전원재판부 2016헌마18, 2017. 9. 28., 기각

【판시사항】 가. 특별관리지역에는 그 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 기존의 단독주택이 있는 토지에만 단독주택을 신축할 수 있도록 한 구 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법 시행령’(2015. 4. 28. 대통령령 제26213호로 개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 제26762호로 전부개정되기 전의 것) 제4조의2 제1항 [별표 1] 제1호 나목 3) (1)(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 특별관리지역 내에 지목이 잡종지인 토지를 소유한 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 심판대상조항은 공공주택지구를 해제하는 대규모 지역의 난개발을 방지하고 관리계획에 의한 체계적인 개발을 유도하기 위한 규정으로서 그 입법목적이 정당하다. 특별관리지역은 330만㎡ 이상의 대규모 지역에만 지정되고, 특별관리지역 내에서의 단독주택 신축 제한은 최대 10년의 지정기간 내에서만 한시적으로 부과된다. ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 기존의 단독주택이 있는 토지’가 아닌 토지에는 단독주택 신축이 제한되나, 그로 인하여 해당 토지의 소유자가 종래의 지목과 토지현황에 따른 토지의 사용을 전혀 못하게 되는 것은 아니므로, 심판대상조항으로 인한 재산권 제한은 토지소유자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로 판단된다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위배하여 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다. 나. 심판대상조항이 특별관리지역의 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 그렇지 아니한 토지를 구분하여 단독주택 신축 가능 여부를 달리 규정한 것은 유권적으로 확인된 토지의 용도에 맞게 규제를 달리한 것으로서 합리적인 이유가 있다. 지목이 잡종지인 토지가 과거에 지목이 대(垈)인 토지와 동일한 주택단지의 대지로 조성된 사실이 있다 하더라도, 특별관리지역 지정 이전에 지목변경 절차를 통하여 토지의 형질변경이나 용도변경 등에 대한 유권적 확인을 받지 않은 이상, 그러한 토지는 지목이 대(垈)로 변경된 토지와는 본질적인 차이가 있다고 보아야 한다. 따라서 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 구 공공주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2015. 4. 28. 대통령령 제26213호로 개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 제26762호로 전부개정되기 전의 것) 제4조의2 제1항 [별표 1] 제1호 나목 3) (1) 【참조조문】 구 공공주택건설 등에 관한 특별법(2015. 1. 20. 법률 제13050호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정되기 전의 것) 제6조의2 제1항, 제2항, 제6조의3 제1항, 제3항, 제5항, 제6조의4 제1항 구 공공주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2015. 4. 28. 대통령령 제26213호로 제정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 26762호로 전부 개정되기 전의 것) 제4조의2 제1항, 제3항, [별표 1] 제3호 파목, 제4호, 제5호, 제6호, [별표 3] 제6호 가목 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개정된 것) 제2조 제24호, 제64조 제2항 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항, 제4항 건축법 시행령(2014. 11. 28. 대통령령 제25786호로 개정된 것) [별표 1] 제1호 가목 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령(2015. 6. 1. 대통령령 제26302호로 개정된 것) 제67조 제2항 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙(2015. 6. 4. 국토교통부령 제209호로 개정된 것) 제84조 제1항 구 공공주택건설 등에 관한 특별법 시행규칙(2015. 4. 30. 국토교통부령 제200호로 개정되고, 2015. 12. 29. 국토교통부령 제269호로 전부개정되기 전의 것) 제2조의2 표준지공시지가 조사ㆍ평가 기준(2016. 9. 1. 국토교통부훈령 제746호로 개정된 것) 제5조 제1호, 제6조 제1호 【참조판례】 가. 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 946, 948-957 헌재 2006. 1. 26. 2005헌바18, 판례집 18-1상, 1, 18 헌재 2014. 2. 27. 2010헌바483, 판례집 26-1상, 202, 211 나. 헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 818 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 정○교 대리인 법무법인 에셀 담당변호사 이상민 외 4인 [주 문] 청구인의 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 박○우 소유의 경기 부천군 소래면 ○○리(이후 행정구역변경을 통하여 시흥시 ○○동이 되었다) 480-2 토지는 잡종지인 상태에서 1971. 4. 29. 같은 리 480-2부터 480-162까지 161필지로 분할되었고, 1972. 8. 28. 개발제한구역으로 지정되었다. 청구인은 1972. 9. 12. 위 161필지 중 하나인 ○○리 480-84 잡종지 321㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였다. 박○우는 161필지 중 43필지에 대하여만 지목을 대(垈)로 변경하는 신청을 하여 1972. 10. 6. 해당 토지들의 지목이 대(垈)로 변경되었다. 그러나 신청대상에서 제외된 이 사건 토지는 여전히 잡종지로 남아 있었다. 나. 이 사건 토지를 포함한 시흥시 ○○동 일원은 2010. 5. 26. 구 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’에 따라 ‘광명ㆍ시흥 보금자리주택지구’로 지정되었고, 2010. 12. 20. 지구계획이 승인됨으로써 같은 법 제22조 제4항에 따라 개발제한구역이 해제되었다. 2014. 1. 14. 법률 제12251호로 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’의 법명이 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 개정되었고, 이에 따라 ‘광명ㆍ시흥 보금자리주택지구’도 ‘광명ㆍ시흥 공공주택지구’로 명칭이 변경되었다. 다. 주택시장의 침체와 사업시행자인 한국토지주택공사의 재원부족 등으로 사업추진이 곤란해지자, 정부는 2014. 9. 4. 광명ㆍ시흥 보금자리주택 건설사업을 취소하고 향후 광명ㆍ시흥 공공주택지구를 해제하기로 하되, 해제에 앞서 해당 지구에 대한 난개발을 방지하는 동시에 발전 잠재력을 살릴 수 있는 체계적인 관리대책으로서 해당 지구를 ‘특별관리지역’으로 지정하는 제도를 도입하기로 결정하였다. 라. 2015. 1. 20. 법률 제13050호로 구 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’이 개정되면서 ‘특별관리지역’ 제도가 도입되었고, 2015. 4. 30. 광명ㆍ시흥 공공주택지구는 공공주택지구에서 해제되는 동시에 ‘특별관리지역’으로 지정되었다. 마. 청구인은, 특별관리지역에는 그 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 그 지정 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지에만 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 단독주택을 신축할 수 있도록 규정한 구 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법 시행령’ 제4조의2 제1항 [별표 1] 제1호 나목 3) (1)이 청구인의 평등권 및 재산권 등을 침해한다고 주장하면서, 2016. 1. 8. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법 시행령’(2015. 4. 28. 대통령령 제26213호로 개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 제26762호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제4조의2 제1항 [별표 1] 제1호 나목 3) (1)(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련 조항은 별지와 같다. [심판대상조항] 구 공공주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2015. 4. 28. 대통령령 제26213호로 개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 26762호로 전부개정되기 전의 것) 제4조의2(특별관리지역에서의 행위제한) ① 법 제6조의3 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 별표 1에 따른 행위를 말한다.

[주요 관련조항] 구 공공주택건설 등에 관한 특별법(2015. 1. 20. 법률 제13050호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정되기 전의 것) 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ① 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항에 따라 특별관리지역에는 그 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 그 지정 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지에만 단독주택을 신축할 수 있다. 이에 따라 동일한 주택단지로 대지조성이 완료된 여러 잡종지들 가운데 일부만 대(垈)로 지목변경이 된 다음 위 토지들 전부가 특별관리지역으로 지정된 경우, 대(垈)로 지목변경이 되지 아니한 토지에는 단독주택을 신축할 수 없고, 이는 이후 합법적인 절차에 따라 해당 토지의 지목이 대(垈)로 변경되어도 마찬가지이다. 동일한 주택단지 내에 섞여서 존재하여 대지의 완성도가 동일한 토지들은 그 지목이 대(垈)인지 아니면 잡종지인지에 따라 난개발의 가능성 등이 달라지는 것은 아님에도 불구하고, 심판대상조항은 위 토지들 중 지목이 잡종지인 토지에 대하여만 단독주택 신축을 불허하여 해당 토지의 지가가 낮게 형성됨으로써 토지소유자의 평등권, 재산권을 침해한다. 이 사건 토지가 속한 주택단지는 난개발이 우려되는 지역이 아니므로, 위 주택단지에서의 건축물 건축은 토지의 지목과 상관없이 모두 구 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’(2015. 1. 20. 법률 제13050호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공공주택건설법’ 또는 ‘법’이라 한다) 제6조의3 제1항 단서의 ‘특별관리지역의 취지에 부합하는 범위’에 포함되어야 한다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 위 주택단지 내에 있는 지목이 잡종지인 토지에 대하여 단독주택을 신축할 수 없도록 하고 있는데, 이는 모법의 위임 범위를 축소 제한한 것이어서 무효이다. 4. 판 단 가. 입법연혁 (1) 2003. 12. 31. 법률 제7051호로 ‘국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법’이 제정되었다. 위 법은, 임대주택 수요가 높은 수도권과 대도시 인근지역에서 가용택지가 소진되어 택지 확보가 어렵다는 점을 고려하여, 건설교통부장관이 임대주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우 개발제한구역으로서 보전가치가 낮은 지역을 국민임대주택단지예정지구로 지정할 수 있도록 하고, 위 예정지구를 지정하여 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시관리계획의 결정이 있는 것으로 본다고 규정하였다(같은 법 제13조). ‘국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법’의 법명이 2009. 3. 20. 법률 제9511호로 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’으로 변경되면서, 공공분양주택 및 공공임대주택이 ‘보금자리주택’으로 통합되었다. 위 법 역시 국토해양부장관이 주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우 개발제한구역으로서 보전가치가 낮은 지역을 보금자리주택지구로 지정할 수 있도록 하고, 보금자리주택지구에 대하여 지구계획을 승인 또는 변경승인하여 고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시관리계획의 결정이 있는 것으로 본다고 규정하였다(같은 법 제22조). ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’은 2014. 1. 14. 법률 제12251호로 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’으로 법명이 변경되었고, 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 법명이 다시 ‘공공주택 특별법’으로 변경되었으나, 개발제한구역의 주택지구 지정과 관련한 위 조항의 내용에는 실질적인 변화가 없었다. (2) 앞서 본 것처럼 2010. 5. 26. ‘광명시흥 보금자리주택지구’가 지정되었다. 위 주택지구는 면적이 17.4㎢, 총사업비가 2010년 말 기준 약 23조 9천억 원에 달했다. 그런데 주택시장의 침체와 사업시행자인 한국토지주택공사의 재원부족 등으로 주택건설사업 진행이 지지부진하였다. 국토교통부는 2014. 9. 4. 국가정책조정회의에서 ‘광명ㆍ시흥 공공주택지구를 전면 해제하기로 하되, 그에 앞서 이 지역에 대한 향후 관리대책을 우선 강구하는 것’을 주요내용으로 하는 ‘광명ㆍ시흥 공공주택지구 해제 및 관리대책’을 확정하였다. 과거 개발제한구역을 해제하여 지정하였던 공공주택지구를 해제하는 대규모지역에 대하여 공공주택지구 해제에 따른 부작용을 최소화하기 위해 개별적인 인허가를 최소한으로 제한하여 난개발을 방지하면서 체계적인 관리계획을 수립하여 개발을 유도할 정책이 필요하였다. 이에 국토교통부는 곧바로 공공주택지구 해제절차에 들어가지 않고, 구 공공주택건설법의 개정을 먼저 추진하여 공공주택지구로 사업을 추진하였던 대규모 지역의 난개발을 방지하고 발전 잠재력을 살릴 수 있는 계획적 관리 대책을 마련하기 위해 ‘특별관리지역’ 제도를 새로 도입하기로 하였다. 이에 따라 2015. 1. 20. 개정된 ‘구 공공주택건설 등에 관한 특별법’은 국토교통부장관이 공공주택지구를 해제할 때 국토교통부령이 정하는 일정 규모(330만㎡) 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정하고 관리계획을 수립할 수 있도록 규정하였다(법 제6조의2 제1항, 제2항). 위 법은 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 행위를 할 수 없도록 하면서, 다만 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하였다(법 제6조의3 제1항). 위 조항의 위임을 받은 시행령 제4조의2 제1항 [별표 1]은 특별관리지역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위를 구체적으로 규정하였고, 그 중 단독주택의 신축에 대하여 규정한 심판대상조항은 특별관리지역의 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 그 지정 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지에 대하여는 건축법 시행령 [별표 1] 제1호 가목에 따른 단독주택의 신축이 가능하도록 행위제한을 완화하였다. 나. 재산권 침해 여부 (1) 재산권의 제한과 토지재산권의 사회적 기속성 헌법 제23조 제1항은 모든 국민의 재산권은 보장된다고 하면서도 재산권의 내용과 한계를 법률로 정하도록 하고 있으며, 헌법 제23조 제2항은 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하여 재산권은 법률로써 규제될 수 있고, 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다. 재산권에 대한 제한의 허용정도는 그 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지는 것으로서, 그 이용이나 처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 폭넓게 가질 수 있다(헌재 2014. 2. 27. 2010헌바483 참조). 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 이용에 있어 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 한다. 이와 같은 토지의 사회성 내지는 공공성으로 인해 토지재산권에 대하여는 다른 재산권에 비하여 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 헌법 제122조 역시 국가는 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등 참조). (2) 심판대상조항의 법적 성격 및 심사기준 위와 같이 토지재산권에 대하여는 다른 재산권에 비하여 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으나, 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등 참조). 국토교통부장관이 공공주택 사업을 추진하였던 공공주택지구를 해제하는 대규모 지역에 대한 난개발을 방지하고 발전 잠재력을 살릴 수 있는 계획적 관리 대책을 마련하기 위해 지정한 특별관리지역 안에서는 법 제6조의3 제1항에 따라 원칙적으로 건축법 시행령 [별표 1] 제1호 가목에 따른 단독주택의 신축이 금지된다. 심판대상조항은 특별관리지역 안에서 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 예외적으로 단독주택의 신축이 허용되는 범위를 구체화한 규정으로서, ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 특별관리지역 지정 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’에 한하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 단독주택을 신축하는 것을 허용하고, 그 밖의 토지에 대하여는 단독주택 신축을 허용하지 아니한다. 이는 입법자가 장래에 있어서 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반ㆍ추상적으로 확정하는, 재산권의 내용과 한계에 관한 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이고(헌법 제23조 제1항 및 제2항), 이미 형성된 구체적인 재산권을 개별적으로 박탈하거나 제한하는 규정이 아니므로, 헌법 제23조 제3항의 수용ㆍ사용 또는 제한을 규정한 것이라고 할 수 없다. 입법자가 재산권의 내용을 규율하면서 부과한 토지재산권에 대한 제한이 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘어 가혹한 부담을 발생시키는 예외적인 경우에는 이를 완화ㆍ조정하는 보상규정을 두어야 한다. 토지소유자가 종래의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따라 토지를 사용할 수 있는 한, 토지소유자에게 가해지는 재산권 제한은 그가 수인해야 하는 사회적 제약의 범주에 속한다. 그러나 재산권 제한으로 인하여 토지소유자가 종래의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따른 토지의 사용도 할 수 없거나 실질적으로 토지의 사용ㆍ수익을 전혀 할 수 없는 경우에는, 그러한 재산권 제한은 토지소유자가 수인해야 할 사회적 제약의 범주를 넘는 것으로서 손실을 완화하는 보상적 조치가 있어야 비례원칙에 부합한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등; 헌재 2006. 1. 26. 2005헌바18 참조). (3) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적절성 개발제한구역을 해제하여 공공주택지구로 지정하여 사업을 추진하다가 사정변경으로 공공주택지구를 해제하는 대규모 지역의 경우는 이미 개발제한구역이 해제되어 있는 상태이므로 별도의 정책적 관리가 없으면 난개발이 이루어질 우려가 크다. 이와 같이 공공주택지구를 해제하는 대규모 지역의 난개발을 방지하고 체계적인 관리를 하기 위해 ‘특별관리지역’ 제도가 도입되었는데, 이는 해당 지역 내에서의 행위제한 및 허가사항을 규정하여 난개발을 방지하는 한편, 국가 및 지방자치단체의 체계적인 관리계획에 따른 도시개발사업, 산업단지개발사업 등 계획적 개발을 유도하고자 하는 것이다. 따라서, 특별관리지역 내의 토지 중 ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 지정 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’가 아닌 토지에 대해서 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 단독주택을 신축하는 것을 허용하지 아니하는 심판대상조항은, 공공주택지구를 해제하는 대규모 지역의 난개발을 방지하고 관리계획에 의한 체계적인 개발을 유도하기 위한 규정이다. 위와 같은 입법목적은 공공복리를 위한 것으로서 정당하고, ‘특별관리지역의 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 지정 당시부터 단독주택이 있는 토지’에만 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축법 시행령 [별표 1] 제1호 가목에 따른 단독주택을 신축하도록 허용하는 것은 난개발을 방지하고 관리계획에 의한 체계적인 개발을 유도하고자 하는 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. (나) 침해의 최소성 심판대상조항에 따라 ‘특별관리지역의 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 지정 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’를 제외한 토지에 대하여는 특별관리지역 내에서 허가를 받아 단독주택을 신축하는 것이 제한된다. 앞서 보았듯이 특별관리지역은 공공주택지구를 해제하는 대규모 지역에 대한 난개발을 방지하고 체계적인 개발사업을 하기 위하여 지정하는 것이고, 난개발을 방지하기 위해서는 특별관리지역 내 토지의 형상과 이용방법을 보존하고 관리계획에 따라 체계적으로 개발할 필요가 있다. 따라서 ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지인지 여부’ 및 ‘특별관리지역 지정 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지인지 여부’ 이외의 다른 실질적인 기준에 따른 심사를 통해 특별관리지역 내 단독주택 신축을 선별적, 부분적, 예외적으로 허용하거나 제한하는 방식으로는 입법목적의 효율적인 달성을 기대하기 어렵다. 구 공공주택건설법은 국토교통부령이 정하는 일정 규모(330만㎡) 이상의 지역에 한하여 특별관리지역으로 지정할 수 있도록 하고, 특별관리지역 내에서의 단독주택 신축 제한을 최대 10년의 지정기간 내에서만 한시적으로 부과하며(법 제6조의2 제1항, 시행규칙 제2조의2), 국토교통부장관 등이 특별관리지역 중 전부 또는 일부에 대해 개발사업을 위한 지정ㆍ승인ㆍ허가ㆍ인가 등을 하여 도시ㆍ군관리계획을 수립한 경우에는 해당 지역은 지정기간 만료 전이라도 특별관리지역에서 해제된 것으로 본다고 규정함으로써(법 제6조의4 제1항), 장기간의 규제로 인하여 재산권이 과도하게 제한되지 않도록 하고 있다. 심판대상조항은 ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’에는 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 단독주택을 신축할 수 있다고 정하여, 특별관리지역 지정 당시 종래의 지목과 토지현황에 따른 단독주택의 신축을 허용하고 있다. ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’가 아닌 토지(예컨대, 지목이 잡종지인 토지)는 단독주택 신축이 제한되고 있으나, 그로 인하여 해당 토지의 소유자가 종래의 지목과 토지현황에 따른 토지의 사용을 전혀 못하게 되는 것은 아니다. ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’가 아닌 토지에 해당한다고 하더라도 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 일정한 행위를 할 수 있다. 예를 들어 첫째, 대지화된 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ학교용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지, 이하 같다)에 해당하면 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20㎡ 이하의 가설건축물의 설치 포함)하기 위한 토지의 형질변경이 가능하다(시행령 제4조의2 제1항 [별표1] 제3호 파목). 둘째, 벌채 면적 500㎡ 또는 벌채 수량 5㎥ 이상의 죽목을 벌채하는 행위가 가능하다(시행령 제4조의2 제1항 [별표1] 제4호). 셋째, 일정한 요건을 갖춘 토지의 분할이 가능하다(시행령 제4조의2 제1항 [별표1] 제5호). 넷째, 대지화된 토지에 해당하면 옮기기 쉽지 않은 물건(폐기물관리법 제2조 제1호에 따른 폐기물을 제외한다)을 1개월 이상 36개월 이하로 쌓아놓는 행위가 가능하다(시행령 제4조의2 제1항 [별표1] 제6호). 덧붙여 특별관리지역 내에 있는 대지화된 토지라면 시장, 군수 또는 구청장의 허가 없이 물건을 1개월 미만 쌓아 놓을 수 있다(시행령 제4조의2 제3항 [별표3] 제6호 가목). 이처럼 ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’가 아닌 토지에 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 단독주택을 신축하는 것이 제한된다고 하여 청구인이 종래의 지목과 토지현황에 의한 토지 사용이나 실질적인 토지의 사용ㆍ수익을 하지 못한다고 볼 수 없다. 비록 위와 같은 단독주택 신축제한으로 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적 감소가 발생한다고 하더라도 이는 특별관리지역 내에 토지를 소유하는 청구인이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로 판단된다. 나아가 구 공공주택건설 등에 관한 특별법은 단순히 특별관리지역 내의 토지 개발을 억제하여 토지소유자의 재산권을 제한하기만 하는 것이 아니라, 일정한 관리계획 하에 국가 또는 지방자치단체의 관리를 통한 체계적인 개발이 가능하도록 하고 있고, 취락정비를 실시하기 위한 계획의 수립 등 일정한 사항에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있도록 규정하고 있다(법 제6조의2 제2항, 제6조의3 제3항, 제5항). 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 어긋나지 아니한다. (다) 법익의 균형성 공공주택지구를 해제하는 대규모 지역을 특별관리지역으로 지정하여 난개발을 방지하고 체계적인 관리를 하고자 하는 공익은 매우 중요한 반면, 심판대상조항으로 인한 특별관리지역 내의 ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’가 아닌 토지에 대한 단독주택 신축 제한은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범주를 넘는다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다. 다. 평등권 침해 여부 청구인은, 동일한 주택단지로 대지 조성이 완료된 후 특별관리지역으로 지정된 토지들은 대지의 완성도가 동일하여 그 지목이 대(垈)인지 아니면 잡종지인지에 따라 난개발의 가능성 등이 달라지지 아니함에도 불구하고, 심판대상조항이 위 토지들 중 지목이 잡종지인 토지에 대하여만 단독주택 신축을 불허하는 것은 불합리한 차별이라고 주장한다. ‘지목’은 지적소관청의 결정으로 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것이고, 지목변경을 위해서는 토지의 형질변경 등 공사가 준공되었거나 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류 등을 지적소관청에 제출하여야 하므로(‘공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률’ 제2조 제24호, 제64조 제2항, 같은 법 시행령 제67조 제2항, 같은 법 시행규칙 제84조 제1항), 지목은 토지의 용도에 대한 유권적 확인이자 표시라고 할 수 있다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315 참조). 따라서 심판대상조항이 특별관리지역의 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 그렇지 아니한 토지를 구분하여 단독주택 신축 가능 여부를 달리 규정한 것은 유권적으로 확인된 토지의 용도에 맞게 규제를 달리한 것으로서 합리적인 이유가 있다. 설령 청구인의 주장과 같이 지목이 잡종지인 토지가 과거에 지목이 대(垈)인 토지와 동일한 주택단지의 대지로 조성된 사실이 있다 하더라도, 특별관리지역 지정 이전에 지목변경 절차를 통하여 토지의 형질변경이나 용도변경 등에 대한 유권적 확인을 받지 않은 이상, 그러한 토지는 지목이 대(垈)로 변경된 토지와는 본질적인 차이가 있다고 보아야 한다. 지목변경을 위해서는 일정한 행정절차를 밟아야 하고 그 과정에서 비용과 노력이 수반되는 점을 감안할 때, 지목이 대(垈)로 변경된 토지는 그렇지 아니한 토지에 비해 토지소유자의 주택 신축에 대한 의지 및 준비 정도가 더 크다고 볼 수 있으므로, 보호의 필요성이 더 크다. 또한, 지목은 표준지공시지가의 산정 요소 중 하나로서(‘표준지공시지가 조사ㆍ평가 기준’ 제5조 제1호, 제6조 제1호) 토지와 관련된 국세, 지방세 등의 세액에 영향을 미치므로, 토지의 형상 등 다른 조건이 유사할 경우 지목이 대(垈)인 토지의 소유자가 지목이 잡종지인 토지의 소유자에 비하여 일반적으로 더 많은 세금을 납부한다. 이러한 점들을 고려하더라도, 특별관리지역 지정 이전에 지목이 대(垈)로 변경된 토지와 그렇지 아니한 잡종지 사이에는 본질적인 차이가 있다. 그렇다면 심판대상조항이 특별관리지역의 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 지목이 잡종지인 토지 사이에 단독주택 신축 허용 여부를 달리 규정하였다고 하여 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 라. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단 청구인은, 이 사건 토지가 속한 주택단지는 야산 기슭에 위치한 소형의 독립된 부락으로서 질서정연하게 조성되어 난개발이 우려되는 지역이 아니므로, 위 주택단지에서의 건축물 건축은 토지의 지목과 상관없이 모두 법 제6조의3 제1항 단서의 ‘특별관리지역의 취지에 부합하는 범위’에 포함되어야 함에도 불구하고, 심판대상조항이 위 주택단지 내에 있는 지목이 잡종지인 토지에 단독주택을 신축할 수 없게 하는 것은 모법의 위임 범위를 축소 제한한 것이어서 무효라고 주장한다. 그러나 청구인의 위 주장은 결국 특별관리지역의 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 달리 이 사건 토지와 같이 지목이 잡종지인 토지에 대하여는 단독주택 신축을 할 수 없게 하는 것이 청구인의 재산권과 평등권을 침해한다는 주장으로 볼 수 있고, 특별관리지역 내의 ‘특별관리지역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 그 당시부터 있던 기존의 단독주택이 있는 토지’가 아닌 토지에 대한 단독주택 신축 제한이 청구인의 재산권 및 평등권을 침해하지 않음은 앞서 이미 살펴보았으므로, 위 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 [별지] 관련조항 구 공공주택건설 등에 관한 특별법(2015. 1. 20. 법률 제13050호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정되기 전의 것) 제6조의2(특별관리지역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 제6조 제1항에 따라 주택지구를 해제할 때 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정할 수 있다. ② 국토교통부장관은 특별관리지역을 지정하고자 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 포함한 특별관리지역 관리계획(이하 이 조에서 “관리계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 이 경우 제4조에 따른 종전 주택지구의 시행자(이하 “종전 시행자”라 한다)는 관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 1. 특별관리지역의 관리기본방향에 관한 사항 2. 인구 및 주택 수용계획에 관한 사항 3.「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등 취락정비에 관한 사항 4.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제4조 제4항에 따른 훼손지 복구계획에 따라 존치된 개발제한구역의 해제 및 관리방안에 관한 사항 5. 그 밖에 국토교통부장관이 관리에 필요하다고 인정하는 사항 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ③ 제1항에도 불구하고 국토교통부장관 또는 관계 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장(이하 이 조 및 제6조의4에서 “해당 기관장”이라 한다)은 특별관리지역 안에서 대통령령으로 정하는 개발사업을 위한 지정ㆍ승인ㆍ허가ㆍ인가 등(이하 이 조 및 제6조의4에서 “지정등”이라 한다)을 할 수 있다. ⑤ 특별관리지역을 지정할 경우 국가 또는 지방자치단체는 다음 각 호의 사항에 대한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 제4조에 따른 종전 시행자에게 다음 각 호의 지원사항의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. 1. 취락정비를 실시하기 위한 계획의 수립 등 2. 주택지구 지정으로 인하여 추진이 중단된 사회기반시설 사업의 조속한 시행 3. 제6조의2 제5항에 따라 존치된 개발제한구역의 해제 4. 특별관리지역 및 종전 주택지구 내 공장 및 제조업소 등(특별관리지역 지정 당시 공장 및 제조업소 등의 용도로 사용되는 동식물 관련 시설을 포함한다)의 계획적인 이전ㆍ정비 및 개발을 위한 공업용지의 조성 5. 그 밖에 지방자치단체가 취락(제1호의 취락정비계획이 수립되지 아니하는 취락에 한정한다)의 거주환경 개선을 위하여 추진하는 사업 제6조의4(특별관리지역의 해제) ① 제6조의2 제1항에 따른 특별관리지역의 지정기간이 만료되거나 제6조의3 제3항에 따라 해당 기관장이 특별관리지역 중 전부 또는 일부에 대하여 지정등을 하여 도시ㆍ군관리계획을 수립한 경우[수립의제(樹立擬制)된 경우를 포함한다]에는 해당 지역은 특별관리지역에서 해제된 것으로 본다. 구 공공주택건설 등에 관한 특별법 시행령(2015. 4. 28. 대통령령 제26213호로 제정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 26762호로 전부 개정되기 전의 것) 제4조의2(특별관리지역에서의 행위제한) ① 법 제6조의3 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 행위”란 별표 1에 따른 행위를 말한다. ③ 법 제6조의3 제2항에서 준용하는 법 제11조 제2항에 따라 법 제6조의2에 따른 특별관리지역(이하 “특별관리지역”이라 한다)에서 허가를 받지 아니하고 할 수 있는 행위는 별표 3과 같다. [별표 1] 특별관리지역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위(제4조의2 제1항 관련) 3. 토지의 형질변경: 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 다음 각 목의 토지 형질변경 파. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경 4. 죽목의 벌채 벌채 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터 이상의 죽목을 벌채하는 행위 5. 토지의 분할 가. 분할된 후 각 필지의 면적이 330제곱미터 이상인 경우. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 미만으로도 분할할 수 있다. 1)「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조 제1호 및 제2호에 따른 공익사업을 시행하기 위한 경우 2) 인접 토지와 합병하기 위한 경우 3) 농로, 임도,「사도법」에 따른 사도, 그 밖에 건축물 부지의 진입로를 설치하기 위한 경우 4) 별표 2 제3호 가목에 따른 토지의 형질변경을 위한 경우. 다만, 분할 후 형질변경을 하지 아니하는 다른 필지의 면적이 60제곱미터 미만인 경우는 제외한다. 나. 가목에도 불구하고「농지법」제22조 제2항 제3호 등 다른 법령에서 분할 최소면적을 달리 정한 경우(분할 최소면적이 330제곱미터 미만인 경우는 제외한다)에는 그 분할 최소면적 이상인 경우로 한다. 6. 물건을 쌓아놓는 행위 대지화된 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다)에 옮기기 쉽지 않은 물건(「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물은 제외한다)을 1개월 이상 36개월 이하로 쌓아놓는 행위 [별표 3] 특별관리지역에서 허가를 받지 아니하고 할 수 있는 행위(제4조의2 제3항 관련) 6. 물건을 쌓아 놓는 행위 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 대지화된 토지에 물건을 1개월 미만 쌓아 놓는 행위 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 24. “지목”이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다. 제64조(토지의 조사ㆍ등록 등) ② 지적공부에 등록하는 지번ㆍ지목ㆍ면적ㆍ경계 또는 좌표는 토지의 이동이 있을 때 토지소유자(법인이 아닌 사단이나 재단의 경우에는 그 대표자나 관리인을 말한다. 이하 같다)의 신청을 받아 지적소관청이 결정한다. 다만, 신청이 없으면 지적소관청이 직권으로 조사ㆍ측량하여 결정할 수 있다. 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제22조(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 적용 특례) ① 국토해양부장관은 주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제3조 제1항에 따라 해제할 필요가 있는 개발제한구역을 주택지구로 지정할 수 있다. ④ 국토해양부장관이 제1항에 따른 주택지구에 대하여 지구계획을 승인 또는 변경승인하여 고시한 때에는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조부터 제8조까지의 규정에 따른 개발제한구역의 해제를 위한 도시관리계획의 결정이 있는 것으로 본다. 건축법 시행령(2014. 11. 28. 대통령령 제25786호로 개정된 것) [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 1. 단독주택[단독주택의 형태를 갖춘 가정어린이집ㆍ공동생활가정ㆍ지역아동센터 및 노인복지시설(노인복지주택은 제외한다)을 포함한다] 가. 단독주택 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령(2015. 6. 1. 대통령령 제26302호로 개정된 것) 제67조(지목변경 신청) ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙(2015. 6. 4. 국토교통부령 제209호로 개정된 것) 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조 제2항에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 구 공공주택건설 등에 관한 특별법 시행규칙(2015. 4. 30. 국토교통부령 제200호로 개정되고, 2015. 12. 29. 국토교통부령 제269호로 전부개정되기 전의 것) 제2조의2(특별관리지역의 규모) 법 제6조의2 제1항에서 “국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상”이란 330만 제곱미터 이상을 말한다. 표준지공시지가 조사ㆍ평가 기준(2016. 9. 1. 국토교통부훈령 제746호로 개정된 것) 제5조(공부조사) 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가할 때에는 토지ㆍ임야대장, 지적ㆍ임야도, 토지이용계획확인서, 환지계획ㆍ환지처분 등 환지 관련서류 및 도면 등을 통해 공시기준일 현재의 다음 각 호의 사항을 조사한다. 1. 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ면적 제6조(실지조사) 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가할 때에는 공시기준일 현재의 다음 각 호의 사항을 실지조사한다. 1. 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ면적

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌마18

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제3조 제4조

대한민국헌법 제23조 제122조

건축법시행령 제22조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제4조

[ 참조판례 ]