국민권익위원회 2018-13099, 2019. 1. 8., 인용

【재결요지】 청구인은 승강기 등의 제조 및 설치업 등을 주목적으로 하는 법인으로서, 피청구인은 청구인이 직접생산확인증명서상에 등록되지 않은 공장에서 승강기를 제작하여 공공기관에 납품하였다는 이유로 모든 제품에 대한 직접생산확인을 취소하는 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 든 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」의 규정은 납품계약을 체결한 사업자 외의 다른 제3자가 제작하거나 판매한 제품을 받아서 다시 납품하는 경우만을 의미하는 것이 문언상 명백하다는 점에서 제품을 직접 생산해 온 청구인에게 위 규정을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 위법한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」상 직접생산확인제도는 중소기업자가 대기업제품 및 하청업체의 제품 등을 공공기관에 납품하는 것을 방지하고 직접 제품을 생산하는 중소기업을 보호하기 위한 것인바, 인정사실에 따르면 청구인의 제1공장이 토지구획정리사업지구에 편입됨에 따라 어쩔 수 없이 제2공장을 임차하여 생산공장을 이전할 수밖에 없었던 것으로 보이고, 달리 청구인이 타인에게 승강기의 생산을 맡긴 정황은 확인되지 아니하는 점 및 제2공장이 이 사건 고시에 따른 확인기준에 모두 적합한 것으로 조사되어 청구인이 제2공장을 생산공장으로 하여 피청구인으로부터 직접생산확인증명을 받은 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인이 다른 사유를 들어 직접생산확인을 취소할 수 있음은 별론으로 하고, 청구인이 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제11조제2항제3호의 ‘하청생산’에 해당한다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 【주문】 피청구인이 2018. 7. 20. 청구인에게 한 2018. 7. 31.자 직접생산확인 취소처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 직접생산확인증명서상에 등록되지 않은 공장에서 2016년 10월 이후부터 승강기를 제작하여 공공기관에 납품하였다는 이유로 피청구인은 2018. 7. 20. 청구인에게 2018. 7. 31.부터 모든 제품에 대한 직접생산확인을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 ‘판로지원법’이라 한다) 제11조제2항제3호 ‘공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착하여 납품한 경우’를 적용하여 이 사건 처분을 하였으나, 판로지원법 제11조제2호제3호는 해당 중소기업자가 해당 제품을 직접 생산하지 아니하는 것을 방지하기 위한 취지의 것으로서 ‘하청생산 납품’이나 ‘완제품 구매 납품’ 모두 공공기관과 납품계약을 체결한 사업자 외의 다른 제3자가 제작하거나 판매한 제품을 받아서 다시 납품하는 경우를 의미하는 것이 그 문언상 명백하여, 만약 해당 중소기업자가 해당 제품을 직접 생산하여 납품하였다면 위 규정을 적용할 수 없다고 할 것이다. 나. 그런데 청구인의 경우 2016. 5. 23. 자로 직접생산확인을 받을 당시의 생산공장(○○광역시 ○○구 ○○로 26 소재, 이하 ‘제1공장’이라 한다)이 ○○광역시에서 시행하는 ‘○○지구 토지구획정리 사업지구’에 편입됨에 따라 부득이 2016년 10월경부터 2017년 2월경까지에 걸쳐 현재의 생산공장(○○도 ○○시 ○○읍 ○○로○○번길 76-1 소재, 이하 ‘제2공장’이라 한다)으로 단계적으로 이전하여 일시 운영하게 되었을 뿐, 이전 당시나 그 이후로도 모든 승강기 제품을 청구인이 직접 제작하여 납품하였고 다른 사업자에게 하청을 주거나 다른 사업자가 생산한 제품을 구매하여 납품한 사실이 없는바, 판로지원법 제11조제2항제3호에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 판로지원법의 규정을 잘못 해석하여 적용한 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 가. 직접생산확인은 중소기업자가 직접생산을 할 수 있는 필수적인 생산공장, 생산시설 등을 갖추고 있을 것을 전제로 하고 있고, 직접생산확인을 받은 생산공장에서 생산시설을 갖추어 필수공정을 전부 이행하는 경우에 한하여 제품을 직접생산하는 것으로 인정할 수 있으며, 만일 중소기업자가 등록되지 않은 생산공장에서 제품을 생산하는 경우에는 생산공장, 생산시설의 기준 충족 여부를 전혀 확인할 수 없는 ‘다른 공장’에서 제품을 생산하는 것이 되므로, 이는 등록된 공장이 아닌 다른 공장으로 하여금 제품을 ‘하청생산’하게 한 것에 해당된다. 나. 따라서 동일 사업자가 직접생산확인을 받지 않은 다른 공장에서 제품을 생산한 경우에 직접생산으로 인정한다면 필수적인 생산공장과 생산시설을 갖추도록 한 직접생산 확인기준의 취지가 몰각될 것인바, 판로지원법 제11조제2항제3호를 해석함에 있어 ‘직접생산 확인을 받은 공장이 아닌 다른 공장에서 제품을 생산한 모든 경우’를 뜻한다고 보아야 하며, 그 다른 공장이 직접생산확인을 받은 사업자가 운영하고 있는 공장이라 하더라도 다르게 해석할 수는 없다. 4. 관계법령 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제9조, 제11조 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령 제10조 중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준 제10조, 제17조, 별표 2 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 직접생산확인증명서, 영업권 보상 합의서, 부동산임대차계약서, 직접생산확인 실태조사표, 직접생산위반 조사 결과 보고서, 확인서, 직접생산확인 증명 취소 검토 요청, 직접생산 위반에 따른 조치계획 통보 및 청문 참석 안내, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 인승용, 화물용 엘리베이터와 덤웨이터 제조 및 설치업 등을 주목적으로 하는 법인인바, 2016. 5. 23. 다음과 같이 제1공장을 생산공장으로 하여 피청구인으로부터 직접생산확인을 받았다. - 다 음 -

나. 청구인의 제1공장이 ○○광역시에서 시행하는 ‘○○지구 토지구획정리사업지구’에 편입됨에 따라 청구인은 2016년 11월 ‘○○시에서 제시하는 영업권 보상금 총 8,435만 원에 협의가 성립되어 위 금액을 청구한다’는 내용의 영업권 보상 합의서를 작성하였다. 다. 청구인이 제출한 부동산임대차계약서에 따르면, 청구인이 2017. 3. 1. 제2공장을 임대한 것으로 되어 있다. 라. 조달청장(조달품질원장)은 2017. 10. 26. 청구인을 대상으로 직접생산확인 점검을 실시하였는데, 그 결과는 다음과 같다. - 다 음 -

마. 청구인 대표이사는 위 라.항 점검 당시 다음과 같은 내용의 확인서를 작성한 바 있다. - 다 음 -

바. 한편 청구인은 제2공장을 생산공장으로 하는 직접생산확인을 받기 위하여 2018. 1. 18. 피청구인에게 직접생산확인을 신청하였고, 이에 직접생산확인 실태조사기관인 한국승강기공업협동조합에서 2018. 1. 23. 실태조사를 실시하였는데, 생산공장, 생산시설, 생산인력, 생산공정, 기타 항목에서 모두 적합한 것으로 조사되었다. 사. 청구인은 2018. 1. 30. 다음과 같이 제2공장을 생산공장으로 하여 피청구인으로부터 직접생산확인을 받았다. - 다 음 -

아. 조달청장(조달품질원장)이 2017. 11. 2. 피청구인에게 청구인에 대한 직접생산확인증명 취소를 검토해 달라고 요청하였으며, 피청구인은 2018. 6. 19. 청구인에게 조달청의 점검 당시 직접생산확인 위반이 확인되었다며 이 사건 처분의 사전통지 및 청문 참석 안내를 하였다. 자. 피청구인은 2018. 7. 2. 청구인을 대상으로 청문을 실시하였는데, 청문조서에 따르면, 청문 당시 청구인의 주요 진술 내용은 다음과 같다. - 다 음 -

차. 피청구인은 2018. 7. 20. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 -

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 판로지원법 제9조제1항에 따르면, 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁의 방법으로 제품조달계약을 체결하는 경우 등으로서 대통령령으로 정하는 금액 이상의 제품조달계약을 체결하려면 그 중소기업자의 직접생산 여부를 확인하여야 하고, 같은 조 제3항에 따르면, 공공기관의 장이나 공공기관에 제품을 납품하려는 중소기업자는 필요한 경우 중소벤처기업부장관에게 해당 제품에 대한 직접생산 여부의 확인을 신청할 수 있으며, 같은 조 제4항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 확인 신청을 받은 때에는 직접생산 여부를 확인하고 그 결과를 해당 중소기업자에게 통보하여야 하고, 직접생산을 하는 것으로 확인된 중소기업자에 대하여는 유효기간을 명시하여 이를 증명하는 서류를 발급할 수 있는데, 같은 조 제5항에 따르면, 직접생산확인증명서를 발급받은 중소기업자가 제4항에 따라 직접생산 여부에 관한 확인을 받은 공장을 이전한 경우(제2호) 등에 해당하는 경우에는 중소벤처기업부령으로 정하는 바에 따라 직접생산 여부의 확인을 재신청하여야 한다고 되어 있다. 2) 판로지원법 제11조제1항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 제9조제4항에 따라 직접생산을 하는 것으로 확인을 받은 중소기업자에 대하여 직접생산 확인기준 충족 여부와 직접생산 이행 여부에 대하여 조사할 수 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 조사결과 중소기업자가 ①생산설비의 임대, 매각 등으로 제9조제2항에 따른 확인기준을 충족하지 아니하게 된 경우(제2호), ②공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착하여 납품한 경우(제3호), ③제9조제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(제5호) 등에는 그 중소기업자가 받은 직접생산 확인을 취소하여야 한다고 되어 있는데, 같은 조 제3항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 제2항제1호ㆍ제3호 및 제4호에 해당되는 경우에는 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하여야 하며, 같은 항 제2호 및 제5호에 해당하는 경우에는 해당 제품에 대하여만 직접생산 확인을 취소하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제5항에 따르면, 중소기업자는 직접생산 확인이 취소된 날부터 ①제2항제1호에 해당하는 경우에는 모든 제품에 대하여 1년, ②제2항제2호에 해당하는 경우로서 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하거나 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 이내에 직접생산확인증명서를 반납하지 아니한 경우에는 직접생산 확인이 취소된 제품에 대하여 6개월, ③제2항제3호 및 제4호에 해당하는 경우에는 모든 제품에 대하여 6개월, ④제2항제5호에 해당하는 경우로서 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 이내에 직접생산 여부의 확인을 재신청 하지 아니하는 경우에는 직접생산 확인이 취소된 제품에 대하여 3개월 이내에는 직접생산 여부의 확인을 신청하지 못하는 것으로 되어 있다. 3) 판로지원법 제9조제2항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 생산설비 기준 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 직접생산 여부의 확인기준을 정하여 고시하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제10조제4항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 법 제9조제2항에 따라 직접생산 여부의 확인기준을 정할 때에는 ①주요 설비 및 장비, ②최소 공장 면적, ③최소 필요 인원, ④필수 자격, ⑤그 밖에 필수 원자재 등 제품별 특성에 따라 고려하여야 할 사항을 고려하여야 한다고 되어 있으며, 위 제9조제2항 및 같은 법 시행령 제10조제4항의 규정에 따라 중소기업자간 경쟁제품(이하 "경쟁제품"이라 한다)에 대한 직접생산 여부의 확인을 위한 기준(이하 "직접생산 확인기준"이라 한다)을 정함을 목적으로 하고 있는 중소벤처기업부고시 「중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준」(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)은 제10조에서 생산시설은 직접생산 여부의 확인을 신청한 생산공장(또는 사업자등록상의 사업장소)의 설비에 한하여 인정하는 것으로 정하고 있으며, 이 사건 고시 제17조 및 별표 2에서 경쟁제품 품목 중 승강기와 관련하여 생산공장, 생산시설, 생산공정 등을 구체적으로 규정하고 있다. 4) 한편, 판로지원법 제34조 및 같은 법 시행령 제27조제1항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 직접생산 여부 확인의 신청 접수 및 그 확인과 직접생산확인증명서의 발급, 직접생산 확인의 취소 및 청문의 시행에 관한 업무를 중소기업중앙회에 위탁한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은, 중소기업자가 등록되지 않은 생산공장에서 제품을 생산하는 것은 생산공장, 생산시설의 기준 충족 여부를 전혀 확인할 수 없는 ‘다른 공장’에서 제품을 생산하는 것이 되므로, 직접생산확인을 받은 사업자가 운영하고 있는 공장이라 하더라도 판로지원법 제11조제2항제3호의 ‘하청생산’에 해당한다고 주장한다. 그러나 ①판로지원법상 직접생산확인제도는 중소기업자가 대기업제품 및 하청업체의 제품 등을 공공기관에 납품하는 것을 방지하고 직접 제품을 생산하는 중소기업을 보호하기 위한 것인바, 직접생산 확인취소에 관한 판로지원법 제11조제2항제3호는 중소기업자가 그 해당제품에 관하여 직접생산 확인증명을 받았음을 전제로 하여 그 해당제품의 생산을 타인에게 맡겨 직접 생산하지 아니한 타사 제품을 납품하는 경우에 적용된다고 할 것인 점, ②위 인정사실에 따르면, 청구인의 제1공장이 토지구획정리사업지구에 편입됨에 따라 어쩔 수 없이 제2공장을 임차하여 생산공장을 이전할 수밖에 없었던 것으로 보이고, 달리 청구인이 타인에게 승강기의 생산을 맡긴 정황은 확인되지 아니하는 점, ③제2공장이 이 사건 고시에 따른 확인기준에 모두 적합한 것으로 조사되어 청구인이 제2공장을 생산공장으로 하여 피청구인으로부터 직접생산확인증명을 받은 점, ④판로지원법 제9조제5항제2호에서 ‘직접생산 여부에 관한 확인을 받은 공장을 이전할 경우’를 직접생산 확인 재신청 사유의 하나로 규정하고 있으며, 판로지원법 제11조제2항제5호에서 ‘제9조제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우’에 직접생산 확인을 취소하여야 한다고 규정하고 있는바, 확인을 받은 공장의 이전과 관련하여서는 판로지원법에서 별도의 취소사유로 정해 두고 있는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인이 다른 사유를 들어 직접생산확인을 취소할 수 있음은 별론으로 하고, 청구인이 판로지원법 제11조제2항제3호의 ‘하청생산’에 해당한다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2018-13099

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[ 참조조문 ]

중소기업제품구매촉진및판로지원에관한법률 제11조

[ 사건명 태그]

직접생산확인취소처분취소청구

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중소기업제품구매촉진및판로지원에관한법률 제11조

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