고 “생활민원 120”으로 구청에 신고 접수하여 구청에서 중장비와 다수의 인력을 동원하여 해당부분의 관로를 교체하고 재포장한 사실이 있습니다. - 해당 지번은 주변 주민이 이용하는 공용도로로 특정인이 비용을 들여 보수할 이유는 없었고, 주로 공공기관에 지역 주민의 민원을 통하여 보수와 포장이 진행되었습니다. 아울러, 소유주 황◯◯씨는 실거주지가 ◍◍인 관계로 포장 진행에 대한 자세한 내용을 알지 못했으며, 민원에 참여한 바도 없었음을 확인합니다. 사. 이 사건 국유지에 관한 피청구인의 재산실태조사서는 다음과 같다. 다 음 - ○ 대부(점유) 현황(조사일자: 2019. 4. 30.)

○ 참고사항 - 국토교통부로부터 용도폐지된 재산 - 현재 상가 건물 앞 토지로 건물을 이용함에 있어 불가분적으로 사용되는 토지로 판단됨 아. 피청구인은 2019. 4. 19. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지를 다음과 같이 안내하였다. 다 음 - ○ 귀하가 ◯◯북도 ◯◯시 ◯◯구 ◯◯동 ***-46 소재 국유재산을 대부계약 없이 점유ㆍ사용함에 따라 ｢국유재산법｣ 제72조에 의거하여 다음과 같이 변상금 사전통지하오니 변상금 부과에 이의가 있으실 경우 2019. 5. 9.까지 의견서를 제출하여 주시기 바라며, 동 기한 내에 의견 제출이 없을 경우 변상금이 확정 부과될 예정임을 알려드림 ◯ 아울러, 국유재산을 계속적으로 대부계약 없이 점유할 경우 변상금은 점유기간 동안 누증 부과되므로, 국유재산을 정상적으로 대부(임대)받아 사용하고자 할 경우에는 해당 변상금 및 대부료를 납부하시고, 대부신청서를 제출하여 주시길 바람 ◯ 변상금 산출 및 부과내역 - 부과면적 : 28㎡ - 부과기간 : 2014. 5. 10. ~ 2019. 5. 9. - 부과금액 : 7,504,760원 - 공시지가

자. 청구인은 2019. 4. 26. 피청구인에게 사.항의 사전통지에 대한 이의제기를 하였는데, 그 주요기재내용은 다음과 같다. 다 음 - ◯ 본인이 많은 시간과 비용 및 노력을 들여 적법한 절차에 따라 용도폐기하고 정당한 절차에 의하여 매각 신청을 하였는데, 귀사는 다양한 핑계로 처리를 지연시키면서 요청된 매각처리는 하지 않고, 이치에도 맞지 않은 임대 변상금통보로 많은 심적 고통을 주고 있는바, 시정조치와 함께 신속하고 올바른 처리를 강력히 요청드립니다. ◯ 해당 지번은 2018년 12월 모지번인 ***-4에서 분리되어 공시지가 열람이 안되는 곳이어서, 첨부-2 모지번 ***-4번지 공시지가 열람내역을 참고하시고, 향후 매각에 적용되는 공시지가 산정근거를 회신하여 주시기 바랍니다. ◯ (변상금 사전 통지에 대한 의견서) 해당 토지를 점유하고 있지 않으며, 변상금 부과 대상이 아님 차. 피청구인은 2019. 5. 7. 청구인의 국유재산 변상금 이의에 대한 회신을 다음과 같이 하였다. 다 음 - ◯ 귀하의 건물(특히 2층의 경우)은 본 건 국유지를 통하지 않고서는 출입이 불가능해 보이는바, - 건물소유자의 주관적 의사나 실제점유 여부와 무관하게 사회통념상 건물부지로 볼 수 있는 경우에 건물이 건물부지인 토지를 점유하는 것으로 볼 수 있음 - 또한, 건물 용도에 불가분적으로 사용ㆍ수익에 필요한 범위내의 토지라고 볼 수 있음 카. 청구인은 2019. 5. 13. 위 자.항 피청구인의 회신에 대하여 다시 이의를 제기하였는데 주요 기재내용은 다음과 같다. 다 음 - ◯ 무단 점유 주장에 동의할 수 없는 이유 - 이 사건 국유지는 용도폐지 전 지목이 ‘국유지 도로’였으며, 도로는 누구나 이용이 가능한 공공재이지 점유 근거로 제시한 대법원 판례처럼 건물의 부지로 포함된 일반 토지의 경우와 전혀 다른 내용입니다. - 건물부속으로 불가분적 사용 근거로 제시한 대법원 판례는 건물에 이르는 통로나 주차장은 그 건물의 부지로 볼 수 없다는 내용으로, 동일하게 2층으로 출입하는 본인의 건물 앞 통로(도로)는 부속 부지가 아니므로 본인이 점유하고 있다고 볼 수 없다 할 것입니다. ◯ 요청사항 - 국유재산 변상금 사전통지 안내 중 변상금 산정의 핵심 기준인 공시지가에 대한 근거를 회신하여 주시기 바랍니다. 타. 피청구인은 2019. 5. 7. 청구인이 이 사건 국유지를 2014. 5. 10. 부터 2019. 5. 9.까지 점유하였다는 이유로 청구인에게 다음과 같이 7,504,750원의 변상금 부과를 명하는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 변상금 산출내역

6. 이 사건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령의 내용 「국유재산법」제2조제1호․제9호, 제5조제1호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘국유재산’이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 부동산과 그 종물, 선박, 항공기 등과 그들의 종물 등의 재산을 말하며, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 청구인이 이 사건 국유지를 아스콘으로 포장하는 등 이 사건 국유지를 무단점유하였다는 취지로 주장한다. 살피건대, 청구인이 이 사건 국유지의 점유자인지 여부가 문제되는바 점유라고 함은 물건이 사회통념상 그 사람의 사실적 지배에 속한다고 보여지는 객관적 관계에 있는 것을 말하고 사실상의 지배가 있다고 하기 위하여는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권과의 관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 8. 23. 선고 95다8713 판결 참조). 또한,「국유재산법」에 의하면 대부계약을 체결하지 아니한 상태에서 무단으로 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 경우에 변상금을 부과할 수 있도록 되어있는바, 변상금을 부과할 수 있는 정도의 점유나 사용ㆍ수익에 해당되는지 여부는 대부계약을 요하는 정도의 점유나 사용ㆍ수익인지 여부에 따라 결정되어야 한다. 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 국유지를 배타적으로 점유하기 위한 시설 등을 설치한 사실을 확인할 수 없는 점, 이 사건 국유지는 이 사건 건물에 인접하여 이 사건 건물의 거주자나 이용자가 일시적으로 사용할 수는 있지만, 이 사건 건물의 이용자뿐만 아니라 다른 일반인들도 자유로이 통행할 수 있는 점, 일반인이 설령 아스콘 포장을 했다고 할지라도 그것만으로 그 국유재산을 배타적으로 사용ㆍ수익하였다고 하기 어려운 점 등을 고려할 때, 배타적 이용권 또는 우선적 이용권이 인정되지 아니한 상태에서 이 사건 국유지 근거리에 있는 ◯◯동 7-1 소재 청구인 소유의 이 사건 건물에 출입하는 사람들이 일시적으로 출입하는 등의 목적으로 이 사건 국유지를 사용한 것에 불과한 것으로 보이는바, 공지 상태의 국유재산에 일시적으로 출입하는 등의 행위만으로 이를 무단점유로 볼 수는 없으므로, 청구인이 이 사건 국유지를 점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2019-10092

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[ 참조조문 ]

화장품법시행령 제71조

[ 참조판례 ]

대법원 1996. 8. 23. 선고 95다8713 판결

[ 참조판례 체계도 ]

[ 사건명 태그]

변상금부과처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

화장품법시행령 제71조

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