국민권익위원회 2017-18555, 2018. 10. 23., 기각

【재결요지】 청구인은 피청구인이 시행하는 사업에 편입된 토지의 소유자로서, 중앙토지수용위원회는 위 토지를 수용하고 토지 위에 있는 타이어 등 지장물을 이전하게 하는 내용의 재결을 하였고, 이후 피청구인이 청구인에게 타이어 등 지장물 이전에 대하여 계고를 하고 대집행을 실시하던 중, 매립된 폐타이어를 다수 발견하여 그 처리를 요구하였으나 청구인이 이에 불응하자 위 폐타이어의 처리를 대집행한 뒤, 청구인에게 타이어 운반공사 등 관련 비용에 대한 행정대집행 비용납부명령과 별도로, 폐타이어 등의 처리비용에 대하여 행정대집행 비용납부명령(이 사건 처분)을 하였다. 청구인은 피청구인이 폐타이어의 이전을 명하는 행정처분 없이 청구인에게 자진처리를 요청하였을 뿐이며, 「행정대집행법」 소정의 계고 및 행정대집행영장에 의한 통지 등의 절차를 거치지 않고 대집행비용납부를 요구하는 것은 위법하다고 주장하나, 행정청이 「행정대집행법」에 의한 대집행계고를 함에 있어서 대집행할 행위의 내용 및 범위는 구체적으로 특정되어야 하나, 반드시 대집행계고서에 의하여서만이 아니라 전후에 송달된 문서나 기타 사정을 종합하여 행위의 내용이 특정되면 족하다고 할 것인바, 청구인은 이 사건 토지에 대한 재결에 따라 사업을 시행할 수 있는 상태로 토지소유권을 이전할 의무가 있다고 할 것이라는 점, 피청구인이 대집행 도중 폐타이어 매립사실을 통지하며 자진 처리하지 않을 경우에는 행정대집행 절차에 따라 처분하게 된다고 통지하였음에도 자진 처리하지 않았다는 점 등을 종합하여 볼 때 폐타이어의 처리도 대집행할 행위의 내용 및 범위에 포함된다고 할 것이어서, 청구인에게 폐타이어의 처리의무가 인정되므로, 그 의무를 피청구인이 대집행하고 그 비용납부를 명한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2017. 6. 15. 청구인에게 한 4억 1,800만원의 행정대집행 비용납부명령을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인이 소유하던 ○○도 ○○시 ○○동 1432, 1434, 1435, 1570-3번지 및 같은 시 ○○면 ○○리 571번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 피청구인이 시행하는 ○○-○○고속도로 민간투자사업(3공구, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 편입되자, 중앙토지수용위원회는 위 토지를 수용하고 그 지상 타이어(10t*976대) 등 지장물을 이전하게 하는 내용의 수용재결 및 이의재결을 하였다. 나. 피청구인은 2016. 8. 19. 대집행을 실시하던 중 매립된 폐타이어를 다수 발견하고 청구인에게 그 처리를 요구하였으나 청구인이 이에 불응하자 위 폐타이어의 처리를 대집행하였다. 다. 피청구인은 2017. 3. 14. 청구인에게 타이어 운반공사 등 관련 비용 3억 8,775만원의 행정대집행 비용납부명령을 하였고, 이와 별도로 2017. 6. 15. 청구인에게 폐기물(폐타이어 등) 처리비용 4억 1,800만원에 대하여 행정대집행 비용납부명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 사업시행을 위하여 폐타이어의 이전이 필요하다면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제75조제1항에 의하여 그 이전비를 보상하면서 그 이전을 명하는 중앙토지수용위원회의 재결을 받아야 한다. 그럼에도 불구하고 사업시행자인 피청구인은 청구인에게 위 지장물의 이전을 명하는 행정처분을 하지 아니하고 사업시행자로서 청구인에게 자진처리를 요청하였을 뿐이다. 나. 폐타이어의 이전을 위해서는 「행정대집행법」 소정의 계고 및 행정대집행영장에 의한 통지 등의 절차를 거쳐야 할 것인데, 피청구인이 이를 거치지 않고 대집행비용납부를 요구하는 것은 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 대법원 94누5144 판결에 따르면 계고처분 전후에 송달된 문서나 기타 사정을 종합하여 행위의 내용이 특정되면 되는데, 청구인은 이 사건 토지가 이 사건 사업구역에 속하여 모든 물건이 이전되어야만 사업의 진행이 가능하다는 것을 알고 있었다. 나. 피청구인이 대집행을 실시할 당시 현장에 불에 탄 폐타이어가 존재하여 청구인에게 이를 처리할 것을 요청하고 공문으로 매립 폐타이어 또한 행정대집행의 대상이 된다고 고지하였으며, 청구인이 이를 스스로 처리하겠다고 약속하였는바, 이러한 정황을 고려하여 보면 피청구인의 행정대집행은 폐타이어에 대해서도 효력이 미친다고 할 것이다. 4. 관계법령 행정대집행법 제2조, 제3조, 제5조 폐기물관리법 제8조, 제48조, 제49조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 행정대집행 비용납부요청(2차), 재결서, 이 사건 사업 편입지장물 조석 철거 계고, 행정대집행 영장통지, 행정대집행 비용납부요청, 작업일보, 지하매립 폐타이어 자진처리 요청 및 비용부과 알림 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서, 위 토지에서 ○○타이어재생공업사를 운영하던 중 위 토지가 피청구인이 시행하는 이 사건 사업에 편입되자, 중앙토지수용위원회는 2015. 9. 17. 위 토지를 수용하고 보상금을 31억 4,971만 3,150원 및 26억 6,180만 1,000원으로 하는 취지의 수용재결(15수용○○○호)을 하였다. 나. 청구인은 이에 대하여 이의신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2016. 4. 21. 이 사건 토지의 손실보상금을 32억 186만 800원 및 26억 9,068만 7,400원으로 변경하는 취지의 이의재결(15이중○○○호)을 하였다. 다. 중앙토지수용위원회는 2016. 3. 24. 이 사건 토지상 비닐하우스, 타이어(10t*976대, 1억 975만원) 등 지장물을 이전하게 하며 보상금을 5억 2,556만 3,800원으로 하는 취지의 수용재결(15수용○○○호)을 하였다. 라. 청구인은 이에 대하여 이의신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2016. 10. 27. 위 지장물의 손실보상금을 5억 7,061만 1,300원으로 변경하는 취지의 이의재결(16이중○○○호)을 하였는데, 그중 타이어(10t*976대)의 보상금은 1억 5,210만원으로 되어 있다. 마. 피청구인은 2016. 5. 24. 청구인에게 위 타이어 등 지장물에 대하여 1차 계고를, 2016. 6. 9. 2차 계고를 하였고, 2016. 8. 17. 대집행영장을 통지하였으며, 2016. 8. 19. 대집행을 실시하던 중 매립된 폐타이어를 다수 발견하였다. 바. 피청구인은 2016. 10. 21. 청구인에게 사업장 지하에서 불에 탄 폐타이어가 매립되어 있는 것을 발견하였다고 통지하고 이를 자진 처리할 것을 요청하면서 자진 처리하지 않을 경우에는 행정대집행 절차에 의거 처분하게 된다고 통지하였으나, 청구인이 이를 자진 처리하지 않자, 피청구인은 폐타이어의 처리에 관한 대집행을 완료하였다. 사. 피청구인은 2017. 3. 14. 청구인에게 타이어 운반공사 등 관련 비용 3억 8,775만원의 행정대집행 비용납부명령을 하였다. 아. 피청구인은 2017. 6. 15. 청구인에게 폐타이어 등 폐기물 처리비용 4억 1,800만원에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정대집행법」 제2조, 제3조, 제5조에 따르면, 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있고, 대집행을 하려 함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하며, 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 하며, 대집행에 요한 비용의 징수에 있어서는 실제에 요한 비용액과 그 납기일을 정하여 의무자에게 문서로써 그 납부를 명하여야 한다고 되어 있다. 이때, 계고처분에 기한 대집행의 실행이 이미 사실행위로서 완료된 이상 계고처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없으나, 대집행의 계고ㆍ대집행영장에 의한 통지ㆍ대집행의 실행ㆍ대집행에 요한 비용의 납부명령 등은, 타인이 대신하여 행할 수 있는 행정의무의 이행을 의무자의 비용부담하에 확보하고자 하는, 동일한 행정 목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서, 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 것이므로, 선행처분인 계고처분이 하자가 있는 위법한 처분이라면, 비록 하자가 중대하고도 명백한 것이 아니어서 당연 무효의 처분이라고 볼 수 없고 대집행의 실행이 이미 사실행위로서 완료되어 계고처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없게 되었으며, 또 대집행비용납부명령 자체에는 아무런 하자가 없다 하더라도, 후행처분인 대집행비용납부명령의 취소를 청구하는 행정심판에서 청구원인으로 선행처분인 계고처분이 위법한 것이기 때문에 그 계고처분을 전제로 행하여진 대집행비용납부명령도 위법한 것이라는 주장을 할 수 있다(대법원 1993. 11. 9. 선고 93누14271 판결 참조). 2) 「폐기물관리법」 제8조, 제48조, 제49조에 따르면, 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아니하게 처리되거나 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 버려지거나 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 매립되면 폐기물을 처리한 자 등에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 위 규정에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행(代執行)을 하고 그 비용을 징수할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 이 사건 토지가 피청구인이 시행하는 이 사건 사업에 편입되었고, 중앙토지수용위원회는 이 사건 사업을 시행하기 위하여 위 토지를 수용하는 취지의 수용재결(15수용○○○호) 및 이의재결(15이중○○○호)을 한 점, 청구인은 이 사건 토지에서 ○○타이어재생공업사를 운영하였던 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 위 재결에 따라 위 토지에 매립되어 있던 폐타이어를 처리하여 이 사건 사업시행자인 피청구인이 이 사건 사업을 시행할 수 있는 상태로 토지소유권을 이전할 의무가 있다고 할 것인 점, 행정청이 「행정대집행법」 제3조제1항에 의한 대집행계고를 함에 있어서는 의무자가 스스로 이행하지 아니하는 경우에 대집행할 행위의 내용 및 범위가 구체적으로 특정되어야 하나, 그 행위의 내용 및 범위는 반드시 대집행계고서에 의하여서만 특정되어야 하는 것이 아니고 계고처분 전후에 송달된 문서나 기타 사정을 종합하여 행위의 내용이 특정되면 족하다고 할 것인데(대법원 1994. 10. 28. 선고 94누5144 판결 등 참조), 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 대집행 도중 이 사건 토지에 폐타이어가 다수 매립되어 있음을 발견하고 2016. 10. 21. 청구인에게 위 폐타이어 매립 사실을 통지하며 자진 처리하지 않을 경우에는 행정대집행 절차에 따라 처분하게 된다고 통지하였으나, 청구인이 위 폐타이어를 자진 처리하지 않았는바, 위와 같은 사정을 종합하여 보면 위 폐타이어의 처리도 피청구인이 대집행할 행위의 내용 및 범위에 포함된다고 할 것인 점 등에 비추어 볼 때, 청구인에게 폐타이어의 처리의무가 인정되므로, 그 의무를 피청구인이 대집행하고 그 비용납부를 명한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2017-18555

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[ 참조조문 ]

폐기물관리법 제8조

행정대집행법 제2조 제3조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제75조

[ 참조판례 ]

대법원 1993. 11. 9. 선고 93누14271 판결
대법원 1994. 10. 28. 선고 94누5144 판결

[ 참조판례 체계도 ]

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