지정재판부 2019헌마902, 2019. 9. 10., 각하

【전문】 사 건 2019헌마902 도시 및 주거환경정비법 제36조 제4항 등 위헌확인 청 구 인 김○○ 외 29인 청구인들의 대리인 변호사 유진범, 조창현 [주 문] 이 사건 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 대전광역시장은 2007. 12. 28. 대전광역시 유성구 장대동, 봉명동, 구암동 일원 338,000㎡를 ‘유성시장 재정비촉진지구’로 지정ㆍ고시하였고(대전광역시 고시 제2007-201호), 2009. 12. 18. 장대A구역, 장대B구역, 장대C구역, 봉명D구역을 재정비촉진구역으로, 봉명E구역을 존치관리구역으로 하는 도시재정비촉진계획을 결정ㆍ고시하였다(대전광역시 고시 제2009-322호). 그러나 현재 장대B구역을 제외한 나머지 4개 구역은 재정비촉진구역에서 해제되었다. 나. 장대B구역 재개발사업 조합설립추진위원회는 2019. 4. 29. 조합설립인가신청을 하였고, 대전광역시장은 2019. 6. 11. 조합원 총 549명 중 토지등소유자 423명이 동의(동의율 77.05%)하였다는 이유로 장대B구역 재개발정비사업 조합의 설립을 인가하였다(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다). 다. 청구인들은 위 장대B구역 내에 토지를 소유한 사람들로, 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 중 특히 국ㆍ공유지에 관하여 규정한 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제36조 제4항 및 ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’ 제33조 제1항 제5호에 의해 이 사건 조합이 조합 설립을 위하여 필요한 동의 요건을 충족하게 되었으므로 위 법률 및 시행령 조항이 청구인들의 재산권, 평등권 등을 침해하였다고 주장하며, 2019. 8. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 재개발사업 추진위원회가 재개발정비사업 조합을 설립하기 위해 토지등소유자의 동의 요건 등을 갖추어야 하는 경우 국ㆍ공유지 토지등소유자의 동의자 수를 산정하는 방법 등에 관하여 다투고 있으므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘도시정비법’이라 한다) 제36조 제4항 중 제36조 제1항 제8호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정된 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘도시정비법 시행령’이라 한다) 제33조 제1항 제5호 중 도시정비법 제36조 제1항 제8호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, ‘이 사건 법률조항’과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제36조(토지등소유자의 동의방법 등) ④ 제1항, 제2항 및 제12조에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정된 것) 제33조(토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 등) ① 법 제12조 제2항, 제28조 제1항, 제36조 제1항, 이 영 제12조, 제14조 제2항 및 제27조에 따른 토지등소유자(토지면적에 관한 동의자 수를 산정하는 경우에는 토지소유자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 동의는 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다. 5. 국ㆍ공유지에 대해서는 그 재산관리청 각각을 토지등소유자로 산정할 것 [관련조항] 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제35조(조합설립인가 등) ② 재개발사업의 추진위원회(제31조 제4항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수 등의 인가를 받아야 한다. (이하 생략) 제36조(토지등소유자의 동의방법 등) ① 다음 각 호에 대한 동의(동의한 사항의 철회 또는 제26조 제1항 제8호 단서, 제31조 제2항 단서 및 제47조 제4항 단서에 따른 반대의 의사표시를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장(指章)을 날인하는 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 8. 제35조 제2항부터 제5항까지의 규정에 따라 조합을 설립하는 경우 3. 판단 가. 이 사건 법률조항에 대한 청구 법률조항 자체가 헌법재판소법 제68조 제1항 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 않고 직접 청구인의 기본권을 침해하여야 한다. 이때 집행행위에는 입법행위도 포함되므로, 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 원칙적으로 당해 법률의 직접성은 부인된다(헌재 2013. 6. 27. 2011헌마475 참조). 그런데 이 사건 법률조항은 재개발정비사업 조합을 설립하기 위한 동의 요건과 관련하여 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 및 절차 등에 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있으므로, 위 조항이 청구인이 다투고자 하는 기본권을 직접 침해하는 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 청구인의 기본권침해에 대한 직접성을 갖추지 못하였다. 나. 이 사건 시행령조항에 대한 청구 이 사건 시행령조항은 국ㆍ공유지의 각 재산관리청을 토지등소유자로 산정한다고 규정하고 있는데, 청구인들은 위 재산관리청이 사실상 조합 설립에 동의한 것으로 추정되어 이와 다른 의사를 가진 토지등소유자의 경우 의결권의 가치가 감소한 것과 같은 결과가 발생하므로, 청구인들의 재산권, 평등권 등 기본권이 침해되었다고 주장한다. 그러나 이 사건 시행령조항은 토지등소유자 동의자 수의 산정 방법에 관한 조항일 뿐, 국ㆍ공유지에 대해 재산관리청 각각을 토지등소유자로 산정한다 하여 국ㆍ공유지의 토지등소유자가 당연히 동의자 수에 포함된다거나 조합 설립에 동의한 것으로 추정되는 것은 아니다. 즉 청구인들이 다투는 것은 이 사건 시행령조항이 아니라, ‘국ㆍ공유지 토지등소유자의 경우 동의의 의사가 반드시 서면 등에 의하여 명시적으로 표시될 필요가 없고, 해당 정비사업조합에 대한 설립을 인가하는 관할관청이 대표하는 지방자치단체가 토지소유자인 경우 그 지방자치단체는 조합설립인가처분을 통하여 해당 정비사업조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있으며, 정비사업이나 정비사업조합의 사업추진에 대하여 명시적으로 반대의 의사를 표시하거나 반대하였다고 볼 수 있는 행위를 하지 않는 한 정비사업조합의 설립에 동의하였다고 볼 수 있다’고 판단한 대법원 판례의 법리(대법원 2014. 4. 14. 선고 2012두1419 판결 참조)인 것으로 보인다. 따라서 청구인들이 이 사건 시행령조항으로 인해 불이익을 받았다고 할 수 없고, 설령 동의자 수 산정 과정에서 어떠한 불이익을 받게 된다 하더라도 이는 간접적ㆍ사실적ㆍ경제적 이해관계에 불과하므로, 이 사건 시행령조항에 대한 청구인들의 자기관련성을 인정할 수 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌마902

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시 및 주거환경정비법 제36조

헌법재판소법 제68조 제72조

[ 참조판례 ]

대법원 2014. 4. 14. 선고 2012두1419 판결

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