국민권익위원회 2015-02509, 2015. 4. 21., 인용

【재결요지】 청구인들은 의료서비스업을 하는 ○○병원에서 근무하다가 퇴직한 자들이고, 청구인 허○○은 피청구인에게 이 사건 병원에 대한 도산등사실인정 신청을 하였는데, 피청구인은 이 사건 병원의 영업활동이라고 볼 수 있는 진료행위가 계속 이루어지고 있어 이 사건 병원의 사업이 폐지되거나 폐지과정에 있지 않다는 이유로 청구인 허○○에게 도산등사실인정을 거부하는 처분을 한 바, 이 사건 병원의 사업주는 2014. 9. 1. 청구인들의 대리인에게 ‘2014년 9월 20일까지 폐업신고를 완료하겠다’는 취지의 확인서를 작성해 주었는바, 사업주가 적극적으로 사업계속의 의지를 표명하는 상황도 아니었던 것으로 보이는 점, ⑥ 이 사건 병원은 ‘의료기기 리스’ 등과 관련하여, ○○캐피탈(주)로부터 2013. 11. 21. ‘기한이익상실에 따른 계약해지 통지’를, ○○캐피탈 주식회사로부터 2014. 5. 21. ‘기한이익상실(또는 계약해지) 통보’ 등을 받은 것으로 확인되어, 이미 이 사건 처분 당시에도 병원의 표준업무인 ‘일반적인 입원, 수술 진료, 분야별로 보다 전문적인 관리가 필요한 환자의 진료’ 등을 시행하는 데에는 어려움이 있었을 것으로 추측되는 점, ⑦ 이 사건 병원은 이 사건 처분 후 약 3주 후인 2014. 10. 27.자로 결국 폐업하였고, 피청구인 역시 2014. 12. 24. 이 사건 병원에 대한 도산등사실인정 통지를 한 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인은 이 사건 병원의 사업주가 2014. 9. 1. 청구인들의 대리인에게 폐업신고를 하겠다는 취지의 확인서를 주었는데도 불구하고 이 사건 처분 당시까지도 사업주의 진술 등을 확보하지 못하는 등 이 사건 병원의 사업의 폐지 여부에 대한 충분한 조사가 이루어지지 못한 것으로 보이고, 이 사건 병원은 사실상 사업이 폐지되었거나 그 사업의 주된 영업활동이 1개월 이상 중단된 상태에서 사업이 폐지되는 과정에 있었다고 보는 것이 상당하다. 따라서 이 사건 병원의 외래 진료가 계속 이루어지고 있었다는 이유만으로 이 사건 병원의 사업이 폐지되거나 폐지과정에 있지 않았다고 판단한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 【주문】 피청구인이 2014. 10. 2. 청구인 허○○에게 한 도산등사실인정 거부처분을 취소한다. 【청구취지】 피청구인이 2014. 10. 2. 청구인 허○○에게 한 도산등사실인정 거부처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인들은 의료서비스업을 하는 ○○병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)에서 근무하다가 퇴직한 자들이고, 청구인 허○○은 2014. 8. 28. 피청구인에게 이 사건 병원에 대한 도산등사실인정 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였는데, 피청구인은 이 사건 병원의 영업활동이라고 볼 수 있는 진료행위가 계속 이루어지고 있어 이 사건 병원의 사업이 폐지되거나 폐지과정에 있지 않다는 이유로 2014. 10. 2. 청구인 허○○에게 도산등사실인정을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 이 사건 병원은 척추디스크 및 관절치료에 특화된 병원으로서 54개의 병상을 운영하고 주수익원은 디스크 수술을 통한 환자의 입원이었는데, 2013년 11월경 대부분의 직원이 임금체불로 인하여 퇴사하면서 수술실과 병동실이 폐쇄되어 주된 사업이 중단되었고, 사업주는 청구인들에게 이 사건 병원이 폐업과정에 있음을 밝히며 폐업신고를 늦어도 2014년 9월말까지 할 예정이라고 했으며, 이 사건 병원이 폐업하기 전까지 진료를 계속하였던 것은 사업을 계속하기 위함이 아니고 기존 환자들의 진료를 마무리하기 위한 것이었으며 이 기간 동안 수입 중 카드결제된 부분은 모두 압류되었고, 일부 현금은 남아있던 근로자들의 교통비, 식비 등으로 모두 지출되었다. 이와 같이 이 사건 병원의 주된 영업활동은 1개월 이상 중단 중이고, 사업주가 임금 등을 지급할 능력이 없다는 것이 확인되었음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 나. 또한 이 사건 처분 이후 피청구인은 이 사건 병원의 다른 근로자가 한 2014. 10. 30.자 도산등사실인정 신청에 대하여는 2014. 12. 24. 도산등사실인정 통지를 하였는데, 이 사건 처분 후 불과 2개월 만에 이 사건 병원의 도산등사실이 인정되었다는 것은 이미 이 사건 처분 당시인 2014. 10. 2.에도 이미 이 사건 병원이 폐업과정에 있었다는 것을 나타낸다. 다. 일반적으로 도산등사실인정 신청에 처리되는 소요기간은 짧게는 3개월 길게는 1년여 이상인데, 이 사건 신청의 경우 접수된 지 한 달 만에 처리되었고, 사업주에 대한 진술 조사도 하지 않은 채 성급히 이 사건 처분을 하였다. 라. 이 사건 처분은 다수의 근로자들이 체당금 지급 청구를 할 수 없게 되는 불이익 처분이었음에도 불구하고 피청구인은 청구인들에게 어떠한 사전통지도 하지 않았으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조(처분의 사전통지)를 위반한 절차상의 하자가 있는 처분이다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인이 2014. 9. 5. 이 사건 병원에 현장 출장하여 원무과 이사 박재승에게 이 사건 병원이 폐지과정에 있는지 묻자 ‘사업을 정상화 하려고 노력중’이라는 취지로 답변하였고, 피청구인이 2014. 9. 12. 사업주에게 자료제출 협조 요청(도산 경위 및 도산을 입증할 수 있는 자료 등)을 하였으나, 사업주는 이에 응하지 않았고 청구인의 대리인을 통해 2014. 9. 30.에 출석하겠다고 하다가 출석하지 않았다. 이에 피청구인은 2014. 10. 1. 이 사건 병원을 다시 한 번 방문하였으나 사업주가 진료중이라서 사업주에 대한 조사는 이루어지지 못하였는데, 사업주는 청구인의 대리인에게 2014. 9. 20.까지 폐업을 하겠다는 취지의 확인서를 제출한 것이지 피청구인에게 제출한 것은 아니고, 피청구인에게 이 사건 병원의 사업이 폐지과정에 있다는 취지의 진술을 한 바가 없다. 나. 「도산등사실인정 및 확인업무 처리규정(고용노동부예규 제36호)」에 따르면 도산등사실인정 신청의 처리기한은 접수일로부터 30일 이내로 되어 있는바, 이 사건 신청의 처리기한은 2014. 10. 4.이므로 피청구인은 적법한 기간 내에 이 사건 처분을 한 것이다. 다. 신청에 대한 거부처분은 「행정절차법」 제21조에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없으므로(대법원 2003. 11. 28. 선고, 2003두674 판결 참조), 도산등사실인정 거부처분은 처분의 사전통지 대상이 될 수 없고, 도산등사실인정은 근로자가 신청한 시점에서 사실관계를 확인하는 것이지 신청서를 제출한 이후 사업장이 폐업하기를 기다리는 과정이 아니므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제13조 임금채권보장법 제7조, 제27조 임금채권보장법 시행령 제5조, 제7조, 제9조, 제24조 임금채권보장법 시행규칙 제2조, 제4조, 제5조 행정절차법 제21조 5. 인정사실 양 당사자 간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 현장출장복명서, 사업자등록증, 확인서, 강남○○병원 양도양수계약서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 병원의 사업자등록증 및 2014. 10. 27.자 폐업사실증명에 따르면, 상호는 ‘○○병원’으로, 성명(대표자)은 ‘임○○’으로, 사업장소재지는 ‘서울특별시 ○○구 ○○로 ○○(○○동)’로, 업태는 ‘보건’으로, 종목은 ‘병원/성형외과’로, 개업일은 ‘2013. 7. 1.’로, 폐업일은 ‘2014. 10. 27.’로 되어 있고, 이 사건 병원의 고용보험ㆍ산업재해보상보험 가입증명원에 따르면, 고용보험 및 산업재해보상보험의 성립일자는 ‘2008. 9. 1.’로 되어 있다. 나. 청구인 허○○을 제외한 나머지 청구인 19명은 다음과 같이 이 사건 병원에서 근무하다가 2013. 9. 1.부터 2013. 10. 12. 사이에 퇴직한 자들이고, 청구인 허○○은 이 사건 병원에서 2013. 11. 25.까지 근무하다가 퇴직한 자로서, 2014. 8. 28. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다.

다. 이 사건 병원이 2013년 11월부터 2014년 10월까지의 기간 동안 월별로 사용한 근로자수의 현황은 다음과 같다.

라. 이 사건 병원의 사업주 임○○이 2014. 9. 1. 작성한 확인서의 주요내용은 다음과 같다.

마. 청구인들이 제출한 자료에는, 이 사건 병원의 ‘의료기기 리스’ 등과 관련하여 ① ○○캐피탈(주)이 2013. 11. 21. 이 사건 병원에게 한 ‘기한이익상실에 따른 계약해지 통지’, ② ○○캐피탈 주식회사가 2014. 5. 21. 이 사건 병원에게 한 ‘기한이익상실(또는 계약해지) 통보’, ③ ○○캐피탈(주)이 2011. 11. 11. 이 사건 병원에게 발급한 2014. 5. 26.자 ‘리스 해지채권계산서’ 등의 서류가 있다. 바. 피청구인 소속 근로감독관은 2014. 9. 5. 이 사건 병원에 현장 출장을 가 전자세금계산서와 진료기록을 확인하였고, 현장출장복명서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 이 사건 병원의 소재지에 출장을 가 확인한 바, 1층에서 외래진료가 정상적으로 이루어지고 있어 위 사업장의 회계 등 업무를 담당하는 원무이사 박○○을 만나 면담한 바, - 박○○은 진료과목 중 현재 내과, 신경외과(척추외과), 성형외과의 외래 진료가 정상적으로 운영되고 있으며, 직원은 간호사 3명, 의사 3명(원장 포함)이 근무 중이라고 함. - 작년부터 임금체불로 간호사 등 많은 근로자가 퇴직을 하여 수술, 입원 환자 등은 작년 12월 후반부터 받고 있지 않다고 함. - 사업장이 현재 폐지과정에 있냐고 묻자, 현재는 정상화하려고 부단히 노력하고 있으며, 폐업여부는 조금 더 상황을 지켜봐야 할 것이라고 답변함. ○ 건물 7층에 있는 경리과 직원 민○○과 면담한바, - 현재 병원 정상화를 위해 병원장을 비롯해 모든 직원이 노력중이라고 말하며, 필요한 물품 구매 등은 정상적으로 운영되고 있다고 말함. 사. 피청구인 소속 근로감독관의 2014. 10. 1.자 현장출장복명서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 출장목적 - 신청인 허○○이 제출한 도산등사실인정신청과 관련하여 사업주가 2014. 9. 20.까지 폐업신고를 완료하고 출석하겠다고 하였으나, 출석하지 않아 사업 폐업 여부를 확인하고자 위 소재지를 재차 방문함. ○ 수행내용 - 위 사업장 소재지에 출장하여 확인한바, 1층에서 역시 외래진료가 정상적으로 이루어지고 있었으며, 간호사 3명이 근무하고 있었음. - 병원 바로 옆에 위치한 ‘유니팜 약국’ 약사에게 병원의 외래 진료 환자가 하루 몇 명 정도 되냐고 묻자, 하루 평균 60명 정도 된다고 말하며 내과, 척추외과, 성형외과 환자라고 답변함. - 병원의 폐업 예정 사실에 대해 들어본 적이 있냐고 묻자, 자신은 전혀 들어본 적이 없다고 말함. 아. 피청구인은 2014. 10. 2. 청구인 허○○에게 다음과 같은 이유로 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <불인정 사유> 당해 사업장은 현재 사업의 영업활동이라고 볼 수 있는 진료행위가 계속 이루어지고 있어 사업이 폐지되었다고 볼 수 없으며, 폐지되는 과정에 있는지 여부에 대해서도 「임금채권보장법 시행령」 제5조제1항제2호 각 목의 어느 하나에도 해당됨이 없어 도산등사실인정에 대한 실질적인 요건을 충족하지 않음. 자. 이 사건 병원의 고용보험 사업장별 취득자 목록 조회 출력물에 따르면 다음과 같이 의사, 약사, 간호사 등의 근로자 21명 중 19명이 2014. 10. 27.자로 고용보험 피보험자격을 상실한 것이 확인되고, 청구인들이 이 사건 병원에서 퇴사한 이후 이 사건 병원에서 고용보험 피보험자격을 취득한 근로자는 3명으로 확인된다.

차. 계약일자가 2014. 11. 3.로 되어 있는 ‘○○○병원 양도양수계약서’의 주요내용은 다음과 같다. 양도인 ○○○병원(이하 ‘갑’이라 한다)과 양수인 김○○(이하 ‘을’이라 한다)은 아래와 같이 ○○○병원의 양도양수계약을 체결한다. 제1조(양도목적물) ‘갑’이 ‘을’에게 양도하는 목적물은 다음과 같다. 1. ‘갑’이 소유하고 있는 ○○○병원 포함 전 시설물 2. ‘갑’이 소유하고 있는 사업권 및 자산일체(잔금지급일 현재 대차대조표의 자산 부채목록) 3. ‘갑’이 소유하고 있는 사업허가서 및 면허사항(허가사항) 제2조(양도양수대금) 총 양도 양수대금은 일금 육십칠억 원정(\6,700,000,000)으로 한다. 제3조(대금지불방법) 1. ‘을’은 ‘갑’의 채무 중 제2조의 금액을 양수함으로 인수대금을 대신한다. 2. ‘갑’은 제2조의 금액 이외의 채무를 책임지며 ‘을’에게 어떠한 민, 형사상 책임이 오지 않게 한다. 3. ‘갑’과 ‘을’의 본 계약에 있어 건물임대보증금 및 월 임차료는 현재 건물주 간의 소송으로 인해 매월 지불하지 않으며 소송에서 승소한 자에게 ‘을’이 전액 소급하여 지급하기로 한다. 제4조(구비서류의 인도) 1. ‘갑’은 본 계약 체결에 따른 양도 양수 서류일체를 아래와 같이 법무사사무실이나 ‘을’에게 제시 인도하여 지장이 없다고 판단될 경우 ‘을’은 잔금을 ‘갑’에게 지불하기로 한다. 2. 병원의 인도 서류목록은 아래 각 호와 같다. 1) 부채목록 및 월 채무상환 확정계약 2) 시설 및 장비리스트 3) 직원명부 및 급여대장 제5조(채권 채무의 정리) 1. ‘갑’은 인수일 전(잔금기준일)까지 부채리스트에 포함되지 않은 임직원급료, 퇴직금, 노임, 기타 자재대 등에 대하여 책임을 지고 정리하여야 한다. 2. 기타 부채리스트에 공시되지 않은 이외의 제세공과금(각종보험관련포함) 및 부채에 대하여도(미고지분 포함) ‘갑’의 책임으로 한다. 제10조(기타사항) 1. ‘갑’은 별첨목록 외의 부채는 전혀 없으며, 기타어음배서, 당좌보증, 각종 보증은 전혀 없음을 확인하며, 또한 민ㆍ형사상 귀책사유가 있을 시는 각서인으로 책임을 가진다. 2. 본 계약 후 ‘갑’은 제4조의 구비서류를 신속히 구비하여 ‘을’에게 통보하기로 한다. 3. 본 계약과 관련한 등기비용 등은 ‘을’이 부담하기로 한다. 4. ‘갑’은 ○○병원 브랜드로 ‘을’이 무상 사용하도록 한다. 5. 잔금지급시 정산건(미지급금 및 고지분)에 대하여 정산하기로 한다. 6. ‘갑’과 ‘을’은 잔금지급일기준(발생시점)으로 법인 양도에 따른 제세공과금 미지급금(협의사항제외)등 모든 비용에 대하여 이전의 것은 ‘갑’의 책임으로 하고 차후 발생되는 비용은 ‘을’의 책임으로 한다. 제11조(특약사항) 상기 계약 일반사항 이외에 아래 내용을 특약사항으로 정하며, 일반사항과 특약사항이 상충되는 경우에는 특약사항을 우선하여 적용하도록 한다. 1. 건물주와의 부분임대 계약의 전대계약은 ‘갑’이 책임지고 진행한다. 2. 2014년 10월 20일까지 ‘갑’은 ‘을’에게 병원의 모든 인수인계를 마쳐야 한다. 3. 특약에 포함되지 않은 부분은 별도의 협약에 의해 진행한다. - 다 음 - 카. 피청구인이 2014. 10. 2. 이 사건 처분을 하자, 이 사건 병원의 다른 근로자 공근주는 2014. 10. 30. 이 사건 병원에 대한 도산등사실인정 신청을 다시 하였고, 피청구인은 2014. 12. 24. 공근주에게 이 사건 병원에 대한 도산등사실인정 통지를 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조, 제5조제1호에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 여기서 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며 ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말하고, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 하도록 하는 심판을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제13조제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다고 되어 있는데, 여기서 말하는 ‘법률상 이익’이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 가리킨다(대법원 2001. 9. 28. 선고 99두8565 판결). 2) 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻 등 일정한 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제4항제3호에 따르면 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 통지를 아니할 수 있다고 되어 있다. 3) 「임금채권보장법」 제7조제1항에 따르면 고용노동부장관은 사업주가 파산 등의 사유에 해당하는 경우에 퇴직한 근로자가 지급받지 못한 임금 등에 대하여 지급을 청구하는 경우에는 「민법」 제469조의 규정에 불구하고 같은 법 제7조제2항에 따라 그 근로자의 최종 3개월분의 임금, 최종 3년간의 퇴직급여, 최종 3개월분의 휴업수당 등을 사업주를 대신하여 지급하고, 같은 법 시행령 제5조제1항에 따르면 고용노동부장관은 ① 상시근로자수가 300명 이하일 것, ② 사업이 폐지되었거나 ㉠ 그 사업의 생산 또는 영업활동이 중단된 상태에서 주된 업무시설이 압류 또는 가압류되거나 채무 변제를 위하여 양도된 경우, ㉡ 그 사업에 대한 인가ㆍ허가ㆍ등록 등이 취소되거나 말소된 경우, ㉢ 그 사업의 주된 생산 또는 영업활동이 1개월 이상 중단된 경우 중 어느 하나의 사유로 사업이 폐지과정에 있을 것, ③ 임금 등을 지급할 능력이 없거나 ㉠ 도산등사실인정일 현재 1개월 이상 사업주의 소재를 알 수 없는 경우, ㉡ 사업주의 재산을 환가하거나 회수하는 데 도산등사실인정 신청일부터 3개월 이상이 걸릴 것으로 인정되는 경우 중 어느 하나의 사유로 임금 등의 지급이 현저히 곤란할 것의 요건을 모두 갖춘 경우에 당해 사업주로부터 임금 등을 지급받지 못하고 퇴직한 근로자의 신청이 있을 때에는 당해 사업주가 미지급 임금 등을 지급할 능력이 없는 것으로 인정(도산등사실인정)할 수 있다. 한편 같은 법 제27조, 같은 법 시행령 제24조에 고용노동부장관은 같은 법 시행령 제5조에 따른 도산등사실인정 등의 권한을 지방고용노동관서의 장에게 위임하도록 되어 있다. 4) 한편, 「임금채권보장법 시행령」 제7조에 따르면, 법 제7조제3항에 따라 체당금의 지급대상이 되는 근로자는 제5조제1항에 따른 도산등사실인정이 있는 경우에는 그 도산등사실인정 신청일(제5조제2항에 따른 신청기간의 말일이 공휴일이어서 공휴일 다음 날 신청한 경우에는 신청기간의 말일을 말하며, 도산등사실인정의 기초가 된 사실이 동일한 둘 이상의 신청이 있는 경우에는 최초의 신청일을 말한다.) 등에 해당하는 날의 1년 전이 되는 날 이후부터 3년 이내에 해당 사업 또는 사업장에서 퇴직한 근로자로 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인 적격에 대한 판단 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익 있는 자가 청구할 수 있고, ‘법률상 이익’은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 해당하지 않는다고 할 것인데, 「임금채권보장법 시행규칙」 제2조제2항에 따르면, 동일 사업 또는 사업장에서 퇴직한 근로자가 2명 이상인 경우에 그중 1명의 퇴직근로자가 제1항에 따라 도산등사실인정신청서를 제출한 때에는 다른 퇴직근로자는 이를 제출하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 청구인들은 모두 이 사건 회사에서 근무하면서 임금이 체불된 자들로서 청구인 허○○이 2014. 8. 28.자 이 사건 신청에 대한 도산등사실인정통지를 받을 경우 「임금채권보장법」 제7조, 같은 법 시행령 제9조제1항, 같은 법 시행규칙 제5조에 따라 청구인들은 피청구인에게 체당금을 신청할 수 있으므로 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자에 해당된다고 할 것이다. 2) 본안에 대한 판단 가) 「행정절차법」 제21조(처분의 사전 통지)의 위반여부에 대한 판단 청구인들은 이 사건 처분은 다수의 근로자들이 체당금 지급 청구를 할 수 없게 되는 불이익 처분이었음에도 불구하고 피청구인은 청구인들에게 어떠한 사전통지도 하지 않았으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조(처분의 사전 통지)를 위반한 절차상의 하자가 있는 처분이라고 주장한다. 그러나 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 「행정절차법」 제21조에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없으므로(대법원 2003.11.28. 선고, 2003두674 판결 참조), 이에 대한 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 나) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대한 판단 피청구인은 이 사건 처분 당시 이 사건 병원의 영업활동이라고 볼 수 있는 진료행위가 계속 이루어지고 있어 이 사건 병원의 사업이 폐지되거나 폐지과정에 있지 않았다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 「의료법」 제3조제2항제3호에 따르면 ‘병원급 의료기관’이란 의사, 치과의사 또는 한의사가 주로 입원환자를 대상으로 의료행위를 하는 의료기관으로서 그 종류는 병원 등이 있다고 되어 있고, 같은 법 제3조의2에는 병원은 30개 이상의 병상을 갖추어야 한다고 되어 있으며, 「의료기관의 종류별 표준업무규정」(보건복지부고시 제2011-69호)에 따르면 병원의 표준업무는 ‘일반적인 입원, 수술 진료, 분야별로 보다 전문적인 관리가 필요한 환자의 진료, 당해 의료기관에 입원하였던 환자로서 퇴원 후 당해 의료기관에서 직접 경과의 관찰이 필요한 환자의 진료’ 등으로 되어 있으므로, 병원의 경우 그 사업이 계속되고 있는지 여부를 판단함에 있어서는 입원과 수술 진료가 행해지고 있는지 여부도 고려되어야 할 것이다. 그런데 청구인들은 이 사건 병원의 주수익원은 디스크 수술을 통한 환자의 입원이었는데, 2013년 11월경 대부분의 직원이 임금체불로 인하여 퇴사하면서 수술실과 병동실이 폐쇄되어 주된 사업이 중단되었다고 주장하고, 위 인정사실에 따르면 ① 피청구인 소속 근로감독관이 2014. 9. 5. 이 사건 병원에 현장 출장을 갔을 당시 원무이사 박재승은 ‘작년부터 임금체불로 간호사 등 많은 근로자가 퇴직을 하여 수술, 입원 환자 등은 2013년 12월부터 받고 있지 않다’고 진술한 점, ② 청구인들 20명이 집중적으로 퇴사한 2013년 10월 이후 신규채용된 직원은 3명에 불과한 것으로 확인되어 이 사건 처분 당시까지 수술, 입원 업무 등에 필요한 인력 충원은 없었고 병원의 주된 업무인 수술, 입원 등은 중단된 것으로 보이는 점, ③ 피청구인 소속 근로감독관이 2014. 10. 1. 이 사건 병원에 다시 출장을 갔을 당시에도 간호사 3명이 근무하고 있고 외래 진료가 이루어지고 있었으나, 수술과 입원은 이루어지지 않은 것으로 보이고 이를 달리 볼만한 자료는 없는 점, ④ 피청구인 소속 근로감독관이 두 차례에 걸쳐 이 사건 병원에 출장을 가 ‘현재는 사업을 정상화 하려고 노력 중이고 폐업 여부에 대하여는 알지 못한다’는 취지의 답변을 들은 사실은 인정되나, 위와 같은 답변을 한 면담대상자는 이 사건 병원의 사업재개 여부 등에 대하여 책임지고 답변할 수 있는 사업주가 아니라, 현장출장 당시 근무 중이었던 직원, 병원 바로 옆에 위치한 약국의 약사 등이었고, 피청구인은 이 사건 처분 당시까지 사업주의 진술 등은 확보하지 못한 점, ⑤ 이 사건 병원의 사업주 임○○은 2014. 9. 1. 청구인들의 대리인에게 ‘2014년 9월 20일까지 폐업신고를 완료하겠다’는 취지의 확인서를 작성해 주었는바, 사업주가 적극적으로 사업계속의 의지를 표명하는 상황도 아니었던 것으로 보이는 점, ⑥ 이 사건 병원은 ‘의료기기 리스’ 등과 관련하여, 한국캐피탈(주)로부터 2013. 11. 21. ‘기한이익상실에 따른 계약해지 통지’를, 효성캐피탈 주식회사로부터 2014. 5. 21. ‘기한이익상실(또는 계약해지) 통보’ 등을 받은 것으로 확인되어, 이미 이 사건 처분 당시에도 병원의 표준업무인 ‘일반적인 입원, 수술 진료, 분야별로 보다 전문적인 관리가 필요한 환자의 진료’ 등을 시행하는 데에는 어려움이 있었을 것으로 추측되는 점, ⑦ 이 사건 병원은 이 사건 처분 후 약 3주 후인 2014. 10. 27.자로 결국 폐업하였고, 피청구인 역시 2014. 12. 24. 이 사건 병원에 대한 도산등사실인정 통지를 한 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인은 이 사건 병원의 사업주가 2014. 9. 1. 청구인들의 대리인에게 폐업신고를 하겠다는 취지의 확인서를 주었는데도 불구하고 이 사건 처분 당시까지도 사업주의 진술 등을 확보하지 못하는 등 이 사건 병원의 사업의 폐지 여부에 대한 충분한 조사가 이루어지지 못한 것으로 보이고, 이 사건 병원은 사실상 사업이 폐지되었거나 그 사업의 주된 영업활동이 1개월 이상 중단된 상태에서 사업이 폐지되는 과정에 있었다고 보는 것이 상당하다. 3) 따라서 이 사건 병원의 외래 진료가 계속 이루어지고 있었다는 이유만으로 이 사건 병원의 사업이 폐지되거나 폐지과정에 있지 않았다고 판단한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2015-02509

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[ 참조조문 ]

임금채권보장법시행령 제5조 제7조 제9조

임금채권보장법시행규칙 제2조 제5조

행정심판법 제2조 제13조

행정절차법 제3조 제21조

임금채권보장법 제7조

민법 제7조 제469조

[ 참조판례 ]