전원재판부 2017헌마1038, 2019. 7. 25., 기각

【판시사항】 가. 유치원의 학교에 속하는 회계의 예산과목 구분을 정한 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’(2017. 2. 24. 교육부령 제122호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제15조의2 제1항 단서 및 별표 5, 별표 6(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 사립유치원 설립ㆍ경영자의 사립유치원 운영의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나. 심판대상조항에 의하여 사립유치원 설립ㆍ경영자의 재산권이 제한되는지 여부(소극) 다. 심판대상조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극) 라. 심판대상조항이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부(소극) 마. 심판대상조항이 법률유보원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 개인이 설립한 사립유치원 역시 사립학교법ㆍ유아교육법상 학교로서 공교육 체계에 편입되어 그 공공성이 강조되고 공익적인 역할을 수행하며, 국가 및 지방자치단체로부터 재정지원 및 세제혜택을 받고 있다. 따라서 사립유치원의 재정 및 회계의 투명성은 그 유치원에 의하여 수행되는 교육의 공공성과 직결된다. 심판대상조항은 개인이 경영하는 사립유치원의 실정에 맞는 재무ㆍ회계기준을 제시하고 이에 따르도록 함으로써 그 재정의 건전성과 투명성을 확보한다. 이는 국가와 지방자치단체의 재정지원을 받는 사립유치원이 개인의 영리추구에 매몰되지 아니하고 교육기관으로서 양질의 유아교육을 제공하는 동시에 유아교육의 공공성을 지킬 수 있는 재정적 기초를 다지기 위한 것으로서 그 목적이 정당하다. 사립유치원이 그 재정을 건전하고 투명하게 운영하지 못한다면 교육의 질 저하로 유아교육의 공공성 및 그에 대한 신뢰는 나빠지고 나아가 국가의 교육재정의 건전성에도 악영향을 미칠 수 있다. 따라서 유아교육을 담당하고 국가 및 지방자치단체로부터 재정 지원을 받는 사립유치원은 그 운영에 공공성이 담보될 수 있도록 국가가 관여하는 것은 불가피하고, 사립유치원의 재무회계를 국가가 관리ㆍ감독하는 것은 사립유치원 경영의 투명성을 제고할 수 있는 적합한 수단이다. 심판대상조항이 규정한 예산과목의 내용은 유치원의 재정 건전성 확보를 위해 그 필요성이 인정되고, 일정 부분 사립유치원에 운영의 자율성을 보장하고 있으며, 교육감이 예산과목 구분을 조정할 수 있도록 함으로써 구체적 타당성도 도모하고 있다. 비록 심판대상조항의 사립유치원 세입ㆍ세출예산 과목에 청구인들이 주장하는 바와 같은 항목들(유치원 설립을 위한 차입금 및 상환금, 유치원 설립자에 대한 수익배당, 통학 및 업무용 차량 이외의 설립자 개인 차량의 유류대 등)을 두지 않았다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 심판대상조항이 현저히 불합리하거나 자의적이라고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항이 입법형성의 한계를 일탈하여 사립유치원 설립ㆍ경영자의 사립유치원 운영의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 나. 심판대상조항은 사립유치원의 세입ㆍ세출예산 과목을 규정할 뿐 교사 등 시설물 자체에 대한 청구인들의 소유권이나 처분권에는 어떠한 영향도 미치지 않는다. 뿐만 아니라 유치원 설립ㆍ경영자가 자기 자신에게 교지ㆍ교사의 사용대가를 지급할 수 없는 것은 유아교육법상 요구되는 유치원설립기준의 충족을 위해 스스로 교지ㆍ교사를 제공한 것에 기인한 것으로서 심판대상조항에 의한 별도의 재산권 제한은 인정되지 않는다. 다. 사립유치원은 국가 및 지방자치단체의 재정지원을 받는 점에서 개인병원과 본질적 차이가 있으므로 비교집단이 될 수 없다. 또한 어린이집의 경우 청구인들의 주장과 달리 사립유치원과 거의 동일한 정도의 회계관리가 이루어지고 있으므로 차별취급 자체가 존재하지 않는다. 한편 사립유치원 역시 공공성이 강조되는 교육을 담당하는 사립학교법상 학교라는 점에서 국ㆍ공립학교나 다른 사립학교와 본질적 차이가 없으므로 이들을 동일하게 취급한다고 하여 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 라. 사립유치원은 교육기본법, 초ㆍ중등교육법, 유아교육법에 따른 학교로서 이 사건 규칙 제정 당시부터 그 적용을 받아 왔고, 그 회계의 예산과목에 대하여 심판대상조항 신설 이전에도 별표 3, 별표 4의 적용을 받아왔는바, 사립유치원 설립자의 자율적인 경영 및 이윤추구가 가능하다는 신뢰가 형성되었다거나 그러한 신뢰가 보호할 만한 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로, 심판대상조항이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 마. 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이고, 심판대상조항은 학교법인의 회계규칙 기타 예산 또는 회계에 관하여 필요한 사항은 교육부장관이 정하도록 한 사립학교법 제33조, 이를 사립학교경영자에게 준용하도록 한 사립학교법 제51조에 근거한 것이므로 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 보충의견 원칙적으로 유아교육의 책임은 국가 및 지방자치단체가 부담하고 유치원의 공통과정은 무상교육의 대상임에도 국가와 지방자치단체의 재정상황 등을 고려하여 개인도 사립유치원을 설립할 수 있게 하고 있고, 실제 개인 설립 사립유치원이 유아교육에서 차지하는 비중이 상당히 높다. 최근 사립유치원에 대한 회계집행 등을 점검한 결과 위법ㆍ부당한 위반사례가 다수 적발되었지만, 아직도 많은 사립유치원 설립ㆍ경영자들은 교육자로서의 본분을 지키면서 국가와 지방자치단체를 대신하여 우리나라 유아교육에 크게 기여하고 있다. 최근 발생한 사립유치원 사태를 사회통합적 차원에서 근원적으로 해결하고 유아교육의 공공성이 훼손되지 않도록 하기 위해서는, 교육부가 ‘유치원 공공성 강화 방안’을 마련함에 있어 사립유치원 설립ㆍ경영자들이 주장하는 사립유치원 운영상의 어려움을 경청하고 그 해결방안을 함께 협의하는 것이 바람직할 것이다. 나아가 ‘유치원 공공성 강화 방안’을 개인 설립 사립유치원에 적용하는 데는 일정한 유예기간을 두거나 과도기적 지원책을 마련하고, 사립유치원의 폐원을 희망하는 경우 유아들의 학습권 피해와 설립ㆍ경영자들의 경제적 손실을 최소화하면서 합리적인 절차를 거쳐 폐원할 수 있는 방안을 마련하는 등 현실 상황을 반영한 정책적 배려를 하는 것이 필요하다. 【심판대상조문】 사학기관 재무ㆍ회계 규칙(2017. 2. 24. 교육부령 제122호로 개정된 것) 제15조의2제1항 단서, 별표 5, 별표 6 【참조조문】 교육기본법(2007. 12. 21. 법률 제8705호로 개정된 것) 제9조 부가가치세법(2013. 6. 7. 법률 제11873호로 전부개정된 것) 제26조 제1항 제6호 사립학교법(1963. 6. 26. 법률 제1362호로 제정된 것) 제51조 사립학교법(1981. 2. 28. 법률 제3373호로 개정된 것) 제5조 사립학교법(1997. 1. 13. 법률 제5274호로 개정된 것) 제73조의2 사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제33조 사립학교법(2015. 3. 27. 법률 제13224호로 개정된 것) 제29조 소득세법(2018. 12. 31. 법률 제16104호로 개정된 것) 제19조 제1항 제15호 유아교육법(2012. 3. 21. 법률 제11382호로 개정된 것) 제24조 제1항 유아교육법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제24조 제3항 유아교육법(2016. 5. 29. 법률 제14155호로 개정된 것) 제30조 제1항 유아교육법(2017. 12. 19. 법률 제15232호로 개정된 것) 제8조 지방세특례제한법(2018. 12. 24. 법률 제16041호로 개정된 것) 제19조, 제177조의2 고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정(2018. 11. 6. 대통령령 제29275호로 개정된 것) 제7조 부가가치세법 시행령(2013. 6. 28. 대통령령 제24638호로 전부개정된 것) 제36조 제1항 제1호 소득세법 시행령(2010. 2. 18. 대통령령 제22034호로 개정된 것) 제35조 유아교육법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정된 것) 제29조, 제32조 유아교육법 시행규칙(2015. 8. 4. 교육부령 제70호로 개정된 것) 제4조 제1항 사학기관 재무ㆍ회계 규칙(2017. 2. 24. 교육부령 제122호로 개정된 것) 제15조의2 제2항, 제18조 제1항, 제22조의2 제1항 【참조판례】 가. 헌재 2009. 4. 30. 2005헌바101, 판례집 21-1하, 23, 36-37 헌재 2001. 1. 18. 99헌바63, 판례집 13-1, 60, 68 헌재 2016. 2. 25. 2013헌마692, 판례집 28-1상, 208, 218-219 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 염○○(2017헌마1038) 대리인 법무법인(유한) 동인 담당변호사 한창호 외 5인 2. [별지1] 청구인 명단과 같음(2017헌마1180) 대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 이준상 외 3인 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 사립유치원을 운영하고 있는 사람들로서 사립학교법 제31조 제1항, 제51조에 따라 유치원의 예산 및 결산을 관할 교육청에 보고하고 공시하여야 하는 사람들이다. 나. 청구인 염○○은 2017. 9. 15. 학교에 속하는 회계의 예산과목 구분을 규정한 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’(2017. 2. 24. 교육부령 제122호) 제15조의2 제1항, 별표 5, 별표 6이 자신의 직업의 자유, 재산권, 평등권을 침해하고 신뢰보호의 원칙, 법률유보원칙에 위반된다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였고(2017헌마1038), 청구인 강○○ 외 122명은 2017. 10. 23. 위 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’ 별표 5, 별표 6이 청구인들의 직업의 자유, 재산권, 평등권을 침해한다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다(2017헌마1180). 2. 심판대상 청구인 염○○(2017헌마1038)은 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’ 제15조의2 제1항 전체와 별표 5, 별표 6에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인에게 직접 적용되는 부분은 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’ 제15조의2 제1항 단서와 별표 5, 별표 6이므로, 심판대상을 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’ 제15조의2 제1항 단서와 별표 5, 별표 6이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부로 한정한다. 한편 청구인 강○○ 외 122명(2017헌마1180)은 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’의 별표 5, 별표 6만을 심판의 대상으로 삼아 그 위헌확인을 구하나, 위 별표 5, 별표 6은 ‘사학기관 재무ㆍ회계규칙’ 제15조의2 제1항 단서에 의하여 위 청구인들에게 적용되므로, 이에 관한 부분을 심판대상에 포함시키기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’(2017. 2. 24. 교육부령 제122호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제15조의2 제1항 단서 및 별표 5, 별표 6(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 사학기관 재무ㆍ회계 규칙(2017. 2. 24. 교육부령 제122호로 개정된 것) 제15조의2(예산과목의 구분) ① 법인의 업무에 속하는 회계와 학교에 속하는 회계의 예산과목의 구분은 별표 1부터 별표 4까지에 따른다. 다만, 유아교육법 제2조 제2호에 따른 유치원의 경우 학교에 속하는 회계의 예산과목 구분은 별표 5 및 별표 6에 따른다. 별표 5, 별표 6은 [별지2]와 같다. 3. 청구인들의 주장 가. 2017헌마1038 사건 (1) 심판대상조항은 설립자의 사적 재산인 교사 등의 사용 대가를 설립자가 이익 또는 사용료 등의 방법으로 지급받을 방법이 없도록 하고, 학부모에 대한 지원금의 성격을 가진 유아교육법 시행령 제29조에 따른 공통과정지원금(학부모가 지원금을 받아 유치원에 납입하는 금액을 포함)과 방과후 과정 운영을 위한 보조금을 보조금 및 지원금으로 분류하도록 하여 엄격한 회계 관리를 요구함으로써 사립유치원 운영에서 직업의 자유와 재산권을 침해한다. (2) 심판대상조항은 법인 이외의 사인(이하 ‘개인’이라 한다)이 설립한 사립유치원과 유사한 성격을 가진 개인병원 및 어린이집과 달리 사립유치원에만 회계관리의 엄격성을 요구하여 차별취급하고 있고, 법인이 설립한 사립학교에 적용하는 기준을 성격이 다른 개인이 설립한 사립유치원에도 일률적으로 적용하도록 함으로써 평등권을 침해한다. (3) 심판대상조항은 자율적인 경영 및 이윤추구가 가능한 것으로 신뢰하여 사립유치원을 설립한 청구인 염○○의 신뢰에 반하여 사립유치원의 운영에 제한을 가함으로써 신뢰보호의 원칙에 위반되고, 사인의 기본권 제한은 법률로써 해야 함에도 불구하고 교육부령으로 기본권을 제한하도록 함으로써 법률유보원칙에 반한다. 나. 2017헌마1180 사건 (1) 심판대상조항은 청구인들이 사립유치원을 운영하면서 얻을 수 있는 수입 및 지출할 수 있는 비용의 항목을 한정하고 있는바, 유치원 설립을 위한 차입금 및 상환금, 유치원 시설의 시설보전료, 유치원 시설의 증ㆍ개축을 위한 비용 내지 적립식 보험료 또는 유치원 시설에 대한 보상비, 유치원 설립자에 대한 급여 내지 수익배당, 유류비 항목을 두지 않음으로써 청구인들의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해한다. (2) 개인이 설립ㆍ운영하는 사립유치원의 세입과 세출에 관하여 별표 5, 별표 6의 항목을 한정하여 따르도록 한 것은 본질적으로 사립유치원 설립ㆍ경영자를 다른 기본권 주체인 국ㆍ공립학교 설립자 또는 그에 준하여 공익성이 요구되는 사립학교를 설립ㆍ경영하는 학교법인과 동일하게 취급하는 것으로서 평등원칙에 위반된다. 4. 판단 가. 사립유치원 개관 (1) 유아교육의 공공성 교육에 관한 국민의 권리ㆍ의무와 국가ㆍ지방자치단체의 책임을 정하고 교육제도 및 그 운영에 관한 기본적 사항을 규정함을 목적으로 하는 교육기본법은 유아교육ㆍ초등교육ㆍ중등교육 및 고등교육을 하기 위하여 학교를 둔다고 규정함으로써(제9조 제1항), 유치원도 학교에 포함시키고 있는 한편, 학교는 공공성을 가진다고 규정하고 있다(제9조 제2항). 교육기본법 제9조에 따라 유아교육에 관한 사항을 정하고 있는 유아교육법은 유치원의 설립, 감독기관의 지도와 감독, 교직원의 임무와 자격, 교육과정 등 거의 모든 영역에 걸쳐 사립유치원과 국ㆍ공립유치원을 동일하게 규율하고 있다. 즉 사립유치원은 국가나 지방자치단체가 설립하고 운영하는 것은 아니지만, 교육관계법(유아교육법, 사립학교법)에 의하여 국ㆍ공립학교와 마찬가지의 지원과 감독ㆍ통제를 받는 학교이다. 또한 유치원 공통교육과정인 누리과정(유치원교육과정, 교육부고시 제2015-61호)은 만 3~5세 유아의 심신의 건강과 조화로운 발달을 도와 민주시민의 기초를 형성하는 것을 목적으로 하는바, 초등학교 취학 전의 모든 유아에게 공정한 출발선을 보장하기 위하여 전국의 모든 공ㆍ사립 유치원에서 동일하게 적용되고 있다. 사립유치원은 위와 같이 공공성을 가진 학교로서 다양한 세제혜택을 받고 있다. 즉 사립유치원의 사업소득세와 부가가치세는 면제되고(소득세법 제19조 제1항 제15호, 소득세법 시행령 제35조, 부가가치세법 제26조 제1항 제6호, 부가가치세법 시행령 제36조 제1항 제1호 참조), 교지와 교사의 취득세와 재산세 역시 매년 감면되어 왔다(지방세특례제한법 제19조, 제177조의2 참조). (2) 설립별 유치원 현황 2018. 4. 1.을 기준으로 우리나라 유치원 총 9,021개 중 국립이 3개소, 공립이 4,798개소로서 53.2%를 차지하며, 사립은 4,220개소로서 46.8%이다. 사립유치원 중 가장 큰 비중을 차지하는 것은 개인이 설립ㆍ운영하는 유치원으로서 전체 사립유치원의 86.2%에 해당한다. 취원 유아 수를 살펴보면, 2018. 4. 1. 기준으로 국립은 249명, 공립은 172,121명, 사립은 503,628명으로서 유치원 취원 유아의 74.5%가 사립유치원에 재원하고 있는 것으로 나타났다. 교원 수 역시 국립 22명, 공립 15,847명, 사립 39,023명으로서 사립유치원이 차지하는 비중이 71.1%에 달하는 것으로 나타났다. (3) 유아교육에 대한 재정지원 현행 사립유치원의 재원은 국가ㆍ지방자치단체 및 교육청으로부터 교부받는 보조금 및 지원금, 학부모 등이 유치원에 납부하는 수익자부담수입, 설치ㆍ경영자가 유치원회계로 이전한 설치ㆍ경영자이전수입, 유치원 운영을 위해 금융기관 등에서 대출을 받은 금액으로서 유치원회계로 이전된 차입금, 적립금에서 유치원회계로 이전된 적립금이전수입, 기부ㆍ후원금 수입 등으로 구성된다. 한편 초등학교 취학 직전 3년의 유아교육은 무상으로 실시하고, 이는 국ㆍ공립뿐 아니라 사립유치원에도 적용된다(유아교육법 제24조 제1항, 유아교육법 시행령 제29조 제1항 제1호). 또한 유아교육법에 의하여 국가 및 지방자치단체는 사립유치원의 설립 및 유치원교사의 인건비 등 운영에 드는 경비의 전부 또는 일부를 보조한다(유아교육법 제26조 제3항, 유아교육법 시행령 제32조). 이에 따라 사립유치원 재원의 대부분을 차지하는 것은 국가ㆍ지방자치단체 및 교육청으로부터 교부받는 보조금 및 지원금이다. 유아교육 전체 재원 중 공공 재원의 비율은 2014년도 기준으로 83%를 차지하고 있으며, 2018년도 사립유치원에 대한 유아학비 보육료 및 방과후과정비의 지원 예산액은 1조 6천억 원이다. (4) 사립유치원의 회계 종래 사립유치원은 이 사건 규칙으로 개정되기 전의 구 ‘사학기관 재무ㆍ회계 규칙’(2017. 2. 24. 교육부령 제122호로 개정되기 전의 것)에 따라 법인회계와 교비회계로 구분하여 관리하는 학교법인 등 법인에게 적합한 내용으로 구성된 세입ㆍ세출예산 과목의 적용을 받아왔다. 이로 인해 개인이 운영하는 사립유치원의 재무회계는 정부지원금, 정부보조금, 부모부담금으로 수입 재원을 마련하고 있으나, 그에 따른 지출 항목 구분이 미흡하여 투명한 수입ㆍ지출 확인이 어려운 구조였고 사립유치원 내 전문인력 부족으로 인하여 회계관리가 제대로 이루어지지 못하는 면이 있었다. 이에 이 사건 규칙은 사립유치원의 운영자금의 출처, 사용처를 명확히 하기 위하여 종전 사립유치원의 세입ㆍ세출 항목을 세분화하는 내용으로 개정된 것이다. 나. 제한되는 기본권 (1) 헌법재판소는 비록 헌법에 명문의 규정은 없지만 학교법인을 설립하고 이를 통하여 사립학교를 설립ㆍ경영하는 것을 내용으로 하는 사학의 자유가 헌법 제10조, 제31조 제1항, 제4항에서 도출되는 기본권임을 확인한 바 있다(헌재 2001. 1. 18. 99헌바63; 헌재 2016. 2. 25. 2013헌마692 참조). 개인의 설립ㆍ경영이 허용(유아교육법 제2조, 제7조 제3호)되는 유치원의 경우, 설립ㆍ경영자인 개인에게 사립학교 운영의 자유가 인정된다. 청구인들은 사립유치원 설립ㆍ경영자로서 심판대상조항이 정하는 예산과목 구분에 따라 유치원 운영과 관련한 수입ㆍ지출을 관리할 의무를 부담하고 있으므로, 심판대상조항은 청구인들의 사립학교 운영의 자유를 제한한다. (2) 청구인들은 심판대상조항이 청구인들의 직업의 자유를 침해한다고 주장하나, 하나의 규제로 인해 여러 기본권이 동시에 제약을 받는 경우에는 기본권 침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 먼저 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 할 것인데(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189등 참조), 심판대상조항과 관련한 청구인들의 주장, 입법자의 입법동기 등을 고려하면 심판대상조항은 사립유치원 운영의 자유와 가장 밀접한 관계에 있다. 따라서 직업의 자유에 대한 침해 여부는 따로 판단하지 아니한다. (3) 청구인들은 심판대상조항이 청구인들 소유의 토지 및 건물에 대한 사용수익권을 과도하게 제한하여 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 사립유치원의 세입ㆍ세출예산 과목을 규정할 뿐 교사 등 시설물 자체에 대한 청구인들의 소유권이나 처분권에는 어떠한 영향도 미치지 않는다. 뿐만 아니라 유치원 설립ㆍ경영자가 자기 자신에게 교지ㆍ교사의 사용대가를 지급할 수 없는 것은 유아교육법상 요구되는 유치원설립기준의 충족을 위해 스스로 교지ㆍ교사를 제공한 것에 기인한 것으로서 심판대상조항에 의한 별도의 재산권 제한은 인정되지 않는다. (4) 청구인들은 개인병원, 어린이집, 국ㆍ공립학교와의 관계에서 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 사립유치원은 국가 및 지방자치단체의 재정지원을 받는 점에서 개인병원과 본질적 차이가 있으므로 비교집단이 될 수 없다. 또한 어린이집의 경우 청구인들의 주장과 달리 사립유치원과 거의 동일한 정도의 회계관리가 이루어지고 있으므로 차별취급 자체가 존재하지 않는다. 한편 사립유치원 역시 공공성이 강조되는 교육을 담당하는 사립학교법상 학교라는 점에서 국ㆍ공립학교나 다른 사립학교와 본질적 차이가 없으므로 이들을 동일하게 취급한다고 하여 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 결국 심판대상조항으로 인한 평등권 침해는 문제되지 않는다. 다. 사학운영의 자유 침해 여부 (1) 사립학교는 그 설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성 있는 교육을 실시할 수 있을 뿐만 아니라 공공의 이익을 위한 재산출연을 통하여 정부의 공교육 실시를 위한 재정적 투자능력의 한계를 자발적으로 보완해 주는 역할을 담당하므로, 사립학교 설립의 자유와 운영의 독자성을 보장할 필요가 있다. 그러나 다른 한편, 사립학교도 공교육의 일익을 담당한다는 점에서 국ㆍ공립학교와 본질적인 차이가 있을 수 없기 때문에 공적인 학교 제도를 보장하여야 할 책무를 진 국가가 일정한 범위 안에서 사립학교의 운영을 관리ㆍ감독할 권한과 책임을 지는 것 또한 당연하다 할 것이고, 그 규율의 정도는 그 시대의 사정과 각급 학교의 형편에 따라 다를 수밖에 없는 것이므로, 교육의 본질을 침해하지 않는 한 궁극적으로는 입법권자의 형성의 자유에 속하는 것이라 할 수 있다(헌재 2009. 4. 30. 2005헌바101; 헌재 2012. 2. 23. 2011헌바14 참조). (2) 개인이 설립한 사립유치원 역시 사립학교법ㆍ유아교육법상 학교로서 공교육 체계에 편입되어 그 공공성이 강조되고 공익적인 역할을 수행한다. 사립유치원은 공교육이라는 공익적 서비스를 제공함에 따라 국가 및 지방자치단체로부터 그 운영재원의 대부분에 해당하는 재정지원 및 다양한 세제혜택을 받고 있다. 따라서 사립유치원의 재정 및 회계의 투명성은 그 유치원에 의하여 수행되는 교육의 공공성과 직결된다고 할 것이다. 심판대상조항은 개인이 경영하는 사립유치원의 실정에 맞는 재무ㆍ회계기준을 제시하고 이에 따르도록 함으로써 그 재정의 건전성과 투명성을 확보한다. 이는 국가와 지방자치단체의 재정지원을 받는 사립유치원이 개인의 영리추구에 매몰되지 아니하고 교육기관으로서 양질의 유아교육을 제공하는 동시에 유아교육의 공공성을 지킬 수 있는 재정적 기초를 다지기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정된다. (3) 사립학교법은 교비회계에 속하는 수입이나 재산은 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없도록 하는 회계의 구분에 관한 규정을 개인이 운영하는 사립유치원에도 준용하고 있고(제51조, 제29조), 이를 위반한 경우 벌칙규정을 두고 있다(제73조의2). 유아교육법도 유치원의 지도ㆍ감독기관은 유치원이 시설ㆍ설비, 교육과정 운영, 유치원 원비 인상률 및 그 밖의 사항에 관하여 교육관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 유치원규칙을 위반한 경우에는 원장 또는 그 설립ㆍ경영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있도록 규정함으로써(제30조 제1항), 사립유치원 운영에서 공공성과 재정의 건전성 및 회계의 투명성을 강조하고 있다. 사립유치원이 그 재정을 건전하고 투명하게 운영하지 못한다면 교육의 질 저하로 유아교육의 공공성 및 그에 대한 신뢰는 나빠지고 나아가 국가의 교육재정의 건전성에도 악영향을 미칠 수 있다. 따라서 유아교육을 담당하고 국가 및 지방자치단체로부터 재정 지원을 받는 사립유치원은 그 운영에서 공공성이 담보될 수 있도록 국가가 관여하는 것은 불가피하다. 재무회계는 본래 기업의 경영활동을 외부에 공표할 목적으로 작성하는 회계로서, 기업 외부 이해관계자들이 합리적인 의사결정을 할 수 있도록 필요한 회계정보를 제공할 목적으로 행하여지는 회계이며, 사립유치원의 재무회계를 국가가 관리ㆍ감독하는 것은 사립유치원 경영의 투명성을 제고할 수 있는 적합한 수단이라고 할 수 있다. (4) 유아교육법 시행령 제29조에 따른 공통과정지원금(학부모가 지원금을 받아 유치원에 납입하는 금액을 포함)과 방과 후 과정 운영을 위한 보조금은 유아교육법 시행규칙 제4조 제1항에 따라 유아교육비 지원신청을 한 보호자의 인증을 거쳐 매월 유치원으로 입금하게 되는 것으로서 실질적으로 유아학비에 해당할 뿐만 아니라, 사립유치원에 지원되는 공공재원의 대부분을 차지하는 것으로서 전형적인 교비회계에 속하는 수입에 해당한다. 따라서 앞서 본 사립유치원 운영에서 공공성과 재정의 건전성을 위하여 공통과정지원금(학부모가 지원금을 받아 유치원에 납입하는 금액을 포함) 및 방과 후 과정 운영을 위한 보조금을 심판대상조항의 세입예산 과목(별표 5)에 포함시켜 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없도록 할 필요성이 있다. (5) 이 사건 규칙 별표 6은 유치원회계 세출예산 과목을 정하면서 운영비나 시설ㆍ설비비, 상환금 등 항목에 교사(校舍)의 임대료에 상응하는 사용대가나 교지ㆍ교사 구입에 사용된 차입금의 상환을 포함시키고 있지 않다. 그런데 사립유치원의 경우도 학교법인과 마찬가지로 그 설치ㆍ경영하는 사립유치원에 필요한 시설ㆍ설비와 당해 유치원의 경영에 필요한 재산을 갖추어야 한다(사립학교법 제51조, 제5조, 유아교육법 제8조). 특히 유치원의 교사 및 교지는 유치원을 설립ㆍ경영하는 자의 소유이어야 한다(고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정 제7조). 이는 교육기관인 사립유치원의 재정적인 충실을 기하기 위한 것이다. 만일 유치원 세입예산으로 유치원 설립ㆍ운영을 위해 설립ㆍ경영자 스스로 제공한 교지ㆍ교사의 사용대가를 지급하거나 교지ㆍ교사 구입에 사용된 차입금의 상환을 할 수 있도록 한다면, 이는 유치원 설립요건으로 일정한 재산을 갖추도록 한 취지에 위반된다. 한편 이 사건 규칙 별표 6은 노후교실의 개축ㆍ증축 등을 위한 건축적립금(이 사건 규칙 제22조의2 제1항) 및 관할청이 특히 필요하다고 보아 인정한 적립금의 지출을 허용하고 있고, 유치원 설립ㆍ경영자가 원장 등 임원, 교원으로 재직하면서 급여 등을 받아 경제적 이익을 얻는 것도 허용하고 있으며, 통학 및 업무용 차량의 구입이나 정비ㆍ유지비, 유류대의 지출 역시 허용하고 있다. 이러한 범위를 넘는 비용의 적립이나 유치원 설립자에 대한 수익배당, 통학 및 업무용 차량 이외의 설립자 개인 차량의 유류대 지출 등은 유치원의 설립ㆍ운영을 위한 비용으로 보기 어렵거나 유치원의 재정 건전성을 악화시키고 그에 따라 교육의 질을 저하시킬 수 있으므로, 이를 별도의 세출예산과목으로 규정하지 않은 것이 자의적 규제라고 볼 수는 없다. (6) 사립유치원이 심판대상조항의 적용으로 수입 및 지출할 수 있는 비용의 항목이 한정되는 등 엄격한 재무ㆍ회계관리가 이루어진다고 하더라도 이로 인해 사립유치원 운영의 자율성이 완전히 박탈되는 것은 아니다. 심판대상조항인 별표 5 유치원회계 세입예산 과목 및 별표 6 유치원회계 세출예산 과목 자체에 의하더라도, 사립유치원은 ‘목’의 경우는 필요에 따라 추가하거나 삭제할 수 있고, 잉여금이 발생하는 경우 통상 ‘전년도이월금(이월사업비, 정산대상재원사용잔액, 순세계잉여금)’ 세입과목을 통해 다음 연도로 이월하여 계속해서 해당 사립유치원의 목적사업이나 운영비용에 사용할 수 있으며, 예산 외의 예측할 수 없는 지출이나 예산의 초과 지출에 충당하기 위한 예비비를 편성할 수 있다. 또한 예산확정 후에 생긴 사유로 인하여 이미 성립된 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 일정한 절차를 거쳐 추가경정예산을 편성할 수도 있다(이 사건 규칙 제18조 제1항). 유치원 운영을 위하여 필요한 비용 또는 시설 개ㆍ보수를 위하여 금융기관 등으로부터 차입을 할 수 있고, 그 원리금은 공통과정지원비, 교육비, 설치ㆍ경영자이전수입(법정부담전입금 제외), 잡수입금, 순세계잉여금을 재원으로 하여 상환할 수 있으며, 위 항목을 재원으로 하여 노후교실의 개축ㆍ증축을 위한 건축적립금 및 관할청이 특히 필요하다고 인정한 적립금을 세출예산으로 편성할 수 있다. 뿐만 아니라 이 사건 규칙 제15조의2 제2항은 실태 등을 고려하여 교육감이 예산과목 구분을 조정할 수 있도록 함으로써 구체적 타당성도 도모하고 있다. (7) 이상을 종합하여 보면, 비록 심판대상조항의 사립유치원 세입ㆍ세출예산 과목에 청구인들이 주장하는 바와 같은 항목들을 두지 않았다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 심판대상조항이 현저히 불합리하거나 자의적이라고 볼 수는 없다. 따라서 심판대상조항이 입법형성의 한계를 일탈하여 사립유치원 설립ㆍ경영자의 사립유치원 운영의 자유를 침해한다고 볼 수는 없다. 라. 청구인 염○○의 나머지 주장에 관한 판단 (1) 청구인 염○○은 심판대상조항이 자율적인 경영 및 이윤추구가 가능한 것으로 신뢰하여 사립유치원을 설립한 자신의 신뢰에 반하여 사립유치원의 운영에 제한을 가함으로써 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 주장한다. 사립유치원은 교육기본법, 초ㆍ중등교육법, 유아교육법에 따른 학교로서 이 사건 규칙 제정 당시부터 그 적용을 받아 왔고, 그 회계의 예산과목에 대하여 심판대상조항 신설 이전에도 별표 3, 별표 4의 적용을 받아왔는바, 위 청구인이 주장하는 바와 같은 사립유치원 설립자의 자율적인 경영 및 이윤추구가 가능하다는 신뢰가 형성되었다거나 그러한 신뢰가 보호할 만한 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다. 따라서 위 청구인의 위 주장은 이유 없다. (2) 청구인 염○○은 심판대상조항이 교육부령으로 기본권을 제한함으로써 법률유보원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이고, 심판대상조항은 학교법인의 회계규칙 기타 예산 또는 회계에 관하여 필요한 사항은 교육부장관이 정하도록 한 사립학교법 제33조, 이를 사립학교경영자에게 준용하도록 한 사립학교법 제51조에 근거한 것이므로 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 따라서 위 청구인의 위 주장도 이유 없다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 보충의견이 있다. 6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 보충의견 우리는 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 제한하지 않고 사학 운영의 자유를 침해하지 않는다는 법정의견에 동의하나, 사립유치원 운영을 관리ㆍ감독할 책임을 지고 있는 교육부로서는 ‘유치원 공공성 강화 방안’을 마련함에 있어 국가 및 지방자치단체를 대신하여 유아교육의 상당 부분을 담당하고 있는 개인 설립 사립유치원의 설립ㆍ경영자인 청구인들의 주장을 경청하고 충분한 사회적 논의를 거쳐 점진적ㆍ단계적으로 그 방안을 모색하는 등 정책적 배려를 하는 것이 필요함을 밝히고자 한다. 헌법재판소는 의무교육의 무상원칙과 관련하여, 무상의 범위는 학교교육에 필요한 모든 부분을 완전 무상으로 제공하는 것이 바람직한 방향이나 국가의 재정상황을 도외시할 수 없다는 점, 의무교육에 있어 필수불가결한 비용 이외의 비용을 무상의 범위에 포함시킬 것인지는 국가의 재정상황과 국민의 소득수준, 학부모들의 경제적 수준 및 사회적 합의 등을 고려하여 입법자가 입법정책적으로 해결해야 할 문제라는 점을 밝힌 바 있다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바220 참조). 그런데 우리나라의 유아교육은, 1998. 9. 17. 개정된 유아교육진흥법에서 처음으로 초등학교 취학 직전 1년의 유아교육을 무상으로 실시할 것을 규정한 이래 무상교육 비용의 지원대상을 확대하여 오다가 2012. 3. 21. 유아교육법(법률 제11382호, 시행일 2013. 3. 1.)의 개정으로 초등학교 취학 직전 3년의 유아교육은 전 계층에 대하여 무상으로 실시하게 되었고, 한편 유치원의 공통과정은 무상교육의 대상이므로(유아교육법 제24조 제1항, 같은 법 시행령 제29조 제1항 제1호), 청구인들이 운영하는 사립유치원의 공통과정은 의무교육은 아니지만 무상교육의 대상이 된다. 위 선례에서 판시한 바와 같이 무상교육의 이념을 완전히 실현하기 위해서는 사립유치원의 운영에 제공되는 교지ㆍ교사의 소유 및 사용에 따른 비용도 국가와 지방자치단체가 부담함이 바람직하다. 그러나 현실적으로 국가와 지방자치단체가 재정상황상 모든 유치원을 국ㆍ공립으로 운영할 수 없기 때문에 개인도 일정한 인가요건을 갖추면 사립유치원을 설립ㆍ경영할 수 있게 한 것이다. 나아가 살피건대, 사립유치원 교지ㆍ교사의 소유 및 사용에 따른 비용을 국가와 지방자치단체가 부담하지 않는다고 하여 이를 위헌 또는 위법이라고 할 수는 없다 하더라도 원칙적으로 유아교육의 책임은 국가 및 지방자치단체가 부담하고(유아교육법 제3조) 유치원의 공통과정은 무상교육의 대상인 점, 국가와 지방자치단체의 재정상황 등을 고려하여 개인도 사립유치원을 설립할 수 있게 하고 있는 점, 우리나라는 구 교육법(1949. 12. 31. 법률 제86호로 제정된 것) 제정시부터 개인의 사립유치원 설립ㆍ경영을 허용하여, 2018. 4. 현재 우리나라 전체 유치원 9,021개소 중 사립유치원이 4,220개소(46.8%), 사립유치원 취원 유아 수는 503,628명으로 전체 취원 유아의 74.5%, 전체 사립유치원 중 개인 설립 사립유치원이 86.2%인 3,675개소에 이를 정도로 개인 설립 사립유치원이 유아교육에서 차지하는 비중이 상당히 높은 점, 한편 청구인들은 유치원 설립 당시부터 개인 소유의 교지ㆍ교사를 아무런 대가 없이 유치원 운영에 제공하여 왔을 뿐만 아니라 이를 매도하거나 담보에 제공할 수 없는 등의 법령상 제한을 받고 있는 점, 최근 사립유치원에 대한 회계집행 등을 점검한 결과 위법ㆍ부당한 위반사례가 다수 적발되었지만, 그 동안의 잘못된 관행이나 교육당국의 방치 또한 그 원인 중 하나로 보여지고, 아직도 많은 사립유치원 설립ㆍ경영자들은 교육자로서의 본분을 지키면서 국가와 지방자치단체를 대신하여 우리나라 유아교육에 크게 기여하고 있는 점, 교육부는 2018. 10. ‘유치원 공공성 강화 방안’의 일환으로 다양한 방식의 국ㆍ공립 유치원 확대를 추진하면서 학부모가 직접 유치원의 설립ㆍ운영에 참여하는 부모협동형 유치원을 도입할 경우 시설 소유의무를 완화하고 정부ㆍ공공기관의 시설임대를 허용하는 방안과 개인 설립 사립유치원이 폐원을 희망하는 경우 교지ㆍ교사를 국가 등이 매입하거나 장기임차하여 국ㆍ공립 유치원을 신설하는 방안을 제시하고 있는 점, 대부분의 OECD 국가들은 국가와 지방자치단체의 보조금을 재원으로 무상유아교육을 제공하고 있고, 일부 국가의 경우 개인 설립 사립유치원에 대하여 재정 지원을 선행하고 일정한 유예기간을 거쳐 학교법인화를 유도하는 정책을 시행하여 오고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 최근 발생한 사립유치원 사태를 사회통합적 차원에서 근원적으로 해결하고 유아교육의 공공성이 훼손되지 않도록 하기 위해서는, 교육부가 ‘유치원 공공성 강화 방안’을 마련함에 있어 사립유치원 설립ㆍ경영자들이 주장하는 사립유치원 운영상의 어려움을 경청하고 그 해결방안을 함께 협의하는 한편 ‘유치원 공공성 강화 방안’을 개인 설립 사립유치원에 적용하는 데는 일정한 유예기간을 두거나 과도기적 지원책을 마련하고, 사립유치원의 폐원을 희망하는 경우 유아들의 학습권 피해와 설립ㆍ경영자들의 경제적 손실을 최소화하면서 합리적인 절차를 거쳐 폐원할 수 있는 방안을 마련하는 등 현실 상황을 반영한 정책적 배려를 하는 것이 필요하다. 재판관 유남석 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지1] 청구인 명단 강○○ 외 122인 [별지2]