전원재판부 2018헌바462, 2019. 12. 27., 합헌

【전문】 사 건 2018헌바462 구 개발이익환수에 관한 법률 제6조 제1항 제3호 위헌소원 청 구 인 맹○○ 대리인 변호사 조원철 법무법인(유한) 지평 담당변호사 이공현, 박성철, 한철웅, 문성원 당 해 사 건 수원지방법원 2018구합61742 개발부담금부과처분취소 [주 문] 구 개발이익환수에 관한 법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 주식회사 ○○건설(이하 ‘○○건설’이라 한다)은 위 회사를 포함한 임○○ 등 23인 명의로 용인시 (주소 생략) 일대 33필지 토지 84,181㎡(이하 ‘이 사건 사업지’라 한다)를 매수하여, 이 사건 사업지에 아파트 25개동, 부대시설 1개동 총 447세대(이후 아파트 41개동, 부대시설 1개동 총 777세대로 변경되었다, 이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)를 건축하는 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기로 하고, 2000. 2.경 임○○ 등 23인 명의로 이 사건 사업지에 대한 농지전용허가 또는 산림형질변경허가를 받았으며, 2000. 8.경 이 사건 아파트에 대한 건축허가를 받았다. 나. □□건설 주식회사(이하 ‘□□건설’이라 한다)는 2002. 3. 11. ○○건설과 사이에 공사도급 및 사업시행에 관한 약정을 체결하고, 이어 2002. 4. 23. 임○○ 등 건축허가 명의인들과 공사도급계약을 체결한 후, 이 사건 아파트의 신축공사를 모두 마치고 2004. 6.경 용인시장으로부터 임시사용승인을, 2005. 7. 28. 최종 사용승인을 각 받았다. 다. 청구인과 청구인의 아들 맹○○는 2001. 12.경부터 2013. 12.경까지 □□건설의 연도별 주식변동내역 및 법인등기부등본상 주주로 등재되어 있었고, 청구인은 1997. 10. 15. □□건설의 이사로 취임하였다가 2009. 10. 15. 사임하였으며, 1999. 12. 31.부터 2008.말까지 □□건설의 주식 70% ~ 79%를 소유하고 있었다. 라. 용인시장은 2004. 9. 21.과 2004. 11. 25. ○○건설과 임○○ 등 건축허가 명의인들에게 이 사건 사업에 대한 개발부담금으로 합계 11,422,279,990원을 부과하는 처분을 하였다. 그러나 위 부과처분에 대한 취소소송에서, 항소심은 ‘이 사건 사업지의 소유명의나 이 사건 사업의 건축허가명의는 임○○ 등 23인으로 되어 있으나 실제 이 사건 사업을 추진하고 그 개발이익을 누리게 될 주체는 ○○건설이라고 할 것인데, 이 사건 사업 완료 전에 사업시행자의 지위를 □□건설이 양수하였으므로, 개발부담금의 납부의무자는 □□건설이다’라는 이유로 위 부과처분을 취소하는 판결을 선고하였고, 위 판결이 확정되었다(서울고등법원 2005누21646호). 마. 위 판결의 취지에 따라 용인시장은 2009. 1. 12. □□건설에 개발부담금 11,422,279,990원(가산금 8,566,709,390원 별도)을 부과하는 처분을 하였으나, 위 부과처분에 대한 취소소송에서 위 개발부담금 중 9,664,819,422원을 초과하는 부분을 취소하는 판결이 확정되었다. 이에 용인시장은 2017. 1. 26. □□건설에 개발부담금과 가산금 합계 16,913,433,800원(개발부담금 9,664,819,420원 + 가산금 7,248,614,380원)을 부과ㆍ고지하였다. 바. 한편 용인시장은 □□건설이 2009. 1. 12.자 부과처분에 따른 개발부담금을 납부하지 아니하자, 청구인을 제2차 납부의무자로 지정하여 2013. 7. 15. 개발부담금 14,638,656,940원[(개발부담금 11,422,279,990원 + 가산금 6,921,901,660원) × 청구인 출자비율 79.8%]을 부과ㆍ고지하였고, 청구인은 재결을 거쳐 위 부과처분의 취소를 구하는 소(수원지방법원 2018구합61742호, 이하 ‘당해사건’이라 한다)를 제기하였다. 사. 청구인은 당해사건의 소송 계속 중 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’ 제6조 제1항 제3호 등에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(수원지방법원 2018아3533호), 위 신청이 기각되자 2018. 11. 20. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되고 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제3호에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있다. 그런데 제3호는 제1항 본문이 아니라 제1항 단서에 규정된 것으로서, 위 조항은 ‘개발이익환수에 관한 법률’이 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 일부 개정될 당시 변경된 후 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정될 때까지 변경되지 아니하였다. 또한 제3호는 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자’라고 규정하고 있는데, 그 중 청구인과 관련된 부분은 ‘개발사업을 완료하기 전 사업시행자의 지위를 승계한 자’에 한정된다. 따라서 이 사건의 심판대상은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 개발이익환수에 관한 법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되기 전의 것) 제6조(납부의무자) ① 제5조 제1항 각호의 사업시행자는 이 법이 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 1의 경우에는 그에 해당하는 자가 개발부담금을 납부할 의무를 진다. 3. 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자 [관련조항] 개발이익환수에 관한 법률(2017. 12. 26. 법률 제15305호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ‘개발이익’이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 ‘사업시행자’라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다. 2. ‘개발사업’이란 국가나 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 ‘인가등’이라 한다)을 받아 시행하는 택지개발사업이나 산업단지개발사업 등 제5조에 따른 사업을 말한다. 3. ‘정상지가상승분’이란 금융기관의 정기예금 이자율 또는 ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’ 제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시ㆍ군ㆍ자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다. 4. ‘개발부담금’이란 개발이익 중 이 법에 따라 국가가 부과ㆍ징수하는 금액을 말한다. 제5조(대상사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다. 1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다) 제6조(납부의무자) ① 제5조 제1항 각 호의 사업시행자는 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그에 해당하는 자가 개발부담금을 납부하여야 한다. 1. 개발사업을 위탁하거나 도급한 경우에는 그 위탁이나 도급을 한 자 2. 타인이 소유하는 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 그 토지의 소유자 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 개발부담금의 승계에 관한 약정이 불가능하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 사업시행자 지위를 승계한 자가 개발부담금의 납부의무를 부담하도록 규정하고 있는바, 개발부담금의 승계에 관한 약정이 언제나 가능하다고 볼 수 없고 승계약정의 가능성이나 실질적인 사업양수인이 누구인지 여부는 법원의 사후적인 판단을 통하여 확정될 수밖에 없다. 따라서 심판대상조항은 과세요건 명확주의에 위배되고, 국민의 재산권과 재판을 받을 권리를 침해하며, 평등원칙 및 조세평등주의, 실질과세의 원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 개발사업 완료 전에 사업시행자의 지위가 승계된 경우 그 지위를 승계한 자로 하여금 개발부담금 납부의무를 부담하도록 하는 규정으로 사업시행자의 지위를 승계한 자의 재산권을 제한한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 심판대상조항이 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지원칙에 반하여 사업시행자의 지위를 승계한 자의 재산권을 침해하는지 여부라고 할 것이다. (2) 청구인은 그 밖에도 심판대상조항이 재판을 받을 권리를 침해하고, 과세요건 명확주의에 위배되며, 평등원칙 및 조세평등주의, 실질과세의 원칙에 위배된다고 주장한다. (가) 먼저 재판청구권의 침해 주장에 관하여 살펴본다. 납부의무자는 행정심판, 행정소송을 통하여 개발부담금 부과처분의 당부를 다툴 수 있고, 위 부과처분에 관한 항고소송의 과정에서 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 불가능하였음을 주장ㆍ입증할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 재판청구권을 제한하지 아니한다. (나) 다음으로 과세요건 명확주의 위배 주장에 관하여 본다. 심판대상조항은 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자는 개발부담금을 납부할 의무가 있다’고 규정함으로써 납부의무자를 일의적으로 명확하게 규정하고 있고, 청구인이 주장하는 불명확성은 개발부담금의 승계에 관한 약정이 불가능하였는지, 실질적으로 사업시행자의 지위를 승계하는 자를 누구로 볼 것인지에 관한 사실관계의 해석에 대한 것이다. 따라서 위 주장에 대해서는 더 나아가 판단하지 아니한다. (다) 또한 청구인은, 심판대상조항이 사업양도인과 양수인을 차별하므로 평등원칙 또는 조세평등주의에 반한다고 주장하나, 이는 결국 사업시행자의 지위를 승계한 자에게 개발이익이 귀속되지 아니한 경우까지도 개발부담금을 모두 납부하도록 하는 것이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하다. 나아가 실질과세의 원칙에 위배된다는 주장 역시 사업시행자의 지위를 승계한 자에게 개발이익이 귀속되지 아니한 경우에도 일률적으로 양수인이 개발부담금을 부담하도록 하는 것은 부당하다는 주장으로서 결국 재산권 침해 여부에 관한 판단에 포함된다. 따라서 위 각 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 헌법재판소의 선례 헌법재판소는 2009. 12. 29. 2008헌바171 결정에서 심판대상조항이 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등). 또한 개발부담금의 부과기준에 관해서는 개발이익환수법 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(종료시점지가)에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(개시시점지가), 부과기간 동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액으로 규정한다. 이와 같은 점에 비추어 개발부담금은 부과대상토지의 처분과 관련된 이익을 환수하는 것이 아니고 개발이익을 환수하려는 제도이므로, 원칙적으로 개발부담금은 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자에게 부과되어야 할 것이다. 그런데 개발사업이 승계된 경우에는 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 않다. 심판대상조항은 위와 같은 점을 고려하여 마련된 규정으로서 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하는 것이므로, 심판대상조항이 개발사업이 완료되기 전 사업시행자의 지위 등을 승계한 자에게 무조건 개발부담금을 납부할 의무를 부과하는 것은 아니다. 따라서 심판대상조항은 개발이익환수제도의 취지에 비추어 그 목적이 정당하고, 적절한 방법이다. 또 개발사업의 승계당사자들은 심판대상조항을 전제로 하여 승계에 대한 대가 등을 정산하는 약정을 체결할 것이므로(이러한 약정이 불가능한 경우에는 심판대상조항이 적용되지 아니한다), 심판대상조항으로 인하여 관계당국이 토지 등의 소유권 변동시점까지의 개발이익 귀속주체를 밝혀 개발이익을 분담시키고자 하는 노력을 소홀히 한다거나 그에 따른 불이익을 지위승계자에게 전가시킨다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙도 충족한다. 나아가 심판대상조항은 개발부담금 부과행정상의 편의를 위하여 마련된 것이므로 관계당국이 개발이익의 귀속주체를 밝히는 데 소요되는 노력과 비용을 줄이는 공익적 효과가 미미하다고 할 수 없고, 개발사업의 승계당사자들은 심판대상조항을 전제로 하여 승계인이 종전 사업시행자가 부담하여야 할 승계시까지의 개발이익을 승계 대가에서 공제하거나 기타 방법으로 이를 참작할 것이므로 승계인이 승계시까지의 개발이익을 이중으로 부담하게 되는 것도 아니다. 따라서 심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익이 공익을 능가한다고 할 수 없으므로 심판대상조항은 법익의 균형원칙도 충족한다.』 다. 선례변경의 필요성 (1) 심판대상조항의 재산권 침해 여부에 관한 선례의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 보기 어렵다. 나아가 침해의 최소성 및 법익의 균형성에 관한 판단에 관하여 다음의 이유를 추가한다. (2) 개발사업에는 상당한 시간과 비용이 소요되고, 사업의 완료시까지 여러 차례 사업시행자의 지위가 승계되는 것도 가능하다. 그런데 개발부담금 부과기간 동안에 사업시행자가 변경된 경우, 사업시행자별로 귀속되는 개발부담금을 나누어 산정ㆍ부과하여야 한다면 지출된 개발비용을 승계 전의 비용과 승계 후의 비용으로 나누어야 하고, 그 각 비용이 지가에 미친 영향을 평가하여 개발사업 승계 전ㆍ후의 개발이익이 누구에게 귀속되었는지를 가려낼 것이 요구된다. 그러나 개발사업이 진행되고 있는 토지의 현황은 일시적인 이용 상황에 해당하므로 승계시점의 지가를 산정하는 것이 용이하지 아니하고, 연속적으로 이루어지는 개발행위에 있어서 양도인과 양수인이 각자 개발비용을 지출한 경우, 개발행위에 투입된 비용을 승계 전의 비용과 승계 후의 비용으로 나누는 것이나 그 각 비용이 개시ㆍ종료시점지가에 미친 영향을 산술적ㆍ객관적으로 평가하는 것은 기술적으로 곤란하다. 그뿐만 아니라 개발이익환수법은 개발사업의 승계에 따른 신고의무 등을 규정하고 있지 아니하므로 사업시행자 변경 시에 개발이익의 귀속주체를 나누어 개발부담금을 부과하려면 부과ㆍ징수기관이 장기간에 걸친 개발사업의 과정을 지속적으로 확인하고, 승계시마다 관련 자료를 제출받아 개발이익을 별도로 산정하여야 하는 등 개발부담금제도의 입법목적을 달성할 수 없을 정도로 지나치게 과도한 노력과 비용을 소요하게 될 우려가 있다. 이와 같은 사정을 종합하여 보면 승계당사자들 사이에 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 최종승계인에게 개발부담금의 납부의무를 부과하는 것 외에 개발부담금 납부의무자의 재산권을 덜 침해하면서 개발부담금 부과ㆍ징수업무의 효율성과 실효성을 확보할 수 있는 다른 수단을 찾기는 쉽지 않다고 할 것이다. 또한 개발부담금 부과ㆍ징수업무에 있어서 과도한 노력과 비용이 소요될 경우, 개발부담금 부과ㆍ징수의 효율성과 실효성이 떨어지고 나아가 개발부담금제도 자체의 적정한 운용을 저해하여 입법목적을 제대로 달성하기 어렵게 된다. 이에 대하여 심판대상조항은 개발이익의 발생 여부를 의제하는 것이 아니라 현실적으로 발생한 개발이익의 귀속주체만을 정하는 것으로서, 승계당사자들로서는 개발사업 승계시에 개발이익 및 개발부담금 분담에 관한 약정을 통하여 개발이익의 귀속주체와 개발부담금 납부의무자가 일치하도록 조정하는 것이 가능하다. 그러므로 심판대상조항으로 보호하려는 공익이 침해되는 사익보다 작다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2018헌바462

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