국민권익위원회 2015-20457, 2016. 4. 12., 인용

【재결요지】「인삼산업법」 제17조제1항 및 같은 법 시행령 제4조 등에 따르면, 백삼 등의 인삼을 판매 또는 수출의 목적으로 제조한 자 등은 자체검사를 하거나 인삼류검사기관의 검사를 받아야 한다고 정하고 있고 다만, 인삼류의 제조자 등이 백삼 등에 그 원산지, 무게 및 제조자와 판매자의 성명을 표기하여 인삼제품류의 제조자에게 판매하는 경우 등에는 검사를 받지 아니할 수 있다고 정하고 있는데, 인삼을 특산물로 보호ㆍ육성하기 위한 「인삼산업법」의 입법목적 등에 비추어 볼 때, 인삼류에 대한 철저한 품질관리를 위하여 검사를 받는 것이 원칙이라 할 것이고 검사의 예외규정은 인삼제품류를 제조하는 자에게 판매하는 경우 무조건 인정되어야 하는 것으로는 볼 수 없을 것이나, 위 단서조항의 문언상 인삼제품류의 제조자가 해당 인삼류를 매수한 후 실제로 인삼제품류의 제조에 사용하는지 여부를 인삼류의 제조자가 모두 파악하여 검사의 예외 여부를 결정하도록 해석하는 것은 무리라고 할 것이므로, 청구인이 이 사건 백삼을 A기업에 판매하면서 해당 인삼류를 인삼제품류의 제조에 사용하지 않을 것이라는 A기업의 주관적인 사정을 알았거나 충분히 알 수 있었다는 보다 적극적인 증거가 제시되지 않는다면 위 검사의 예외규정이 적용된다고 보는 것이 타당하다. 그런데 A기업은 인삼류를 원료로 하는 인삼제품인 ‘○○○ 홍삼△△차’ 등 식품과 ‘▽▽인삼’ 등 한약재를 제조판매할 수 있으며 이외에도 약초의 효능에 대해 연구개발 등을 하는 업체이므로 청구인이 이 사건 백삼을 A기업에 판매하면서 이 사건 백삼은 인삼제품류의 원료로 사용되고 식품위생법령이나 약사법령에 따른 검사를 받게 될 것이라고 예상하는 것이 일반인의 통념에 부합하는 것으로 보이고, A기업이 인삼산업법령이나 식품위생법령 등의 위반으로 처벌받은 사실이 없으며, 그 밖에 청구인이 A기업에서 이 사건 백삼을 인삼제품류의 원료로 사용하지 않을 것이라는 점을 알았거나 충분히 알 수 있었다고 볼 만한 적극적인 증거를 확인하기는 어려우므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 【주문】 피청구인이 2015. 8. 10. 청구인에게 한 인삼류 자체검사업체 지정취소처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 백삼, 홍삼 등의 인삼류 제조자이며 자체검사업체로 지정된 법인으로, 피청구인은 청구인이 검사를 받지 아니한 피부직삼 5종류와 절삼백삼 1종류 등 백삼 1,220Kg(이하 ‘이 사건 백삼’이라 한다)을 청구외 A기업에게 판매한 것은「인삼산업법」 제17조제1항 위반에 해당한다는 이유로 2015. 8. 10. 청구인에게 인삼류 자체검사업체 지정취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「인삼산업법」 제17조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제4조에 따르면, 인삼류의 제조자가 백삼 등에 그 원산지, 무게 및 제조자와 판매자의 성명을 표기하여 인삼제품류의 제조자에게 판매하는 경우에는 자체검사나 인삼류검사기관의 검사를 받지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인은 인삼류 제조자로서 원산지, 무게, 제조자와 판매자의 성명을 표기한 이 사건 백삼을 인삼제품류 제조자인 A기업에게 판매하였으므로 청구인의 검사의무는 위 법령에 따라 면제된다. 나. 피청구인은 이 사건 백삼이 인삼제품류의 원료로 사용되지 않았다는 취지의 주장을 하나, 이는 사실에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 위 검사의 예외조항에는 매수자가 백삼 등을 어떤 용도로 사용할 것인지 매도인이 알아야 한다거나 매수인이 백삼 등을 어떤 용도로 사용하여야 하는지 규정하고 있지 않으므로 피청구인의 주장은 검사의 예외조항 적용시 고려하여야 할 사항이 될 수 없다. 다. 또한 매도인인 청구인의 입장에서는 매수자가 백삼 등을 그대로 재판매할지 인삼제품류의 원료로 사용할지 매수인의 주관적인 용도를 알 수 없으며, 매도인이 매수인의 주관적인 용도를 파악하지 못하였거나, 파악하였다 하더라도 매수인이 파악한 용도대로 사용하지 않았을 경우에도 검사의 예외조항이 적용되지 않는다면 위 예외조항은 사문화될 것이다. 라. 또한 A기업은 인삼류를 원료로 하는 인삼제품인 ‘○○○ 홍삼△△차’ 등을 제조하고 식품 제조 외에도 약초의 효능에 대해 연구개발 등을 하는 업체이므로, 청구인이 이 사건 백삼을 A기업에게 판매하면서 이 사건 백삼은 인삼제품류 제조의 원료로 사용될 것이라고 예상하는 것이 하등 이상한 일이 아니며 객관적으로 충분한 설득력을 가진다 할 것이다. 마. 따라서 청구인은 위 예외조항에 따라 검사를 실시할 의무가 없다. 3. 피청구인 주장 가. 「인삼산업법」 제17조제1항제1호에 따라 홍삼, 백삼 등을 판매 목적으로 제조한 자는 자체검사하거나 인삼류 검사기관의 검사를 받아야 하나, 같은 법 시행령 제4조는 인삼제품류 제조자에게 판매할 경우 검사의 예외를 인정하고 있으므로, 청구인이 미검사 상태의 인삼류를 인삼제품류 제조자에게 판매하기 위해서는 인삼제품류의 원료로 사용되었는지를 먼저 확인하여야 한다. 나. A기업의 경우 ‘○○○ 홍삼△△차’ 등 생산하는 인삼제품에 모두 홍삼을 사용하고 백삼으로는 인삼제품류를 제조하지 않았으며, 이 사건 백삼을 인삼류(뿌리삼)로 판매하였다. 다. 또한 이 사건 백삼은 복잡한 제조과정을 거쳐 상대적으로 고가에 거래되는 절삼백삼과 피부직삼인바, 저가인 인삼제품류의 원료로 사용된다는 것은 일반적인 인삼류 거래 관행에 부합하지 아니한다. 라. 따라서 청구인은 이 사건 백삼이 인삼제품류의 원료로 사용되지 않고 인삼류 상태로 판매된다는 것을 알았거나 충분히 알 수 있었음에도 미검사 상태로 판매한 것이므로 검사의 예외에 해당하지 아니하는바, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 인삼산업법 제2조, 제12조, 제17조, 제17조의2, 제17조의3, 제19조, 제31조 인삼산업법 시행령 제4조 인삼산업법 시행규칙 제21조, 별표 4 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 인삼류제조업신고필증, 거래명세서, 확인서, 범죄인지 보고, 처분사전통지서, 의견제출서, 청문조서, 이 사건 처분서, 식품 품목제조보고서, 의약품 제조판매 품목신고(변경신고)필증, 영업등록증 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인이 제출한 인삼류제조업신고필증에 따르면, 청구인은 20**. *. 28. ◎◎시장에게 백삼, 태극삼, 홍삼, 흑삼을 제조하는 인삼류제조업의 신고를 한 것으로 되어 있다. 나. 청구인은 2007. 3. 26. 피청구인에게 인삼류 자체검사업체 지정신청을 하였으며, 피청구인은 2007. 4. 5. 청구인을 인삼류 자체검사업체로 지정하였다. 다. 청구인은 2015. 3. 24. A기업에게 검사를 실시하지 아니한 이 사건 백삼을 1억 7,266만 3,600원에 판매하였다. 라. 청구인 소속 생산팀장 甲은 2015. 4. 3. ‘2015. 3. 24. 이 사건 백삼을 검사를 받지 않고 A기업에 판매하였음을 확인하며, 검사를 받지 않은 이유는 A기업에서 약사법 기준에 따라 검사를 받아 사용할 것이라고 하여 이번에 처음 거래한 것이다’라는 취지의 확인서를 작성하였다. 마. 국립농산물품질관리원 ○○지원 ○○사무소에서 2015. 6. 4. 작성한 ‘범죄인지 보고’에 따르면, ‘인삼류 미검사품에 대한 특별단속을 하던 단속반에서 A기업을 점검하던 중 검사를 받지 않은 이 사건 백삼을 구입한 사실을 확인하고 거래명세표 등을 송부함에 따라 2015. 4. 3. 사실 여부를 확인하기 위하여 청구인을 방문하여 생산팀장을 추궁하자, A기업은 인삼제품류 제조업체로 검사예외에 해당되며 약사법 기준에 따라 검사를 받아 사용하기 때문에 검사를 받지 않은 제품을 판매하였다고 시인하였으나, 「인삼산업법」 위반은 아니라고 주장하였다’는 취지의 내용을 포함하고 있다. 바. 피청구인은 2015. 6. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 할 예정임과 2015. 7. 14. 청문을 실시할 예정임을 통보하였다. 사. 청구인은 2015. 7. 14. 피청구인에게 ‘인삼류 제조자가 백삼에 원산지, 무게 및 제조자와 판매자의 성명을 표기하여 인삼제품류의 제조자에게 판매한 경우에 해당되고, A기업은 의약품 한약재 제조 판매업과 ▽▽인삼의 품목신고를 ○○식약청에 하였는데 「인삼산업법」의 인삼류가 의약품에서는 인삼제품류로 인허가 관리되고 있어 「인삼산업법」에서 정의한 인삼제품류로 볼 수밖에 없으므로 청구인의 경우 「인삼산업법 시행령」제4조 검사의 예외를 적용하여야 한다’는 취지의 의견서를 제출하였다. 아. 피청구인은 2015. 8. 10. 청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 처분의 원인되는 사실 - 자체검사업체는 「인삼산업법」 제17조제1항을 위반하여 자체검사를 하지 아니하거나 인삼류검사기관의 검사를 받지 아니하고 인삼류를 판매하거나 판매를 목적으로 보관 또는 진열하여서는 아니됨에도 불구하고 - 귀 업체는 검사를 받지 아니한 백삼 1,220Kg을 ○○도 ○○시 소재 A기업에 판매한 것을 2015. 4. 3. 국립농산물품질관리원 ○○지원 ○○사무소 단속반에 적발되었음 ○ 처분내용 - 인삼류 자체검사업체 지정취소 (2015. 8. 10.) ○ 법적 근거 및 조문 - 「인삼산업법」 제17조의3제1항제1호에 따라 자체검사업체가 인삼류를 자체검사를 하지 아니하거나 인삼류검사기관의 검사를 받지 아니하고 인삼류를 판매하거나 판매할 목적으로 보관 또는 진열한 경우에는 지정을 취소할 수 있음 자. 「식품위생법」 제37조제6항 및 같은 법 시행규칙 제45조제1항에 따라 A기업이 2009. 12. 작성한 식품 품목제조보고서에 따르면, ‘○○○ 홍삼△△차’의 원재료명(성분명) 및 배합비율은 유기농 △△ **%, 홍삼 **%로 되어 있다. 차. 의약품 제조판매 품목신고(변경신고)필증 및 영업등록증에 따르면, A기업은 20**. **. 1. 약사법령에 따라 ○○지방식품의약품안전청장에게 제품명 ‘▽▽인삼’, 의약품 분류 ‘한약재’ 등을 내용으로 하는 의약품 제조판매 품목신고(변경신고)를 하였고, 20**. *. 28. 「식품위생법」 제37조제5항 등에 따라 ‘식품제조ㆍ가공업’을 영업의 종류로 하여 영업등록을 한 것으로 되어 있다. 카. 한편 A기업은 2016. 4. 12. 진행된 구술심리에서 이 사건 백삼과 관련하여 인삼산업법령, 식품위생법령, 약사법령 등 위반으로 처벌받은 사실은 없다고 진술하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「인삼산업법」 제2조 및 제12조에 따르면, "인삼류제조”란 수삼을 원료로 하여 홍삼, 태극삼, 백삼 또는 그 밖의 인삼을 제조하는 것을 말하고, "인삼제품류”란 「식품위생법」 제14조에 따른 식품등의 공전(公典) 또는 「건강기능식품에 관한 법률」 제19조에 따른 건강기능식품의 공전에 수록된 식품 중 인삼류를 원료로 하여 제조ㆍ가공된 식품을 말하는데, 인삼류제조를 업(業)으로 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제조장(製造場)을 관할하는 시장(특별자치도지사를 포함한다. 이하 같다), 군수 또는 자치구의 구청장에게 신고하여야 하고, 인삼류제조업자가 인삼류를 제조하고 남은 부산물을 원료로 하여 인삼제품류 중 대통령령으로 정하는 품목을 제조ㆍ가공하려는 경우에는 시장ㆍ군수에게 신고할 수 있다고 되어 있다. 2) 같은 법 제17조제1항 및 같은 법 시행령 제4조에 따르면, 홍삼, 태극삼, 백삼 또는 그 밖의 인삼을 판매 또는 수출의 목적으로 제조한 자 등은 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 자체검사를 하거나 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 인삼류검사기관의 검사를 받아야 하며, 다만 인삼경작자가 자기가 생산한 수삼을 원료로 하여 자가제조(自家製造)한 홍삼, 태극삼, 백삼 또는 그 밖의 인삼을 수출 또는 도매의 목적으로 수집하는 자(이하 "수집자”라 한다)에게 판매하는 경우와 인삼류의 제조자 또는 수집자가 홍삼ㆍ태극삼 또는 백삼에 그 원산지, 무게 및 제조자와 판매자의 성명을 표기하여 인삼제품류의 제조자에게 판매하는 경우에는 검사를 받지 아니할 수 있다고 되어 있다. 3) 같은 법 제17조의2, 제17조의3, 제19조제2항 및 제31조제1항제3호에 따르면, 제17조제1항에 따라 자체검사를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ인력 및 자가제조하여 검사를 받은 실적과 제조관리기준서 등을 갖추어 국립농산물검사기관의 장으로부터 홍삼, 태극삼, 백삼 또는 그 밖의 인삼 등 인삼의 종류별 자체검사업체로 지정받아야 하고, 국립농산물검사기관의 장은 자체검사업체가 제17조제1항을 위반하여 자체검사를 하지 아니하거나 인삼류검사기관의 검사를 받지 아니하고 인삼류를 판매하거나 판매할 목적으로 보관 또는 진열한 경우 등에 해당하면 그 시정을 명하거나 6개월 이내의 검사정지를 명하거나 지정을 취소할 수 있으며, 또한 제17조에 따른 검사를 받지 아니하거나 검사에 불합격한 홍삼, 태극삼, 백삼 또는 그 밖의 인삼은 판매 또는 수출하거나 판매의 목적으로 보관 또는 진열하지 못하도록 되어 있으며 이를 위반하여 미검사품 또는 불합격품을 판매ㆍ수출하거나 판매의 목적으로 보관 또는 진열한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다고 되어있다. 4) 한편, 자체검사업체에 대한 시정명령ㆍ검사정지 또는 지정취소의 세부기준을 정한 같은 법 시행규칙 제21조제4항 및 별표 4에 따르면, 자체검사를 하지 아니하거나 인삼류검사기관의 검사를 받지 아니하고 인삼류를 판매하거나 판매할 목적으로 보관 또는 진열한 경우 1회위반에 대하여 지정취소를 하도록 정하고 있다. 나. 판단 「인삼산업법」제17조제1항 및 같은 법 시행령 제4조 등에 따르면, 백삼 등의 인삼을 판매 또는 수출의 목적으로 제조한 자 등은 자체검사를 하거나 인삼류검사기관의 검사를 받아야 한다고 정하고 있고 다만, 인삼류의 제조자 등이 백삼 등에 그 원산지, 무게 및 제조자와 판매자의 성명을 표기하여 인삼제품류의 제조자에게 판매하는 경우 등에는 검사를 받지 아니할 수 있다고 정하고 있는데, 인삼을 특산물로 보호ㆍ육성하기 위한 「인삼산업법」의 입법목적 등에 비추어 볼 때, 인삼류에 대한 철저한 품질관리를 위하여 검사를 받는 것이 원칙이라 할 것이고 검사의 예외규정은 인삼제품류를 제조하는 자에게 판매하는 경우 무조건 인정되어야 하는 것으로는 볼 수 없을 것이나, 위 단서조항의 문언상 인삼제품류의 제조자가 해당 인삼류를 매수한 후 실제로 인삼제품류의 제조에 사용하는지 여부를 인삼류의 제조자가 모두 파악하여 검사의 예외 여부를 결정하도록 해석하는 것은 무리라고 할 것이므로, 청구인이 이 사건 백삼을 A기업에 판매하면서 해당 인삼류를 인삼제품류의 제조에 사용하지 않을 것이라는 A기업의 주관적인 사정을 알았거나 충분히 알 수 있었다는 보다 적극적인 증거가 제시되지 않는다면 위 검사의 예외규정이 적용된다고 보는 것이 타당하다. 그런데 위 인정사실에 따르면, A기업은 인삼류를 원료로 하는 인삼제품인 ‘○○○ 홍삼△△차’ 등 식품과 ‘▽▽인삼’ 등 한약재를 제조판매할 수 있으며 이외에도 약초의 효능에 대해 연구개발 등을 하는 업체이므로 청구인이 이 사건 백삼을 A기업에 판매하면서 이 사건 백삼은 인삼제품류의 원료로 사용되고 식품위생법령이나 약사법령에 따른 검사를 받게 될 것이라고 예상하는 것이 일반인의 통념에 부합하는 것으로 보이고, A기업이 인삼산업법령이나 식품위생법령 등의 위반으로 처벌받은 사실이 없으며, 그 밖에 청구인이 A기업에서 이 사건 백삼을 인삼제품류의 원료로 사용하지 않을 것이라는 점을 알았거나 충분히 알 수 있었다고 볼 만한 적극적인 증거를 확인하기는 어려우므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2015-20457

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[ 참조조문 ]

식품위생법시행규칙 제45조

건강기능식품에관한법률시행령 제4조 제17조

인삼산업법 제17조

건강기능식품에관한법률 제17조 제19조

식품위생법 제14조 제37조

약사법

인삼산업법시행령 제4조